行政賠償責任確認探析

一、行政賠償責任確定的必要性 

二、行政賠償責任確定在立法上的缺陷

三、科學確定行政賠償責任的有效途徑

內 容 摘 要

行政賠償責任的確定已成為衡量我國民主與法治建設的重要標志。行政賠償作為行政主體對其侵權行為承擔法律責任的基本形式，它確定的好壞程度，關系到行政相對人的切身利益及我國法治建設的進程。隨著我國經濟的不斷發展及我國法治建設的不斷深入，在實踐中，確定行政賠償責任時也顯現出一些不盡如人意之處。本文主要從行政賠償責任確定的方法和原則上分析我國行政賠償責任的確定，進而提出我國當前行政賠償責任存在的缺失，從而科學的提出我國行政賠償責任確定的有效途徑。希望對我國法院在認定具體的行政賠償案件中，正確的區分行政機關、行政工作人員及行政相對人的責任有所助益。

關鍵詞：行政賠償 責任確認 研究

行政賠償責任確認探析

行政賠償是指行政主體違法實施行政行為，侵犯相對人合法權益造成損害時由國家承擔的一種賠償責任。我國是人民民主專政的社會主義國家，一切權力屬于人民，各級國家機關及其工作人員產生于人民，服務于人民，接受人民的監督。這樣，國家機關及其工作人員執行職務時的違法行為造成公民、法人和其他組織的合法權益損害的，國家自然要負責賠償。因而為了保障公民、法人和其他組織的合法權益，促進國家機關及其工作人員依法行使職權，落實國家賠償責任，行政賠償責任的確定就顯得極為必要。

一、行政賠償責任確定的必要性 

（一）行政賠償責任的確定是完善我國社會主義法制建設的必然要求。立法上，雖然，《民法通則》、《行政訴訟法》、《治安管理處罰法》等法律從不同側面都不同程度地將憲法中關于國家賠償責任的原則規定具體化了。然而，這些法律規定還很不完善，遠遠不能滿足在實踐中大量出現的國家行政賠償的問題的需要。這些法律規定或較為分散零亂，或有局限性，或只是涉及到國家行政賠償責任，并沒有形成相應的實際操作所需的大量具體法律規定。所以終究適用起來很不方便，且容易造成混亂。因此，進一步明確行政賠償責任的確定，這是健全社會主義法制的必然要求。 

（二）行政賠償責任確定是保護公民、法人和其他組織的合法權益的需要。行政賠償責任確定最直接的目的和效果就是使在公務活動中非法遭受到損害的公民、法人和其他組織的合法權益能夠得到充分、及時、有效的賠償。如何對被侵犯的權益進行救濟是我國各項具體法律的任務，國家賠償法在這些法律中有著舉足輕重的地位和作用。 

（三）行政賠償責任的確定是促進國家機關及其工作人員依法行使職權，能夠更好地實施執法責任制，落實國家賠償責任的需要。我國在建立行政賠償制度后，行政機關或者其工作人員因違法行政行為給公民、法人或其他組織造成損害的，公民、法人或其他組織可依法向有關機關提出行政賠償請求，要求國家賠償。這樣不僅能使公民、法人或其他組織的損失得到賠償，同時也促使行政機關及其公務員注意依法行使權力，不致濫用權力。對行政機關的行政行為形成更有效的制約機制，從而促進行政機關采取切實有效的措施強化管理，更加規范行政行為。推進我國依法治國方略的實現，使行政機關更依法辦事。行政賠償的責任雖由國家承擔，但是法律并不免除有關公務員的行政責任、民事責任和刑事責任。國家不僅有內部求償權，同時還可對有關責任人員行使行政處分權和刑事處分權。這對于增強國家行政機關工作人員的事業心和責任感能起到良好的作用。 

