依法行政與行政法治

 一、依法行政與行政法制監(jiān)督

 二、對我國行政法制監(jiān)督現(xiàn)狀的評價

 （一）、我國行政法制監(jiān)督的現(xiàn)狀

 （二）、我國行政法制監(jiān)督存在的問題

 三、行政法制監(jiān)督的發(fā)展動向

 四、參考文獻

依法治國，建設社會主義法制國家，已經(jīng)寫入我國的根本大法-----憲法，成為全國人民為之奮斗和追求的目標，關鍵在依法行政，重點在依法行政，難點也在依法行政。這是因為：一方面，行政機關擔負著依法管理國家事物、經(jīng)濟和文化事業(yè)、社會事物的繁重任務，是國家權(quán)利中最活躍、最普遍的權(quán)利。據(jù)統(tǒng)計，我國80%的法律、90%的地方性法規(guī)、全部行政法規(guī) 和規(guī)章都是由行政機關負責實施的。另一方面，行政機關在行使權(quán)利的過程中擁有很大的行政自由裁量權(quán)，是最需要控制而又最難以控制的權(quán)利，行政權(quán)利如果被肆意行使時，會對廣大人民群眾的基本權(quán)利造成極大的威脅或損害。因此，要確保行政機關依法行政，就必須加強對行政機關的法制監(jiān)督，建立一套科學合理而又行之有效的行政監(jiān)督制度，而我國目前對行政恰恰缺乏有力的監(jiān)督和制約，這是造成當前行政機關經(jīng)常濫用職權(quán)，違法行政進而產(chǎn)生行政腐敗的重要原因。通過對我國行政法制監(jiān)督現(xiàn)狀的剖析，就如何完善我國行政法制監(jiān)督機制發(fā)表如之所見。

 一、依法行政與行政法制監(jiān)督

 依法行政是行政法的基本原則，是現(xiàn)代行政所普遍遵守的行使行政權(quán)的基本準則，依法行政的內(nèi)涵包括著法律優(yōu)先和法律保留及比例原則。當然，靜態(tài)的依法行政是一種行政主體在職權(quán)范圍內(nèi)依法而為的行政，但行政中廣泛存在的自由裁量權(quán)及隨著行政權(quán)利的日益擴張，靜態(tài)的依法行政將被突破，出現(xiàn)大量的動態(tài)行政，對行政的監(jiān)督和制約變得越來越困難，單靠行政主體自身約束自己來實現(xiàn)依法行政，已無法實現(xiàn)法制模式下的依法行政。孟德斯鳩在《論法精神》中所指出的權(quán)利制約權(quán)利的分權(quán)理論，已成為舉世公理，大量的事實也證明了，絕對權(quán)利產(chǎn)生絕對的腐敗。沒有上限和監(jiān)督的的權(quán)利自然會產(chǎn)生權(quán)利的自由膨脹，有法不依、越權(quán)行為、濫用職權(quán)、失職瀆職行為將普遍出現(xiàn)。一般來說，行政法律關系中主要包含了行政行為法律關系和監(jiān)督行政法律關系，監(jiān)督行政法律關系是行政法律體系中一個不可缺少的重要組成部分，應與行政法律關系具有同等重要的地位。但目前我國過分強調(diào)了行政行為法律關系，對監(jiān)督行政法律關系重視不夠，使監(jiān)督行政法律關系相對薄弱，監(jiān)督行政法律制度建設極不完善，為了扭轉(zhuǎn)這種不平衡的局面，監(jiān)督行政法律關系應不斷得到完善和加強，其完善的關鍵在于建立一套科學合理而又健全高效的監(jiān)督機制，理順一切監(jiān)督關系。構(gòu)成整體協(xié)調(diào)一致的監(jiān)督系統(tǒng)，所以說，目前，我國最需要解決的的是如何理順行政法制監(jiān)督中的各種關系，建立科學、合理、健全、高效的監(jiān)督體系，對行政行為真正做到有力監(jiān)督和制約，早日實現(xiàn)行政權(quán)的依法行使，使人民的權(quán)利得到充分保障，使依法治國方略得到實現(xiàn)。 

