試論行政訴訟法的舉責任問題

一、舉證責任在行政訴訟中的目的和意義

二、舉證責任的概念和涵義 

三、行政訴訟中的舉證責任分配

四、司法實踐中應立足客觀實際，不斷完善、科學解決行政訴訟的舉證責任問題。

內 容 摘 要

黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。行政訴訟法的正確、有效實施是推進依法治國、建設法治政府的重要制度保障，而舉證責任制度是行政訴訟的核心。隨著我國法制建設的不斷進步，證據在各種訴訟中逐漸成為決定當事人勝訴或者敗訴的關鍵因素，因此對舉證責問題進行探索和研究顯得十分必要。在民事訴訟中原告與被告在民事活動中的地位是平等的，其舉證責任分配原則是“誰主張誰舉證”。在行政訴訟中是由被告對自己所做行政行為的合法性負舉證責任，原告、第三人對自己的主張承擔有限舉證責任。行政訴訟舉證責任的特殊性的原因在于行政訴訟中的被告應是具有某種社會管理職能的行政機關或授權組織，在行政法律關系中，行政管理機關與行政管理相對人是管理者與被管理者的關系，雙方在社會管理的地位是不平等的。行政法律關系中特殊的地位決定著在行政訴訟當中特殊的舉證責任分擔。但從行政行為是由行政機關主動主張做出的角度看，作為被告的行政機關應對自己主張的行政行為合法性負說服責任，也體現了“誰主張，誰舉證”一般舉證分配原則。本文試圖通過對舉證責任制度的歸納、分析、論證，以達到在行政訴訟法的貫徹實施中對舉證責任制度的理解起到正確的引導作用，并對大家在實際辦理行政案件時有所幫助。同時也對現行行政訴訟中的舉證責任制度認為應完善之處發表自己的淺見，以起到對法制建設獻言獻策的作用。

試論行政訴訟中的舉證責任問題

一、舉證責任在行政訴訟中的目的和意義 

行政訴訟源于歐洲中世紀，形成于西方發達國家，我國從1989年頒布和施行行政訴訟法后，經過不斷發展正在日漸完善。黨的十八屆四中全會提出了全面推進依法治國的治國方略，而行政訴訟法的有效實施是推進依法治國、建設法治政府的重要保障。我國行政訴訟法的立法目的和宗旨就是為了保證人民法院公正及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權。而為了實現這一目的和宗旨，就需要人民法院充分行使體現司法監督的審判權，對被訴的具體行政行為的合法性進行審查。在行政法律關系中，原告和被告處不平等地位，他們之間是一種管理和被管理的關系。行政機關作出某種具體行政行為，不但要有事實根據，還要有法律、法規等規范性文件為依據，因此，在行政訴訟中，行政機關不僅要有作出具體行政行為的事實和法律依據，而且還要把反映這些依據和事實的材料在法定期限內向法院提供，用以證明其作出的具體行政行為的合法性。如果被告提供的證據材料不足以證明其具體行政行為是合法的，則要承擔敗訴的風險。所以，舉證責任的意義在于它是決定行政訴訟最終評判結果的關鍵。舉證責任制度是行政訴訟的核心，被稱為“法律人的真正十字架”。行政訴訟要解決的是行政爭議，而保證人民法院公正、及時審理行政案件、解決行政爭議的關鍵是舉證責任的科學分配問題。因此舉證責任制度的發展和完善對保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權有著重要意義。

