試論行政訴訟的舉責任

內容摘要 ………………………………………………………2

1、行政訴訟舉證責任的概念及其性質 ………………………32、被告負舉證責任為原則 …………………………………43、原告承擔舉證責任為例外 …………………………………54、人民法院依職權取證為補充 ………………………………6

5、行政訴訟中的舉證時效問題 ………………………………8

內 容 摘 要

內容摘要：本文主要闡述了行政舉證責任制度的概念和性質及時效問題，作為行政訴訟中最重要的一個環節，行政舉證責任制度的分配非常重要，本文就舉證責任制度分配為被告舉證責任和被告舉證責任都進行了闡述，另還對法院調查取證在行政訴訴訟環節中應注意事項及舉證時效進行了明確。

關鍵詞：舉證責任；被告舉證責任；原告舉證責任；人民法院取證；舉證時效

試論行政訴訟的舉證責任

行政訴訟對于維護具體行政行為相對人的合法權益有著十分重要的意義，而行政訴訟中的舉證責任問題則是行政訴訟證據規則中重中之重的問題，它直接關系到行政訴訟的勝敗。

一、行政訴訟舉證責任的概念及其性質

舉證責任，是指在訴訟中應該由誰來擔負提出證據，并用證據來證明事實的責任。因此，舉證責任也叫證明責任。行政訴訟中的舉證責任由被告承擔，是一項基本原則，也被稱為舉證責任倒置。在行政訴訟中，作為被告的行政機關應舉出自己作出具體行政行為時所依據的事實和規范性文件，以證實其具體行政行為的合法性，否則將承擔敗訴后果。據學者考證，舉證責任這一概念最早根源于羅馬法，大陸法系繼承了古羅馬法中的這個概念，稱為舉證責任，又叫證明責任、立證責任。后舉證責任概念由德國傳至日本，我國清政府1910年起草《大清民事訴訟法律草案》時從日本直接援引了這概念。但最初引入我國的舉證責任是指提供證據責任，不包涵證明責任意義上的舉證責任。隨著我國訴訟法學理論的發展，在現代，舉證責任已經分別表述為提供證據責任和證明責任兩層含義了。也就說，舉證責任主要解決案件事實應由誰來提供證據證明以及對待事實或主張能夠證明與不能證明的法律后果的問題，因此，舉證責任的問題在行政訴訟中是處于核心的位置的。在我國立法例中的舉證責任問題，《中華人民共和國行政訴訟法》也第一次予以明確。

因此，行政訴訟的舉證責任涵義包括兩個方面內容：一是指在行政訴訟中由誰提供證據來證明案件的事實，即由誰承擔提供證據的責任；二是指在行政訴訟中由誰承擔當不能提供證據證明案件時的法律后果。就是指在行政訴訟過程中，盡管雙方當事人就案件要件事實是否存在相互舉證、反證后，但是仍然難以確定該要件事實是否存在、案情仍然不明朗的時候，法律預先規定了其中一方當事人應該承擔不能舉證的不利后果。

行政訴訟的基本職能就是解決行政訴訟當事人之間的糾紛，這是人民法院行政審判的基本職責。在行政訴訟中，如果作為居間裁判的人民法院和雙方當事人，因缺乏證據，無法使待證事實明確時，就會產生在行政訴訟上案件事實不明的現象。在這種情況下，由于人民法院不得以待證事實不明為由，拒絕對該訴訟進行裁判，因而也就會發生人民法院如何對該訴訟進行裁判的問題。如果不能對此作出裁判，就永遠不能解決行政訴訟當事人之間的糾紛，無法實現行政訴訟制度設計的目的。人民法院裁判只有兩種結果，要么是原告敗訴，要么是被告敗訴。此時，就存在如何分配行政訴訟的舉證責任問題。

二、被告負舉證責任為原則

中華人民共和國行政訴法規定被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規范性文件。這就確定了我國的行政訴訟制度采取的是被告負舉證責任的舉證責任分配原則。從我國的社會現實和法律環境來看，被告承擔舉證責任為原則的舉證責任制度仍然是我國現階段行政訴訟舉證責任制度的最佳選擇。理由是：

1、行政訴訟的標的是被訴行為的合法性，而該具體行政行為是由行政機關作出來的，因此，作為被告的行政機關便處在主張者的訴訟地位。根據“誰主張、誰舉證”的原則，被告應對其具體行政行為的合法性負舉證責任，同時，行政機關在作出具體行政行為時，享有一定的自由裁量權，為具體行政行為收集證據并作出具體行政行為，這本來就是作出具體行政行為的行政機關職責范圍內的事情。所以作出具體行政行為的行政機關應當對它所做出的具體行政行為的合法性承擔舉證責任。