 二、我國行政法制監(jiān)督的現(xiàn)狀評價 （一）我國行政法制監(jiān)督的現(xiàn)狀 

中國的行政法制監(jiān)督有著悠久的歷史，從封建社會的監(jiān)察御史，到近代孫中山先生提出的“五權(quán)分立”，都體現(xiàn)了不同歷史時期的中國行政法制監(jiān)督的不同體系和內(nèi)容特點。但從50年代后期，我國行政法制監(jiān)督處于廢止的狀態(tài)。改革開放以后，行政法制監(jiān)督制度相繼得到了建立，政法委員會、人大法工委、法制辦、審計署、監(jiān)察部、黨的紀檢部門相繼成立。90年代陸續(xù)制定的《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政監(jiān)察法》和《行政復議法》，初步形成了一個中國特色的行政法制監(jiān)督體系，這一體系具體包括了以下幾個方面的法制監(jiān)督。

 第一、國家權(quán)利機關的監(jiān)督，即以人大及其常委會為主體對行政機關實施的監(jiān)督。 第二、國家司法機關實施的司法監(jiān)督，即以國家審判機關和檢查機關實施的審判監(jiān)察和檢查監(jiān)督。 第三、行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督，即上下級政府及其各部門之間形成的一般行政監(jiān)督，以及監(jiān)察部門和審計部門所實施的監(jiān)察監(jiān)督和審計監(jiān)督等專門行政監(jiān)督。 第四、社會監(jiān)督，包括政黨的監(jiān)督和社會團體組織的監(jiān)督以及新聞媒體監(jiān)督和人民的監(jiān)督。