二、舉證責任的概念和涵義 

舉證責任是指行政訴訟當事人必須承擔的證明案件事實的責任。完整意義上的舉證責任包括說服責任和推進責任。所謂說服責任，是指這一責任由實體法規則確定，被確定有說服責任的一方當事人對自己的主張必須提供證據充分證明，使法官確信其主張成立。承擔說服責任的當事人在訴訟中如果在法定期間內提出的證據不足以證明其主張成立，法官則必然得出其主張不能成立的結論。所謂推進責任，是指當事人提供證據證明其主張構成法律爭端從而值得或者應當由法院進行審理的舉證責任。表現為，當事人向法院提供初步證據從而啟動訴訟程序。承擔說服責任的當事人在不能證明自己主張時，只能推定其主張不成立，所承擔的是敗訴的法律后果。承擔推進舉證責任的當事人在不能證明自己的主張時，只需要承擔不能證明對方主張不成立的不利后果而不是敗訴的法律后果。舉證責任的基本涵義包括兩個方面；一方面是指由誰提供證據證明案件事實，即提供證據責任的承擔；二是指當不能提供證據證明案件事實的法律后果由誰承擔。我國行政訴訟法以及最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋均對舉證責任問題作出了原則規定。

 三、行政訴訟中舉證責任的分配 

（一）、舉證責任的分配原則

2015年5月1日施行新修改的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱新行政訴訟法）第三十四條第一款規定：被告對所作出的行政行為負有舉證責任，應當提供作出該行政行為的證據和所依據的規范性文件。該規定確定了行政舉證責任責任分配的基本原則，即被告對被訴行政行為的合法性承擔說服責任。一般而言，舉證責任分配遵循“誰主張，誰舉證”的基本原則，也就是原告承擔對其訴訟請求的說服責任，但特殊情況下，存在舉證責任倒置的例外情形，即被告承擔說服責任。行政訴訟法根據行政訴訟的特點，確定由被告行政機關承擔行政行為合法性的說服責任，但并不屬于舉證責任的倒置。民事爭議中，主張實體請求的一方若被對方拒絕，只能提起民事訴訟；在訴訟中，舉證責任最初由實體請求的主張方即原告承擔，被主張方即被告提出的是對原告實體請求的抗辯，不承擔舉證責任。行政訴訟中，起訴雖然由行政相對人提起，但法院要審查的不是行政相對人行為的合法性，而是行政行為的合法性。行政行為是由被告作出的，是被告主張的外在表現形式。原告實質上是對被告在行政爭議中提出的實體請求的抗辯，行政行為是行政機關的主張，被告應首先為其實體請求舉證。因此，行政訴訟改變了民事訴訟中通常情形由原告承擔說服責任，在個別例外情形中被告負說服責任的舉證責任分配方式；變為由被告對行政行為的合法性承擔說服責任，個別例外情形中由原告承擔說服責任。因此，被告承擔舉證責任正是“誰主張，誰舉證”的一般原則的體現。被告對行政行為的合法性承擔說服責任是行政訴訟舉證責任的核心內容，但這并不免除原告對行政行為的違法性承擔推進責任及第三人在特定條件下的舉證責任。

（二）、被告在行政訴訟中的舉證責任

被告對行政行為的合法性承擔說服責任，具體包括：（1）有關被告職權依據的證據材料；（2）有關被訴行政行為程序方面的證據材料；（3）有關被訴行政行為所認定事實的證據材料。除了要求被告提供上述三個方面與被訴行政行為有關的事實證據外，同時仍應提供作出行政行為的法律依據。

被告承擔上述舉證責任的主要理由：⑴“依法行政”要求行政執法機關在作出具體行政行為之前應有事實依據和法律依據，在實施具體行政行為時，則要符合法定程序，否則有可能構成違法。⑵行政法律關系中，行政機關行使職權由國家強制力保證，居于主動地位，是管理者的角色，行政行為相對人在行政法律關系中處于被動地位，是被管理者的角色，因此在行政訴訟中行政機關為自己的行政行為提供合法的事實依據和法律依據更為合理、更為公平。⑶行政機關作為行政行為的實施者有能力有義務對自己行為合法性提供證據。而原告在能力方面、地位方面均處于弱勢。例如有的案件中證據的收集需要一定的專業知識、技術設備才能取得，而原告往往無這方面的能力，而對于被告來說卻是要必須具備的能力。如是否構成環境污染及污染程度，是否授予發明專利，爭議藥品是否是偽藥、劣藥等事實的認定，讓原告去舉證證明從客觀上看不現實不實際。另外原告對行政機關所做行政行為所依據的法律、法規、政策、現實情況可能不了解，例如有關行政機關不給原告頒發行政許可證的行為，因為原告是否符合許可條件有時自己并不十分清楚，對被告不許可的行為讓原告舉證顯然不當。再者行政機關還有采取相關強制措施的權力，例如政府強拆，原告缺少保存書證、物證的能力，原告收集、保存證據困難重重，正是基于上述的原因， 讓被告承擔舉證責任才是相對公平的。

