論我國的行政賠償制度及其完善

一、行政賠償制度的概述

二、行政賠償的歸責原則與構成要件

三、行政賠償的當事人、范圍、方式及程序

四、我國現行行政賠償制度存在的問題及對策

內 容 摘 要

筆者試圖通過論述我國行政賠償的概念、制度形成、實踐操作等，闡述行政賠償制度對于保護公民合法權益、完善社會主義法律體系、促進行政機關依法行政正確履職的重要意義和價值，以及改進現有行政賠償制度不足和弊端的緊迫性和必要性。

論我國的行政賠償制度及其完善

行政賠償是國家賠償制度的重要組成部分，我國的行政賠償制度最初由1954年憲法確立，現行憲法再次規定，1989年《行政訴訟法》有所發展。1994年《國家賠償法》的頒布及2010年、2012年兩次修正，標志著我國行政賠償制度的進一步完善。行政賠償制度的確立與實施將會從很大程序上更有效地保障公民、法人和其他組織的合法權益，促進國家機關依法行政職權。本文擬就我國的行政賠償有關內容作一簡要論述。

一、行政賠償制度的概述

（一）我國行政賠償制度的確立及意義

行政賠償制度在世界范圍內的發展是不平衡的，有的國家早在上世紀后期就確立了，有的國家遲至現在才開始創設，少數國家目前尚未建立。考察和總結一些較早建立行政賠償制度的西方國家，一般認為，行政賠償制度的產生與發展經歷了三個階段，即否定階段、相對肯定階段與肯定階段。我國1954年憲法第97條確認公民“由于國家機關工作人員侵犯公民權利而受到損失的人有取得賠償的權利”。現行 1982年憲法第41條第三款規定，“由于國家機關和國家機關工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規定取得賠償的權利”。這為我國行政賠償制度的建立提供了憲法依據。以后，1986年《治安管理處罰條例》、1987年《民法通則》、1989年《行政訴訟法》等一些單行法律法規相繼規定了行政賠償制度。1994年5月12日《國家賠償法》的頒布則標志著我國全面確立了行政賠償制度。行政賠償制度的確立，對于保障公民合法權益，促進社會主義市場經濟建設以及防腐倡廉，提高行政效率等都有重要的意義：

第一，確立行政賠償制度，有利于保護公民、法人和其他組織的合法權益。我國憲法確認了公民在社會政治生活、經濟生活和文化生活方面享有廣泛的權利和自由，如果國家行政機關及其工作人員行使職權時違法侵犯公民、法人和其他組織的合法權益，遭受損失的公民、法人和其他組織，可以依照有關行政賠償制度的規定，要求有關行政機關進行賠償，以維護自己的合法權益。

第二，確立行政賠償制度，是建立社會主義市場經濟的必然要求。黨中央在十四提出要在中國建立社會主義市場經濟體制。政府對經濟的宏觀調整主要靠經濟手段與法律手段，對于政府大量的經濟管理行為中發生的對各種經濟實體的合法權益的侵害如果沒有相應的國家賠償制度來調整，相對人的合法權益就沒有法律保障，侵害行為得不到應有的懲罰，被侵害的利益得不到救濟，建立公正、平等的社會主義市場經濟體制也就只能是一句空話。

第三，確立行政賠償制度，對于防腐倡廉、提高行政效率有積極的推進作用。反腐倡廉是一項系統工程，需多方面的努力才能奏效。行政賠償制度通過確立國家對違法行政行為的賠償責任，特別是通過國家對違法工作人員保留追償權的規定，有助于加強行政機關工作人員的責任感、糾正不正之風和克服官僚主義。另一方面，由于行政侵權所造成的損害首先由國家予以賠償，這也有助于鼓勵國家機關、工作人員大膽處理各種各樣紛繁復雜的公務，從而提高工作效率。

最后，確立行政賠償制度，還助于消除社會不安定因素，維護安定團結的政治局面。如果公民的合法權益受到非法侵害，無法通過正常的法律途徑的到公正、合理、及時的解決，就會給社會帶來許多不安定因素，留下許多隱患，同時，也會嚴重影響國家機關的威信、影響正常的社會生活與工作。