（四）行政賠償責任確定，有助于消除社會不安定因素，維護安定固結的政治局面。如果公民的合法權益受到非法侵犯，都無法通過正常的法律程序，向規定的法律機構得到合理、及時的解決，就會給社會帶來許多不安定的因素，留下許多隱患。同時，也嚴重影響國家機關的威信，影響正常的社會生產、工作秩序。正確的分清行政責任可以有效地調整著國家行政機關及其公務員在行政活動中由于給相對人造成損害而出現的矛盾，消除不穩定因素，維護正常的社會秩序。這也是維護行政機關的威信，融洽行政機關和廣大人民群眾的關系的需要。體現了國家行政機關的工作人員是人民的公仆，使國家行政行政機關能夠得到人民的支持。因此，行政賠償責任的確定分清有助于形成一個秩序良好、安定團結的社會環境。 

二、行政賠償責任確定在立法上的缺陷 

由于我國國家賠償法是以法條列舉的形式將屬于行政賠償范圍的具體行政侵權行為作出規定的，因此在行政賠償責任確定上不可能面面俱到，在立法上存在著缺陷。 

（一）行為的違法性有爭議 

我國國家賠償法將行政行為的違法，作為確定賠償責任的主要構成要件之一。行政違法直接決定是否進行行政賠償，沒有行政違法就不會有行政賠償。違法性是確定行政賠償責任的重要依據。但由于國家賠償法對“違法”概念沒有作出明確規定，導致對某一侵權行政行為是否屬于國家賠償范圍理解上的差異。是應限定于嚴格意義上的違反法律法規，即行政損害賠償僅涉及法律、法規有明文規定的行政行為；還是行為在客觀上欠缺正當性，違反職務上的義務，就構成違法。在這點上并沒有形成共識，存在著爭議，造成了在認定行政賠償責任時對行政賠償范圍掌握上的偏差。 

（二）賠償責任主體資格不明確 

根據《國家賠償法》第7條，行政賠償的行政侵權主體是行政機關和行政機關工作人員，這與《行政訴訟法》第2條關于可訴行政行為主體范圍的規定是一致的。1991年5月最高法院《關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見》第1條將可訴行為的主體明確為行政機關和行政機關工作人員、法律法規授權的組織、行政機關委托的組織或者個人。2000年3月最高法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》則進一步將可訴行為的主體范圍擴大為“具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員”。這樣，不管是組織、機關或者個人，能否成為行政行為的主體，關鍵在于是否具有國家行政職權，從而抓住了行政行為主體的本質特征，把基于私權尤其是一般社會組織和企業的行政管理活動排除在外。然而國家賠償法及最高法院《關于審理行政賠償案件若干問題的規定》在可訴賠償行政侵權主體的確立上則明顯滯后。 

在司法實踐中，行政賠償往往都是通過在執行具體行政行為的違法行政而由行政受害人提出的。法院在確定賠償責任時，難以分清行政賠償各方在賠償上的責任。 

（三）職務行為與非職務行為界定的模糊 

區分職務行為與非職務行為是確定行政賠償責任的重點與難點，是引起行政賠償的首要條件。一般情況下，工作時間是確定和區分職務行為與個人行為的一個重要分界線。然而在實踐中，是職務還是非職務的，是工作期間還是非工作期間，由于受到現實因素的制約和主觀認識上的差異，加之我國法律上還不夠完善，在確定賠償責任時，在同一具體行政賠償行為的賠償責任上可能會有不同的認定。如何認定職務行為，行政機關什么樣的行為是職務行為？與行使職權有關的行為及其范圍如何認定？這些問題確定的好壞程度，直接關系到行政賠償責任確定的效果。 

另外，我國的國有企業很多都帶有計劃經濟的行政管理的職能，且我國行政機關數量多、分布面廣在確定時侵權行為賠償時，該如何認定行政機關的職權，該用何種賠償范圍及途徑，立法上不是很明確，導致被侵權人往往求告無門。 