（三）、原告在行政訴訟中的舉證責任

在行政訴訟中，原告也應當承擔有限的舉證責任。盡管行政訴訟中由被告承擔舉證責任，但并不等于原告就不向法院提供任何證據。我國新《行政訴訟法》第三十八條規定：“在起訴被告不履行法定職責的案件中，原告應當提供其向被告提出申請的證據。但有下列情形之一的除外：（一）被告應當依職權主動履行法定職責的；（二）原告因正當理由不能提供證據的。在行政賠償、補償的案件中，原告應當對行政行為造成的損害提供證據。因被告的原因導致原告無法舉證的，由被告承擔舉證責任”。最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》第四條規定：“公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時，應當提供其符合起訴條件的相應的證據材料“。以上條文規定了原告在特定案件中的舉證責任，具體包括以下三方面事項。

1、起訴不履行法定職責案件原告的舉證責任

在起訴被告不履行法定職責的案件中，原告起訴的主要原因是被告對原告的申請不予答復或者拖延答復，即主要是行使程序的受理問題。被告受理的前提是原告申請，原告是否提出申請，被告只能證明原告提出過申請，但無法證明原告沒有提出過申請。因此，原告主張被告不作為，就必須證明其向被告提出過要求履行法定職責的申請。下列情形除外，1被告應當依職權主動履行職責。在依職權行政行為中，行政機關依職權應當履行而沒有履行，行政相對人是否申請，并非行政機關履行職責的前提，故原告對此類行為提起訴訟，無需提供其提出申請的證據。2原告因正當事由不能提供證據的。這主要指的是《行政訴訟證據規定》第4條規定的原告因被告受理申請的登記制度不完備等正當事由不能提供相關證據材料并能夠作出合理說明的情況。

2、行政賠償、補償訴訟中原告的舉證責任

在行政附帶民事訴訟訴訟中涉及行政行為違法性部分的舉證責任則由被告對被訴行政行為合法性舉證時解決，單獨的行政賠償、補償訴訟要證明的事實主要是合法權益受損情況以及違法行為與受損之間的因果關系，舉證責任分配上遵循“誰主張、誰舉證”的一般原則。原告對自身受到的損失最為清楚或提供其相關證據也最為便利，因此，行政侵權責任原則上由原告承擔舉證責任最為便利。如果出現由于被告的原因導致原告客觀上無法提供證明其主張的證據的情況，則原告主張事實的舉證責任就轉移給被告，由被告承擔。因為這是舉證責任一般原則的例外，類似于舉證責任倒置。

3、原告對起訴條件相關事實的舉證責任

原告在起訴的案件受理前稱為起訴人，其起訴時要提供符合起訴條件的證據材料，主要包括以下內容：（1）證明行政行為存在的證據材料。起訴人提供的證據不能證明被訴行政行為存在，法院應當裁定不予受理或者駁回起訴。（2）起訴人與被訴行政行為之間具有法律上的利害關系的證據材料。這是原告資格的證明問題，如果起訴人提供不出證據或者提供的證據不能證明與被訴行政行為之間具有法律上的利害關系，法院亦應裁定不予受理或駁回起訴。（3）起訴符合起訴期限規定的證據材料。立案后，如果被告認為原告起訴超過法定起訴期限，舉證責任轉移至被告。(4)符合其他起訴條件的證據材料。主要指的是法定復議前置案件，起訴人應當提供被訴行政行為經過復議的證明。 