（二）行政賠償的概念與特征

行政賠償是指行政主體違法實施行政行為，侵犯相對人合法權益造成損害時由國家承擔的一種賠償責任。它具有下列特征：

第一，行政賠償因行政主體而引起。只有行政主體才享有行政權，才能實施行政行為，才能構成行政賠償。當然行政主體是由行政人員組成，行政行為是經行政人員作出。因此，行政主體往往具體化為有關的行政人員。沒有行政主體，就不能構成行政賠償。司法機關作為司法權主體，行政機關作為機關法人、行政人員作為公民等而引起的賠償，都不是行政賠償。

第二，行政賠償因行政行為而引起。只有行政行為，即行政主體行使行政權、執行公務的行為，才能構成行政賠償。非行政行為，如立法機關的立法行為、司法機關的司法行為，行政機關的民事行為及行政人員的個人行為等，均不能構成行政賠償。

第三，行政賠償因行政行為違法而引起，只有違法行政行為才能構成行政賠償，合法行政行為不能構成行政賠償。行政賠償僅以客觀上行政行為違法為要件，而不以行政主體主觀上是否有過錯為要件。

第四，行政賠償因行政主體違法行政侵犯相對人合法權益并造成損害而引起。首先，違法行政行為侵犯了相對人的合法權益。違法行政行為只有在侵犯了相對人合法權益即屬于行政侵權行為時，才能構成行政賠償。如果侵犯的不是相對人的合法權益，則不能構成行政賠償；如果沒有侵犯相對人的合法權益，如有利于相對人的違法減免稅，就不能構成行政賠償；如果剝奪的是相對人的非法利益，也不能構成行政賠償。其次，行政侵權造成了實際損害，如果違法行政行為未造成實際損害，如不舉行聽證但未影響相對人實體權利義務的行政行為，或者該行政損害不是由該行政行為造成，如由于相對人本人過錯造成，則不能構成行政賠償。

最后，行政賠償責任由國家承擔。行政主體由國家設立，其職能屬國家職能，行政權也屬國家權力，行政主體及其行政工作人員行使職權所實施的職務活動，是代表國家進行的，本質上是一種國家活動，因此，行政主體違法實施行政行為，侵犯相對人合法權益并造成損害的，應由國家承擔賠償責任，并不是由行政主體及其工作人員承擔賠償責任。但正如行政主體代表國家行政職權一樣，行政主體也是國家向受害人承擔賠償責任的代表即賠償義務人。

二、行政賠償的歸責原則與構成要件

行政賠償的歸責原則，為從法律上判斷國家應否承擔法律責任提供了最根本的依據與標準，它對于確定行政賠償的構成要件及免責條件、舉證責任等都具有重大意義。1994年《國家賠償法》頒布以前，我國法律界對這一問題一直爭論紛紛，分析起來，大致有以下幾種意見：

1、過錯原則。這種意見認為，判斷行政主體的行為是否合法及要不要賠償，應以該行政主體做出該行為時主觀上有無過錯為標準。有過錯，就要賠償；無過錯，就不賠償。這種意見考慮了行政主體作出行政行為時主觀上的不同狀態，區分了合法履行職務與違法侵權兩種截然不同的行為，無疑是有意義的，且符合普通群眾的心理習慣，容易為人接受。但這種觀點實施起來卻較困難。因為要認定一個行政機關這樣一個組織體有無過錯是很困難的，它不象認定一個人有無過錯那樣容易，這樣在實踐中可能導致大部分受到侵害的公民事實上得不到賠償，悖離了過錯原則的本意，也不符合國家建立行政賠償制度的初衷。

2、無過錯原則。這種意見主張不論行政機關行為時主觀上有無過錯，只要結果上給公民造成損害，就要承擔賠償責任。無過錯原則的好處在于克服了過錯原則要考察機關主觀過錯的困難，簡便易行，也利于受害人取得賠償。但無過錯原則無法區分國家機關的合法行為與違法行為，把賠償與補償混為一談，這是不可取的。

3、違法原則。所謂違法原則，是指行政機關的行為要不要賠償，以行為是否違反法律為唯一標準。它不細究行政機關主觀狀態如何，只考察行政機關的行為是否與法律的規定一致，是否違反了現行法律的規定。這一原則既避免了過錯原則操作不易的弊病，又克服了無過錯原則賠償過寬的缺點，具有操作方便、認定精確、易于接受的特點，因而是一個比較合適的原則，為我國頒布的《國家賠償法》所接受。該法第二條規定：“國家機關和國家機關工作人員違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利”，就是對違法原則作為行政賠償基本歸責原則在立法中的明文規定。