2、行政機關與行政相對人相比，更有舉證能力。從世界當代行政法理論和實踐來看，行政機關應當遵守“先取證，后裁決”的依法行政原則，做出具體行政行為必須符合法定程序。因此，在具體的行政行為中，行政機關做出具體的行政行為，表明行政機關當然掌握著裁決的證據和理由，這是由作出具體行政行為的行政機關單方的意志所決定的。同時，在具體行政行為中、在行政訴訟中，行政機關收集證據的能力也顯然比作為具體行政行為相對人的行政訴訟的原告要強得多，在行政法結構中，具體行政行為相對人是處于弱勢的。因此，行政機關必須合法地運用行政權力，而且必須在行政訴訟中向人民法院主張事實和證據，即主張自己的行政行為是合法的。

3、行政機關承擔舉證責任，是行政法治原則的要求。當代行政法治原則的基本要求是行政機關必須依法行政，行政機關作出的任何具體行政行為都必須建立在有充分證據證明的事實基礎之上，否則，行政機關就是在憑想象辦事，就是一種行政專斷，甚至有濫用職權的惡意。如果在制度設計上強調行政訴訟原告的舉證責任，在行政權力過于膨脹的今天，就會可能造成行政訴訟出現嚴重扭曲的后果，而且在目前行政訴訟阻力很大的情況下，過多地限制原告的訴權，會阻礙行政訴訟的發展，最終導致背離行政訴訟的宗旨。

三、原告承擔舉證責任為例外

在行政訴訟中，確定由被告承擔舉證責任，并不表示行政訴訟的原告沒有舉證責任，最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》規定了原告對下列事項承擔舉證責任：（一）證明起訴符合法定條件，但被告認為原告起訴超過起訴期限的除外；（二）在起訴被告不作為的案件中，證明其提出申請的事實；（三）在一并提起的行政賠償訴訟中，證明因受被訴行為侵害而造成損失的事實；（四）其他應當由原告承擔舉證責任的事項。這就將原告承擔舉證責任的情形予以明確規定了，使得在被告承擔舉證責任為原則的情況下，原告承擔部分舉證責任成為例外。

根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》和《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》的規定，原告承擔舉證責任的情形如下：

1、公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟時，作為原告，應當提供符合起訴條件的相應的證據材料，首先要提供證據證明該具體行政行為的存在，提供具體行政行為侵犯具體行政行為相對人的合法權益的證據，且被告必須明確、合格。

2、在行政賠償訴訟中，原告應當對被訴具體行政行為造成損害的事實提供證據。由于行政賠償訴訟不同于一般的行政訴訟，因為雙方當事人之間已經不再是對具體行政行為是否合法的糾紛而是具體行政行為已經違法并且造成損害，具體行政行為相對人要求行政賠償的問題。在確定損害的存在與否以及損害的范圍和程度時，就不能完全采取被告負舉證責任的原則，而是參照民事訴訟的相關規則，要求行政賠償請求人對自己的主張進行舉證。

5、原告可以提供證明被訴具體行政行為違法的證據。原告提供的證據不成立的，不免除被告對被訴具體行政行為合法性的舉證責任。這一規定十分明確，就是法律規定原告就被訴的具體的行政行為可以舉證，但是不承擔舉證責任。如果原告的舉證成立，可以徑行判決認定；如果不成立，被告仍然要承擔舉證責任。

綜上，筆者認為，行政訴訟中的原告對于起訴是否符合法定條件、起訴被告不作為的案件、提起行政賠償中被侵害造成損失的事實以及其他應由原告舉證的，法律同樣明確了如果原告不舉證或者舉證不能時應當由原告承擔敗訴的后果。

四、人民法院依職權取證為補充

《中華人民共和國行政訴訟法》第34條第2款規定：“人民法院有權向有關行政機關以及其他組織，公民調取證據。”人民法院主動調取證據是一項重要的訴訟活動，對人民法院正確、及時處理案件很有意義。但是在審判實踐中，為防止人民法院代替當事人取證現象的發生，規范人民法院在行政審判實踐中正確行使調取證據的權利，《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第29條規定：“下列情形之一的的，人民法院有權調取證據：（一）原告或者第三人及其訴訟代理人提供了線索，但無法自行收集而申請人民法院調取的；（二）當事人應當提供而無法提供原件或者原物的。” 