通過以上列舉可以看出，原告在行政訴訟中的承擔主要是推進責任和在特定案件中的說服責任。這主要原因在于原告行政法律關系中的弱勢地位決定了其無法承擔主要的舉證責任，而只能承擔初步的舉證責任。這種弱勢地位的形成主要是因為具體行政行為是行政主體具有單方面調查、收集、保存和使用各種證據的職權，在大多數情況下，原告很難或者完全不能占有關于具體行政行為的足夠證據。但是從另一個方面來說，這種弱勢地位只是一種相對性的，在具體法律行為中，因為法律規定而形成的管理與被管理的關系之性質決定的，在舉證方面能力大小的不平等，與原、被告的經濟地位，機構性質、組織差異沒有必然的相關性。行政訴訟之所以在舉證責任的分擔上讓原告承擔有限責任，主要是由于具體行政行為中行政法律關系的雙方職權的不平等。這樣才形成了原告承擔部分舉證責任的舉證責任分配規則。

（三）第三人在行政訴訟中的舉證責任 

我國新《行政訴訟法》第三十四條第二款規定：“ 被告不提供或者無正當理由逾期提供證據，視為沒有相應證據。但是，被訴行政行為涉及第三人合法權益，第三人提供證據的除外”。該規定明確了第三人在特殊情況下的舉證責任。通常情況下第三人享有舉證權利，但一般不直接承擔舉證責任。例外情況就是第三人在訴訟中對被訴行政機關不舉證，但被訴行政行為又涉及自己合法權益時，應承擔相應舉證責任。對此，第三人如何在訴訟中承擔自己的舉證責任？在行政訴訟中出現了理解上的分歧，特別是因為第三人在行政訴訟中所處的地位不同，以及現有法律法規對第三人所舉證據效力的限制，導致對其所舉證據的效力認定出現了差異。因此，關于第三人舉證的有關問題是一個值得討探的問題。

新《行政訴訟法》第二十九條規定：“ 公民、法人或者其他組織同被訴行政行為有利害關系但沒有提起訴訟，或者同案件處理結果有利害關系的，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。人民法院判決第三人承擔義務或者減損第三人權益的，第三人有權依法提起上訴”。從以上條文可以看出，第三人可能是被告所作出的具體行政行為的受益方或減損方，可能支持原告的起訴，也可能支持被告的行政行為。要想維護自己的合法權益就應提供相應證據。例如行政許可中的頒發權利證書或許可證的行為，原告起訴被告，要求撤銷被告給第三人頒發權利證書或許可證的行為。而該類案件的裁判結果，有可能影響到第三人既得利益的損失。在此種情況下，第三人是站在被告一邊。其在訴訟中所舉證據也是為了支持被告具體行政行為的合法性。在這種情況下，被告在法定期限不舉證，第三人就有義務舉證證明在其辦理權證時，向被告提供過有關證明材料的證據。對于現實中存在的其他特殊情況，現有法律在第三人舉證這方面尚無明確具體的規定，今后會日漸完善。

(四)、人民法院依職權、依申請調取證據

新行政訴訟法第三十九規定：“人民法院有權要求當事人提供或者補充依據”。第四十條規定：“人民法院有權向有關行政機關以及其他組織、公民調取證據。但是，不得為證明行政行為的合法性調取被告作出行政行為時未收集的證據”。第四十一條規定：“與本案有關的下列證據，原告或者第三人不能自行收集的，可以申請人民法院調取：（一）由國家機關保存而須由人民法院調取的證據；（二）涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的證據；（三）確因客觀原因不能自行收集的其他證據”。

以上規定都是針對訴訟當事人對舉證意識淡薄、對舉證制度不了解、客觀上不能自行收集證據或無法收集證據等情況，由人民法院給與釋明和幫助。同時也是為了保證法院行使職權及時公正查明案件事實的需要。