因此，無論行政機關在作出職權行為時有無過錯，只要其行為不符合法律的規定，且因此給相對人造成損失，就應承擔賠償責任，而不管其主觀上有無過錯。受害人也無須證明作出行為的行政機關或其工作人員有故意或過失，只要行政機關無法證明其實施的行為合法就要無條件地予以賠償。

歸責原則雖然是判斷責任構成的“最后界點”，但是，單憑歸責原則，還是無法合理、全面地判斷出行政主體實施的行為是否構成侵權責任的。這就需要有較之于歸責原則更加具體和明確的責任構成要件。根據我國《國家賠償法》第二條的規定，行政賠償責任的構成要件由行政主體、行政違法行為、損害后果和因果關系四個部分構成。

1、行政主體。所謂行政主體是指執行行政職務的行政機關及其工作人員。其中“行政機關”包括中央行政機關（如國務院及其所屬部門）與地方行政機關（如地方級政府及其所屬部門）。“工作人員”則既包括行政機關中的工作人員，也包括受上述機關委托從事公務的人員。

2、職務違法行為。所謂職務違法行為是指違法執行職務的行為。它是行政賠償責任中最根本的構成要件。在這個概念中，需要說明的是：（一）什么是違法；（二）什么是“執行職務”。對此，我國國家賠償法未作規定，理論界認識也不一，但從行政賠償的立法精神看，“違法”應包括違反憲法、法律、行政法規與規章、地方性法規與規章以及其他規范性文件和我國承認與參加的國際公約等。“執行職務”的范圍應既包括職務行為本身的行為（如工商管理部門違法吊銷許可證和執照），亦包括與職務有關連而不可分的行為（如訊問案件時，警察刑訊逼供、行政機關工作人員在執行公務途中違反交通規則將他人撞傷）。

3、損害后果。確立行政賠償責任的目的在于對受害人受到的損害進行賠償。因此，損害的發生是行政賠償責任產生的前提。損害包括人身損害與財產損害、物質損害與精神損害、直接損害與間接損害。需要指出的是，根據我國國家賠償法，損害僅指物質損害與直接損害，而不含精神損害與間接損害。

4、因果關系。因果關系是聯接違法行為與損害后果的紐帶，是責任主體對損害后果承擔賠償責任的基礎與前提。如果缺少這種因果關系，則行為人就無義務對損害后果負責。因果關系的苛嚴程度會直接影響到相對人一方合法權益救濟的范圍，我國行政賠償責任構成要件中的的因果關系應采取什么樣的因果關系呢？理論上歧見紛紛，但最具代表性的觀點是采用直接因果關系，即指行為與結果間存在著邏輯上的直接關系，其中行為并不要求是結果的必然的或根本原因，但應是導致結果發生的一個較近的原因，至于其關聯性緊密程度，則完全要依據案情來決定。

三、行政賠償的當事人、范圍、方式及程序

（一）行政賠償的當事人。行政賠償的當事人包括賠償請求人和賠償義務機關。

1、賠償請求人，這是指有權要求賠償的受行政行為侵害的公民、法人或其他組織。我國國家賠償法規定，受害的公民、法人和其他組織有權要求賠償。受害的公民死亡，其繼承人和其他有撫養關系的親屬有權要求賠償。受害的法人或者其他組織終止，承受其權利的法人或者其他組織有權要求賠償。

2、賠償義務機關。這是指實施行政行為侵犯公民、法人或其他組織的合法權益造成損害，有義務代表國家承擔賠償責任的行政主體。我國國家賠償法規定，行政主體行使職權侵犯相對人合法權益，該行政主體為賠償義務機關。兩個以上行政主體共同行使職權侵犯相對人合法權益造成損害的，共同行使職權的行政主體是共同賠償義務機關。法律法規授權的組織在行使授予的行政權力時侵犯相對人的合法權益造成損害的，被授權的組織是賠償義務機關。受行政主體委托的組織或者個人在行使受委托的行政權力時侵犯相對人的合法權益造成損害的，委托的行政主體是賠償義務機關。賠償義務機關被撤銷的，繼續行使其職權的行政主體是賠償義務機關；沒有繼續行使其職權的行政主體的，撤銷該賠償義務機關的行政主體是賠償義務機關。經復議機關復議的，最初造成侵權行為的行政機關為賠償義務機關，但復議機關的復議決定加重損害的，復議機關對加重的部分履行賠償義務，是共同賠償義務機關。