1、人民法院調查取證應在當事人充分舉證之后進行。行政訴訟中如何處理人民法院依職權調查取證和行政機關負舉證責任的關生活經驗是比較復雜的問題，法院調查取證應以當事人提供證據為前提，不能代替當事人提供證據的責任。因為當事人對案件事實是最清楚的，其有責任提供證據協助法院查清事實。法院調查取證的直接目的主要是審查評斷已有的證據，在確有必要求時才有調查取證。因此，法院主動收集證據的情況不應經常發生，取證范圍也要根據審查證據的需要而定。

2、人民法院有權要求當事人提供或補充證據。由于當事人是案件的直接利害關系人，很有可能不提供對自己不利的證據。在行政訴訟中，雙方當事人的舉證能力強弱不同，有的當事人訴訟能力較差，不知該舉哪些證據，這時候，法院就應當要求當事人提供和補充證據。法院有權要求當事人提供和補充證據有幾種情況：當事人沒有提供主要證據或次要證據；當事人僅提供了對自己有利的證據；當事人提供的證據不準確，如證言含糊，物證不完整等；沒有提供某些證據的佐證。出現以上情況，法院有權要求當事人提供或補充證據。

3、必須由人民法院直接向有關行政機關以及其他證人調取證據的情況。為了保證證據的客觀、公正性，有時需要法院必須依照法律賦予的職權獨立地進行調查取證，作為被告舉證和牟靠及其他當事人提供證據的必要補充。具體有以下幾種情況，一是由當事人舉證確有困難的或客觀原因不可能收集到的；二是雖然當事人能夠舉證，但真實性很低，法官認為需要自己主動調查收集的；三是原、被告提供的證據針鋒相對，僅憑當事人提供或補充的證據無法認定。此外，法院收集證據必須依法定程序進行，收集證據必須及時、深入、仔細，以保證行政訴訟案件及時、公正的審理。

人民法院依職取證要注意以下幾點：1.必須依照法定程序進行。如對專門性問題需要鑒定的，應當交由法定的鑒定部門進行鑒定。2.取證應當迅速及時。3.在必要時，可以依照《中華人民共和國行政訴訟法》第36條的規定，采取證據保全。4.由于被告可以不就具體行政行為是否合理舉證，對于行政處罰是否顯失公正的問題，人民法院可依職權主動取證。5.對于應當提供原件或者原物而無法提供的，應當由法院依法核查或者調取。

五、行政訴訟中的舉證時效問題

我國《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》對當事人的舉證責任行為沒有時間上、審級上的限制，但《行政訴訟法》關于“在行政訴訟中，被告不得自行向原告和證人收集證據” 的規定，對被告的取證行為給予了時間上的限制，即原則上只能訴前取證。

最高人民法院《關于貫徹執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見》（試行）第30條規定，被告在第一審庭審結束前，不提供或不能提供作出具體行政行為的主要證據和所依據的規范性文件的，人民法院可以依據行政的訴訟法規定，判決撤銷被訴具體行政行為。可見，根據最高人法院的司法解釋，被告應當在第一審庭審結束之前，向人民法院提供證據，在這之后提供的證據沒有證明效力。這樣規定主要是為了防止被告利用第缺席判決的規定，來規避第33條規定，以期在第二審程序中取得有利地位，從而逃避責任。具體而言，當行政機關在沒有證據的情況下對原告作出裁決，原告起訴后，被告無法舉證，而第33條又規定訴訟中不得自行向原告和證人收集證據，于是拒不到庭應訴，避開法院收集證據，而當法院作出缺席判決后，被告不服上訴，并將其在一審審理期間收集的證據提供給二審法院，從而導致二審法院審理困難，帶來被動局面。法律對舉證時效問題作出規定，就可以有效的防止上述情況的出現。

行政訴訟中的舉證責任制度是行政訴訟中一個重要而復雜的問題，是行政訴訟制度的核心問題之一，直接關系到告訴訴訟法目標價值的順利實現，以被告承擔舉證責任為原則，原告承擔舉證責任為例外，人民法院依職權取證為補充的行政訴訟舉證責任的分配體系，有利于保護行政訴訟雙方當事人的合法訴訟權益。但是司法實踐中，行政機關制度和程序不完善的問題仍然存在，隨著司法實踐的不斷發展和立法經驗的不斷積累，舉證責任制度將進一步完善。

參 考 文 獻

1、《行政法與行政訴訟法》，沈巋著，人民法院出版社2002年版

2、最高人民法院《關于行政訴訟證據若干部題的規定》釋義與適用，李國光主編，人民法院出版社2002年版

3、《行政訴訟舉證責任》，呂立秋著，中國政法大學出版社2001年版

4、《中華人民共和國行政訴訟法》，中國法制出版社，2012年版。

5、《行政訴訟法學》（修訂本），應松年著，中國政法大學出版社