四、司法實踐中應立足客觀實際，不斷完善、科學解決行政訴訟的舉證責任問題。

（一）應繼續完善現有舉證責任分配的原則

我國現有法治水平、法官整體素質正在不斷提高，法官在行政訴訟舉證責任分配時不僅應當考慮行政機關的舉證優勢，也應當考慮到舉證公平、舉證能力及舉證成本等因素，所以法官根據具體案情合理分配當事人的舉證責任在行政訴訟中至關重要。在行政訴訟中，被告應當對行政行為合法性的法律要件事實負舉證責任即說服責任，原告對自己承擔推進責任的法律要件事實負舉證責任，第三人對與己有利害關系的權利主張之事實負舉證責任。新行政訴訟法及相關司法解釋對舉證責任分配的規定仍顯籠統、抽象，今后的立法仍需細化、明確、更加科學。法官在司法實踐中對具體案件出現舉證責任分配爭議時應根據立法目的、憲政精神、公平正義理念等進行綜合判斷，合理分配。對在司法實踐中總結出來的好建議、好方案應及時反饋給上級部門，為法治的進步增添正能量。

（二）應明確原告舉證權利和舉證責任的區別

 原告舉證權利范圍內的待證事實，原告有權舉證，也可以放棄舉證，但對原告舉證責任范圍內的待證事實，原告的舉證是義務、是責任不是權利。例如在起訴被告不作為的案件中，對于原告提出申請的事實，應當由原告承擔舉證責任，原告提供的證據不成立，被告無須對此事承擔舉證責任。在司法實踐中，對原告提供的證據屬于舉證權利還是舉證責任容易混淆，二者產生的法律后果是不一樣的。有必要作出明確的法律規定。

（三）細化被告舉證責任的范圍

行政訴訟法規定了“被告對作出的具體行政行為”負有舉證責任，從邏輯上講是否包括“行政不作為”？個人認為被告的舉證責任至少包括：1對依職權的行政行為（包括作為與不作為）由被告負責舉證；其二，對依申請的行政作為在法院審理后法官仍無法形成心證時，由被告舉證。其三，被告主張原告不符合起訴等程序性條件時，也由被告舉證。建議今后的立法中對被告的舉證責任范圍更加細化和完善。

（四）對第三人的舉證責任應加以明確

 第三人的訴訟主張存在三種可能，與原告一致，與被告一致，不同于原告、被告的獨立訴訟請求。因此，第三人在舉證權利上應與原告相當，但舉證責任應有所不同。如新行政訴訟法第34條第2款規定的情況，即被告應舉證但未舉證或主動放棄舉證權利的情況下，第三人提供證據又能夠證明被訴行政行為合法，這時就涉及到法院應當如何采納第三人提供的證據。由此可以看出對第三人舉證責任問題加以明確很有必要。

 綜上所述，我國行政訴訟中的舉證責任原則是“由被告對作出的行政行為承擔舉證責任做為常態，原告、第三人在特定案件中承擔舉證責任做為例外，人民法院依職權、依申請調取證據做為補充”。這種原則形成了我國行政訴訟舉證責任的分配體系。由于舉證責任制度是行政訴訟的核心，被稱為“法律人的真正十字架”，因此，我們在分析、研究行政訴訟舉證責任的承擔問題時，應當明確被告承擔舉證責任為原則，原告、第三人承擔舉證責任為例外和人民法院依職權取證為補充這一基本的舉證責任原則。這種舉證責任制度的建立能夠更公正、有效地保護了行政訴訟雙方當事人的合法訴訟權益。司法實踐中，社會中的新情況、新問題不斷出現，除了及時出臺相關司法解釋外，需要由案件主辦法官根據個案的具體情況平衡原告、第三人和被告的舉證責任，以達到保護公民法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權的目的。只有行政訴訟各方的舉證責任明確、清晰，且不斷加以完善，我國的行政訴訟制度才能起到其本身應具有的意義。

參考文獻

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