（四）行政賠償責任確定的損害范圍過窄 

與《行政訴訟法》比較，國家賠償法的范圍僅限于國家機關及其工作人侵犯相對人人身權和財產權的賠償，而不包括對侵犯其它權如受教育權、政治權等的賠償。 

與《民法通則》及相關民事法律相比較，在保護原則上，民法采取全面保護原則，國家賠償法采有限保護原則；民法不僅保護人身權、財產權，還保護與人身權、財產權有關的其他權利，國家賠償法僅保護人身權和財產權。在具體賠償的確定范圍上，在財產損害方面，民法不僅賠償直接損失，還賠償間接損失和預期利益損失；在人身損害方面，不僅賠償人身直接損失，還可賠償精神損失；而國家賠償法只賠償財產直接損失和人身直接損失，對間接損失和精神損失不予賠償。這樣公民、法人和其它組織的其他權益有可能被行政機關隨意剝奪而不負任何責任，致使公民、法人和其他組織的其它許多合法權益被行政機關及其工作人員侵害時無法得到國家賠償。民法對當事人其它與人身、財產相關的權利被侵害均可向損害方提出賠償，而國家賠償法對行政機關及其工作人員造成相對人的其它權利損害不予賠償。國家侵權與個人侵權只是主體的不同，在本質上并無區別，不能因為是行政機關，就可以免除應承擔的責任。國家賠償法最初沒有把間接賠償和精神賠償納入其內，主要是因為當時我國財政狀況無法承受。隨著我國改革開放的深入，綜合國力不斷增強，財政支付能力的上升，在行政侵權中適用間接損害賠償和精神損害賠償的時機已成熟，再將財政支付能力作為行政侵權對間接損失賠償和精神損失賠償責任給予豁免，已經說不過去了。沒有間接損害賠償與精神損害賠償的立法規定，這應當說也是立法上的一大缺陷。 

三、科學確定行政賠償責任的有效途徑 

我國自實施《國家賠償法》以來，由于立法滯后與社會發展的矛盾，導致公民、法人和其它組織合法權益不能得到完整保護的缺陷日益突出。有鑒于此提出以下確定行政賠償責任的建議： 

（一）明確行為的違法性 

行政違法以行政行為是否違背了法律的依據，違反法定程序，觸犯了法律條文，超出了現行法律所允許的范圍為衡量標準。“這里的違法性是指國家機關及其工作人員在執行公務的過程中，違犯了法律、法規的有關規定或者在沒有法律依據的情況下的行為，亦或是國家機關及其國家機關及其工作人員不履行法定職責�！雹垡粋�具體的行政行為，只要是行政機關及其工作人員在執行職務中，違反法律并造成他人合法權益受損害的，國家對這一行政損害行為都要承擔賠償責任。即只要求行政主體實施了違法的行政行為，就可以構成行政賠償，而不論行政主體有無過錯。在確定行政賠償責任時，還要考慮到行政機關及其工作人員的過錯及過錯的程度，即不考慮行為人的主觀心理狀態，只通過行為看他是否違反了客觀的注意義務。 

（二）確認行政賠償責任主體資格 

首先，明確國家行政機關職權，分清該職權屬于哪個行政機關行使，以便認定該機關實施違法行為之后不能以自己沒有此權限而推卸責任。對于是行政機關及其工作人員行使的侵權違法行為，在確定時，由實施的該行政機關承擔損害賠償責任；對于兩個以上行政區機關共同行使職權造成的損害，由共同行使職權的行政機關共同承擔損害賠償責任。這樣有利于更好地保護公民、法人和其組織的合法權益，而且有利于分清行政機關的職權，并促進行政相關立法的不斷完善。 其次，行政機關是實施國家行政職權的主體，也是行政法律法規的主要實施者，能以自己的名義代表國家從事行政管理活動，而且能夠獨立地承擔行政法律責任。因此，對于它行使職權造成公民、法人或其他組織合法權益損害的，由國家承擔行政賠償責任的后果，行政受害方無權向行使職權的工作人員個人要求賠償�！岸�且行政機關還要在一定程度上對行政公務人員和受其委托的組織和個人實施的違法行政行為后果承擔責任。”④違法行政致害的工作人員因故意或重大過失導致損害事實發生的，國家對致害人有行使追償權，但這已經不是國家賠償的范圍了。一些法律法規授權、委托的非行政組織其工作人員，他們以授權、委托組織的名義從事活動，在被授權、委托的特定職權內，他們的行為是國家行為或政府行為，代表國家或政府在行使職權，他們在執法過程中違法侵害了公民、法人或其他組織的合法權益，應以授權、委托組織的名義對行政受害方承擔國家行政賠償責任。如果他們的違法行為不是在特定職權范圍內，那么應由他們自己承擔賠償責任。 