（二）行政賠償的范圍及方式

根據我國國家賠償法第三條、第四條的規定。行政賠償的范圍包括侵犯人身權的違法行政行為和侵犯財產權的違法行政行為兩類。其中對人身權的侵犯僅限于公民，侵犯法人或其他組織的行政行為目前不承擔賠償責任。

1、侵犯公民人身權的違法行政行為及賠償方式。侵犯人身權的行為有五種：（1）違法拘留或者采取限制公民人身自由的行政強制措施的；（2）非法拘禁或者以其他方法非法剝奪公民人身自由的；（3）以毆打等暴力行為或者唆使他人以毆打等暴力行為造成公民身體傷害或者死亡的；（4）違法使用武器、警械造成公民身體傷害或者死亡的；（5）造成公民身體傷害或者死亡的其他違法行為。其賠償方式為支付賠償金。

2、侵犯財產權的違法行政行為及其賠償方式。這類行為有四種：（1）違法實施罰款、吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收財物等行政處罰的；（2）違法對財產采取查封、扣押、凍結等行政強制措施的；（3）違反國家規定征收財物、攤派費用的；（4）造成財產損害的其他違法行為。其賠償方式有以下幾種：第一，返還財產；第二，恢復原狀；第三，支付賠償金。

（三）行政賠償程序

1、確認賠償程序。確認賠償是指在非復議和訴訟的行政救濟中，經有權機關審查認定行政行為侵犯相對人合法權益造成損害時，由賠償義務機關所給的賠償。我國國家賠償法第九條第一款規定：“賠償義務機關對依法確認有本法第三條、第四條規定的情形之一的，應當給予賠償”。因此，確認賠償是一種不以賠償請求人提出賠償請求為前提的賠償。確認賠償程序實際上就是非復議和訴訟的行政救濟程序。目前，我國國家賠償法和有關法律、法規對這種行政救濟的程序未作具體規定。

2、請求賠償程序。請求賠償是指經賠償請求人的請求，由賠償義務機關自行確認所作行政行為構成侵權時而給予的賠償。其以賠償請求人提出賠償請求為前提。根據我國《行政訴訟法》第六十七條第二款及《國家賠償法》第九條第二款規定，賠償請求人只請求損害賠償的，應向賠償義務機關提出。該賠償請求可以在行政侵權被有關機關確認后提出，也可在行政行為是否違法經有關行政救濟主體確認之前直接向賠償義務機關提出，由賠償義務機關自行確認所作行政行為是否違法，應否賠償。賠償請求人可以只提出一項賠償請求，也可以同時提出數項賠償請求。賠償義務機關應自收到申請之日起兩個月內依法給予賠償，逾期不予賠償或賠償請求人對賠償數額有異議的，賠償請求人可以自期間屆滿之日起三個月內向人民法院提起訴訟。

3、復議和訴訟賠償程序。復議和訴訟賠償是指經復議機關和人民法院判決由賠償義務機關所給予的賠償。根據我國《行政復議法》、《行政訴訟法》和《國家賠償法》的有關規定，賠償請求人可以在申請行政復議和提起行政訴訟時，將損害賠償作為復議和訴訟請求之一提出，由復議機關依法作出決定和人民法院依法作出判決；賠償請求人向賠償義務機關請求賠償，賠償義務機關逾期不予賠償或賠償請求人對賠償數額有異議的，賠償請求人可自期間屆滿之日起三個月內人民法院起訴，由人民法院依法作出判決。在這種情況下，賠償程序就是行政復議程序和行政訴訟程序，賠償當事人就是復議當事人和訴訟當事人，賠償請求人只需遞交復議申請書和起訴狀而不必遞交專門的賠償請求書。

