試論行政法的價值體現

一、行政法的主要職能是控制行政權力，而不是保障行政權力的行使

二、控權作為行政法的價值取向合乎中國國情

三、行政法對行政權不僅僅是管理，更是一種監控

內 容 摘 要

 行政法的價值是決定行政法各項制度的基礎，其價值體現在控權上。行政法對行政權的控制主要表現在行政權只有依據行政法的規定行使才是合法有效的，把控權作為行政法的價值取向合乎中國國情，對我國經濟體制的成功轉型具有重大現實意義。

試論行政法的價值體現

行政法是一個獨立的法律部門，是調整國家行政權力的行使和由此形成的行政關系的法律規范體系。現代社會經濟的快速發展導致人與自然、人與人的關系日趨復雜化。權力作為一種管理能力，其擴增也就成為一種客觀需要。如何協調他們的關系，使行政權力行駛的效率與個體效益的公平保護間實現利益最大化就成為行政法的價值所在。行政法同時具有法的公平、自由、效益、秩序等方面的價值，但其核心價值仍體現在控權上。

一、行政法的主要職能是控制行政權力，而不是保障行政權力的行使

　 美國行政法學家施瓦茨明確指出：“行政法是控制國家行政活動的法律部門，它設置行政機構的權力，規范這些權力行使的原則以及為那些受行政行為侵害者提供法律救濟。”在不同的國家存在著社會和經濟制度的差異，但行政權的性質是相同的。行政法之所以存在，是因為行政權的存在及運行有可能損害他人的利益，需要行政法加以控制。從中國的實際出發，我們的政府是人民的政府，我們講控權就是由人民來控制政府，使政府能依法行政。加之現代行政權擴張傾向的事實，使“控權”順理成章地成為行政法的價值基點和重心。

強調控制行政權，我們應對行政權的授予和行政權的保障有明確的認識。行政權的授予是由憲法及有關組織法授予并加以保障的，在現代法制國家，所有權力都必須通過法律賦予，否則任何行政機關不能享有和行使任何權力。與此同時，任何權力都必須通過法律來制約和控制。西方學者麥迪森說過：“首先你必須使政府能控制統治者，然后還要迫使它控制其本身。”因此，行政權本身無須行政法加以保障，因為它已有其他法律的強大力量足以對它進行保障了。對于處在被管理者地位的個人和組織而言，相對于擁有強大力量的行政機關是弱者，行政權就更不需要保障了。明確了控權、授權及保權三者之間的關系，我們可以看出，行政權應是足夠強大以管理社會而又必須受行政法的控制。正如西方學者所說：“政府必須強大到足以維持社會安定并抵抗手中掌握權力之人施加的壓力，如果政府認為應當這樣做的話；但政府不能強大到企圖使它自己的官員不受法律控制的地步”。

一切有權力的人都容易濫用權力，這是亙古不變的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。因此，必須“以權力制約權力”，否則“公民生命、自由必然要成為濫用權力的犧牲品”。我們認為行政法應強調對行政權的控制作用，在內容上必須以防止行政專橫，強調保護個人、組織合法權益不受非法行政行為侵犯為目標。所以說，行政法是控權法。

　　二、控權作為行政法的價值取向合乎中國國情

　　“平衡論”觀點認為：行政法有兩方面的作用，一方面，行政法監督和控制行政權，防止行政機關濫用行政權；另一方面，行政法保障行政權的運用，防止個人、組織濫用權利。“平衡論”也稱“兼顧論”，即兼顧國家利益、公共利益和個人利益。平衡論者認為，在我國，國家利益、公共利益和個人利益根本上和總體上是一致的、統一的，這是平衡論的客觀基礎，也是我國所有法律調整利益關系應遵循的價值準則，并非行政法所特有。行政法治建設的目標是依法行政，而依法行政的關鍵是要正確解決行政機關的權力和個人組織的合法權益的關系，從而將國家、集體、個人的利益合理的統一在一起。這不僅僅是一個政府和公民之間權利義務的平衡問題，實質上是指權利義務的相對性，而且僅僅是在具體的法律關系中表現出來的。行政法律關系是行政機關在行使行政權力過程中產生的，其表現為權力關系。而任何權力關系都具有支配特征。在這一關系中行政機關是權力主體，而個人、組織則是權力的客體。行政權力作為一種國家權力，本身就具有支配性、強制性，做為行政權力客體的個人組織必然服從于由行政權力主體行使的這種權力。無論是在權力義務的立法分配上，還是在行政權力的行使過程中，它們都沒有平衡可言。在行政關系中，政府和公民之間的權利義務關系恰恰是以不平衡為特征的。從中國的實際情況來看“平衡論”只能是一種理想。在我國漫長的封建歷史過程中，逐漸形成了人治重于法治、權大于法的思想，不可能有所謂的平衡。要實現行政法制的目的，做到依法行政，更需要的是控權，而不是所謂的平衡。

　　三、行政法對行政權不僅僅是管理，更是一種監控

　　“管理論”者認為行政法是管理行政機關的法，又是行政機關進行管理的法。管理論有一定的積極意義，但卻忽視了行政法的本質，無形中強化了政府對社會的控制。以管理論為本位，把法律視為管理個人與組織的工具，這就忽視了行政法保障個人、組織合法權益的功能。

　　我們認為，行政機關具有實現其意志的人力、物力和國家強制力，總是處于強者的地位，而個人、組織則相對處于“弱者”地位。基于這種力量對比，行政法應以監督行政權、保障公民權作為根本目的，致力于控制和約束政府權力，減少因違法和不當行政給個人和組織造成的損害。“管理論”是高度中央集權和計劃經濟時期的產物，已不適應我國目前的社會發展狀況，而加強控權才是我國行政法未來發展的方向。因此行政法不應是管理法，而應是對管理者進行管理的法，即管理管理者的法。

　　行政法作為控權法是現代社會必然的發展，在行政機關日益擴張其權力的事實面前，從控權法的價值定位審視行政法及整個行政法體系，必然要求更加積極保護公民的權利，更嚴格的限制行政機關的權力。因此對行政法——這個公民保護其合法權益的重要工具必然提出重大的改進要求。無論受案范圍的改變還是法律效力的確定，都是為了更進一步保護公民權利并使行政機關的權力行使更符合立法者圖，這將是中國走向法制治國的堅實一步。

參 考 文 獻

1、美B·施瓦茨著：《行政法》，群眾出版社，1986年版

2、《聯邦黨人文集》，商務印書館，1980年版

3、彼德斯坦等著：《西方社會的法律價值》，中國人民公安大學出版社，1990年版

4、法-孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊），張燕生譯，商務印書館，1982年版

5、羅豪才等：《現代行政法的理論基礎》，《中國法學》1993年第一期

6、王錫鋅：《在論現代行政法平衡精神》，《法商研究》，1995年第二期

7、沈歸：《試析現代行政法的精義——平衡》，《行政法學研究》，1994年第三期

8、張尚族主編：《走出低谷的中國行政法學》，中國政法大學出版社，1991年版