（三）分清職務行為與非職務行為 

職務侵權行為確定了賠償責任應由國家賠償，而職務的侵權必須是在執行公務的過程中發生的。我國國家賠償法將行政機關工作人員行使與職權無關的個人行為造成的損害，排除在行政賠償范圍之外。至于行政機關工作人員實施的行為，哪些是行使與職權無關的個人行為，不是以工作人員主觀上有無過錯，而是以責任構成要件中關于執行職務的認定標準與范圍來衡量。職務行為考察的主要是與職務是否有關，“具體表現為某一行為的外部表現是否具備執行職務的外部特征，及是否與執行職務有關。”⑤與執行職務有關，應認定為職務行為。如果國家機關及其公務員以平等的民事主體身份實施的行為，則與執行國家機關職務行為無關；另外，國家機關對其工作人員實施的管理行為，也不能認定為執行職務的行為。 

一般情況下，工作時間是確定和區分職務行為與個人行為的一個重要分界線。行政機關上班時間內實施的行為通常被視為職務行為，因而在上班時間內實施的行為侵犯行政相對人的合法權益的，國家就負有行政賠償責任。而在下班時間內實施的行為通常被視為個人行為，國家不負有賠償責任，由公民個人承擔法律上的責任。但是以工作時間作為區分職務行為與非職務行為也不是絕對的。如：警察在下班時間抓獲犯罪嫌疑人也屬于職務行為。但是，在執行職務的過程中，警察如果是由于個人恩怨，泄憤或者為了破案而采取刑訊逼供將已經抓獲的犯罪嫌疑人，打成重傷、殘廢甚至死亡的該行為應被認定為個人行為。因為法律只賦予了他們在其職權內的制服、抓捕、訊問犯罪疑人、罪犯的權利，執行抓捕的過程中屬于職務行為，而沒有賦予行政機關侵犯他人人身權利的權利。因此，超出權限的行為應認定為個人行為，由侵權致害人自己承擔由此而產生的法律責任。 

（四）賠償標準范圍的拓寬 

我國國家賠償法之所以只規定了二類違法行為屬于國家賠償的范圍，而沒有將間接損害賠償和精神損害賠償納入其內，在當時考慮的主要因素有兩個：一方面是，我國頒布《國家賠償法》的時候，國家經濟正處在由計劃到市場的轉型期，無論在理論認識上還是立法實踐上都還有許多未知的因素，不可能考慮得十分周全，理論尚不夠成熟，認定和計算的難度較大。另一方面，我國當時的經濟發展水平正處于轉型期，國家的支付能力有限。在當時，可以說是符合實際需要的。 隨著我國經濟的不斷發展，我國法治建設的推進，實際操作經驗的豐富及借鑒國外有利于我國行政賠償的法律，在賠償直接物質損害的立法基礎上，應逐步把間接損害的賠償和精神損害賠償納入國家賠償法中。為確定間接損害賠償和精神損害賠償的提供法律依據。 即使是直接物質損失也并不總是很明確。例如，由于違法行政行為致使相對人的財產損失自違法行政行為作出之日起到賠償義務機關作出賠償決定的期間內不可避免地持續擴大，該擴大部分損失是不是直接損失，法律并無明確規定。如果該擴大不部分不算直接賠償，那么行政受害方的合法權益就會受到損害，這樣就等于免除了行政機關對擴大部分損失的賠償責任，這樣會造成法律的不公，有損法律的公平原則，不利于我國法制建議的進程。因此，該部分的損失應屬于直接損失的范疇，而不是間接損失的范疇。在行政損害案件中，間接損失往往伴隨著直接損失而產生，間接利益損失十分普遍，不僅表現在財產損害中，而且更多地表現在能力、資格和知識產權的損害中，如吊銷執照、責令停產停業、強制許可等侵權行為，所受損害與所失利益往往是相生相伴的，如果僅賠償所受的直接損失而置所失利益于不顧，這樣有失法律的公平原則，而且間接損害的賠償已成為現代行政侵權損害賠償的必然趨勢。只要行政受害人有充分證據證明間接損失部分是由行政機關及其工作人員的違法行政行為所為時，國家就應當承擔賠償的責任。這既縮小了行政受害人的損失，又有利于進一步完善和規范行政機關及其工作人員嚴格依法行使職權。只要有國家侵權行為的發生，無論是侵害財產權利還是人身權利，精神損害都無時不有，只是程度的大小而已。精神損害十分普遍，比物質損害所造成的后果更為嚴重。行政機關及其工作人員錯誤的行政行為，給行政受害人造成的損害卻是巨大的，有些甚至可以改變一個人的一生軌跡。行政受害人精神上受到的傷害僅僅通過賠禮道歉、恢復名譽、消除影響是遠遠不夠的。拒絕對精神損害進行物質賠償并不可取。