4、內部追償程序。這是指有關行政主體責令因故意或重大過失而造成國家賠償的賠償義務機關及其行政工作人員承擔部分或者全部國家賠償費用的程序。根據有關法律和法規規定，行政賠償的費用列入各級財政預算，由國家承擔。但賠償義務機關賠償損失后，應責令有故意或重大過失的行政工作人員或受委托的組織或個人承擔部分或全部賠償費用；行政機關發現賠償義務機關故意或重大過失造成國家賠償的，或者超出國家賠償法規定的范圍和標準賠償的，可以提請本級政府責令賠償義務機關自行承擔部分或全部國家賠償費用。內部追償制度，有利于促進賠償義務機關及其工作人員依法行政，增強責任心。

四、我國現行行政賠償制度存在的問題及對策

我國行政賠償制度的建立，廣泛借鑒參考了世界各國已有的行政賠償制度，吸收了國內外有關賠償法理論的優秀成果。但我國的行政賠償制度畢竟建立不久，立法上不可避免地存在著一些粗疏的情況，主要的一點就是略嫌簡略，操作性差。下面筆者就不揣淺陋，談幾點看法：

1、關于違法歸責原則中的“違法”問題。根據我國國家賠償法第二條的規定，我國行政賠償責任采取違法原則。但什么是“違法”？賠償法未作立法解釋，理論界的認識也很不統一，造成實踐中較大的任意性。然而，從確立行政賠償制度的本意看，應當明確“違法”是指違反嚴格意義的法律，具體包括憲法、法律、行政法規與規章、地方性法規與規章以及其他規范性文件和我國承認或參加的國際公約等。對此，有權機關應作明確解釋。

2、關于職務行為的標準與范圍問題。執行職務是產生行政賠償的條件之一，但對“職務行為”的認定標準與范圍，賠償法未作立法解釋，不利于實踐中的操作。筆者認為在今后制定實施細則或司法解釋中應明確規定職務行為的范圍不僅包括構成職務行為本身的行為，還包括與職務行為有關連而不可分的行為，如為執行職務而采取不法手段的行為、利用職務之便為個人目的所為的行為以及執行職務時間或處所內所實施的行為。也就是說職務行為的標準應采取客觀標準。

3、關于受害人及行政主體共同作用形成損害，行政機關應否賠償問題。我國國家賠償法規定了兩個以上行政機關共同致害賠償責任問題，但對行政機關與受害人共同致害的行政機關應否負賠償責任及如何賠償未予規定，但實踐中此種損害又確實存在，筆者認為，對此種損害，可參照我國《民法通則》中規定的“混合過錯”情形處理。

4、關于返還財產應否包括孳息問題。我國國家賠償法第二十八條第一款規定，“處罰款、罰金、追繳、沒收財產或者違反國家規定征收財物、攤派費用的，返還財產。”此處“返還財產”是僅指原物，還是含孳息，從該條規定中無法判明其義。從原物與孳息的關系看，應包括孳息。具體作法可通過有權機關作擴大解釋。

5、關于內部追償問題。盡管我國《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政復議法》等都確認了國家賠償后的追償權，但是這些條文除了對行政追償權的職權主體和條件作了幾乎雷同和重復的原則性規定外，尚無更具體、更明確的規定。因此在實踐中，追償權很難具體操作起來。要改變這種現狀，就必須進一步完善追償權立法。具體來說，應進一步完善追償權法律關系主體方面的規定、追償權的期限、追償金額的確立標準及有關程序問題。

6、關于行政賠償范圍問題。目前我國行政賠償制度對行政機關內部懲戒行為、公有公共設施因設置或管理有欠缺造成損害、間接損害及精神損害等問題皆排除在賠償范圍之外，筆者認為這主要是由于一些實際困難以及缺乏這方面的立法經驗積累、力求穩健妥當所致，但隨著我國國家賠償法的逐步實施，今后應逐步拓寬行政賠償的圍，以適應國際行政賠償制度的發展趨勢。

參 考 文 獻

（1） 高家偉：《國家賠償法學》；（2） 薛剛凌：《國家賠償法教程》；（3） 石均正：《國家賠償法教程》；（4） 房紹坤、畢可志：《國家賠償法學》；（5） 劉靜侖：《比較國家賠償法》。