歐美等發達國家最初也將精神損害賠償排除在國家賠償范圍之外，國家賠償范圍僅限于能以金錢來計算的損害，對于不能用金錢來衡量的精神損害，如對名譽、感情等的侵害，國家不負賠償責任。但是后來也把精神損害確認在國家賠償的范圍之內。在《國家賠償法》中規定精神損害賠償已呈一種國際化趨勢。因此在國家賠償法中，確定精神損害的賠償是很有必要的，而且在當前是現實可行的。對此，我們可以借鑒民法精神損害賠償的一些成功經驗，將達到一定相當嚴重程度的精神損害納入國家賠償的范圍。在國家行政機關侵犯公民人身自由和健康權的情況下，給予一定數額的精神損害物質賠償，既能彌補現有賠償標準的不足又符合行政受害人對精神損害賠償的普遍期待，又能達到安慰行政受害人的目的。這樣有利于消除或緩解行政受害人對公務活動可能產生的不滿和對立情緒。這也可以完善我國列舉式國家賠償法的不足。有利于充分體現我國尊重人格、尊重人權，提高我國大力推行現代法治的國際形象。在國家賠償法中，應把行政法規、地方性法規、部門規章與地方規章，及抽象行政行為的損害行為列為國家賠償的范圍，擴大行政賠償的確定范圍，拓展國家賠償的適用對象。通過立法的形式把國家行政立法規定的行為確認為國家行政責任不賠償的范圍，地方侵權立法行為納入國家行政賠償范圍。因為在實踐中有些國家機關為了保護部門利益，地方利益，立法中侵犯公民、法人或其它組織的合法權益的事件時有發生。（五）賠償金起始點的計算賠償金起始點的計算應適用于賠償決定作出時。因為受到行政侵權后，由于訴訟期間的長短不一，在訴訟的過程中可能出現訴訟時效的中止、中斷或延長。隨著經濟的發展，可能會出現通貨膨脹、物價上漲，以行為發生時的標準在事后對行政受害人進行賠償，明顯有失公允，而且我國只賠償直接損失的部分，這樣更加不利于維護行政受害人的合法權益。 參考文獻 [1] 張樹義著.行政與行政訴訟法學[M]. 北京:高等教育出版社，2002. [2] 姚銳敏、易鳳蘭.違法行政及其法律責任研究[M]. 北京:中國方正出版社，2000. [3] 劉嗣元、石佑啟.國家賠償法要論[M]. 北京:北京大學出版社，2005. [4] 楊解君.行政責任問題研究[M]. 北京:北京大學出版社，2005. [5] 皮純協、馮軍.國家賠償法釋論[M]. 北京:中國法制出版社，1994. [6] 劉兆興.德國國家賠償法研究[J].外國法譯評，1996，3：1-10. [7] 曹慧麗.國家行政賠償制度存在的問題及其完善對策[J].江西社會科學，2003，12：271-272. [8] 趙巧云.行政賠償法律范圍中幾個問題的探析[J].中南民族大學學報，2002，22:14-16.