 在上述行政法制監(jiān)督體系中，監(jiān)督機構(gòu)有政治的、經(jīng)濟的、法律的、社會的，可謂不少，具有中國特色，也符合中國國情。但是，這一監(jiān)督機制現(xiàn)在還不完善，不健全，有是尚不能發(fā)揮應有的職能作用，效果還不理想。行政管理中存在的明顯缺陷很大程度上暴露了我國行政法制監(jiān)督體制的種種缺失和不足。 （二）我國行政法制監(jiān)督存在的主要問題 目前，我國的行政法制監(jiān)督主要存在以下突出問題： 第一、行政法制監(jiān)督制度的權(quán)力配置整體安排不合理，相互之間缺乏應有的配合溝通和有機協(xié)調(diào)，或推諉謙讓或重復監(jiān)督，使監(jiān)督工作難以真正落實，影響了行政監(jiān)督的權(quán)威性和有效性。權(quán)利機關監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會監(jiān)督的力量對比不合理，不協(xié)調(diào)一致，未能真正形成監(jiān)督合力，在體制設計上有所欠缺。無論是人大監(jiān)督、政黨監(jiān)督，還是監(jiān)察、審計監(jiān)督等，由于分散的監(jiān)督，主體在隸屬關系上自然是受多重領導的制約。權(quán)力機關監(jiān)督停留在形式上，沒有切實可行的配套監(jiān)督制，難以發(fā)揮相應的監(jiān)督作用。人大作為權(quán)力機關，憲法賦予了其對“一府兩院”進行工作監(jiān)督和法律監(jiān)督的權(quán)力，但人大在實際操作中，更多的只是借助于人大會議期間的審議和質(zhì)詢，對日常的政府行為的監(jiān)督鞭長莫及。司法機關監(jiān)督力量偏弱，而且主要進行著事后監(jiān)督，只能做一些修修補補，在監(jiān)督內(nèi)容上也較為狹窄，行政訴訟中對抽象的行政行為未作受理。內(nèi)部監(jiān)督雖然得到一定程度的重視，但象專業(yè)監(jiān)督，即行政監(jiān)督和審計監(jiān)督也還未建立高效而相對獨立的監(jiān)督。專業(yè)監(jiān)督部門作為行政系統(tǒng)內(nèi)部地位相對較低的部門，往往是監(jiān)督不力，同時，也出現(xiàn)無力監(jiān)督的現(xiàn)象。社會監(jiān)督，除了中央紀委查辦大案要案的力度加強之外，其它如新聞監(jiān)督、人民監(jiān)督并未能真正發(fā)揮應有的作用。 在我國現(xiàn)行的行政法制監(jiān)督體系中，監(jiān)督機構(gòu)之間尚未形成有序的關聯(lián)結(jié)構(gòu)，這主要表現(xiàn)為：一是各監(jiān)督機構(gòu)在職能配置方面相互交叉重復，責任不清，在監(jiān)督運作過程中彼此之間缺乏溝通和聯(lián)系。二是整個監(jiān)督體系未能形成“主輔匹配，環(huán)形封閉”的系統(tǒng)，群龍無首，缺乏關于監(jiān)督的決策力、規(guī)劃力和協(xié)調(diào)力，從而導致諸多不合理現(xiàn)象的出現(xiàn)。如對一些跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)、多層次、多構(gòu)成的公職不法案件的處理，要么幾路兵馬同時“興師問罪”，弄得發(fā)案單位無所從；要么相互推諉、“踢皮球”，長期拖延不辦；要么撒手不管，影響了行政監(jiān)督的權(quán)威和有效性，甚至還有相當一些行政領域處于“監(jiān)督真空”狀態(tài)，如：對建憲行為的監(jiān)督，對軍事委員會的成員及其行為的監(jiān)督，對行政機關的抽象行政行為的監(jiān)督，對于屬于行政訴訟范圍的國家行為、行政自由裁量行為行為和行政機關最終裁決行為的監(jiān)督。各監(jiān)督主體之間各自的監(jiān)督范圍、領域、權(quán)限劃分不清，不勝任不明，沒有形成疏而不漏的監(jiān)督網(wǎng)絡，存在大量“虛監(jiān)”、“漏監(jiān)”等問題，影響了監(jiān)督行政的實效。

 第二，監(jiān)督主體缺乏應有的獨立性。權(quán)力機關的監(jiān)督表面看獨立性雖然很強，但實際上還是被一些因素所左右，未能真正的獨立行使監(jiān)督權(quán)力，僅能靠人大會議及人大常委會的事后監(jiān)督。對行政機關的真正的彈劾，罷免、質(zhì)詢等權(quán)力行使不夠，由于實行的集體領導制，因而監(jiān)督工作不能落實到人而切實可行。司法監(jiān)督還需完善，雖然憲法和訴訟法都規(guī)定司法機關獨立行使司法機，不受任何干涉。但實際上司法獨立未真正實現(xiàn)，司法機關的人、財、物沒有獨立于政府，造成了司法的附性，作為社會最后的救濟權(quán)力和公平正義象征的司法權(quán)也未得到人們的充分信任。行政內(nèi)部監(jiān)督不論從形式到內(nèi)容都缺乏獨立性，一般監(jiān)督就是上、下級之間的相互監(jiān)督，由于隸屬的行政關系導致難以有很強的力度，橫向的政府部門監(jiān)督又都是“同仁”你好我好，難動真格。專門監(jiān)督雖有專門法律規(guī)定，按說既有利又有理，應是最有效的，但其人隸屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部，財物由政府提供，人在政府內(nèi)部受雙重領導，沒有相對獨立性。讓一個沒有相對獨立性和相對權(quán)威性的機構(gòu)去實施監(jiān)督，難免出現(xiàn)一些犯罪同時卻能得到褒獎的令人費解的現(xiàn)象。在社會監(jiān)督中，作為第四種力量的新聞監(jiān)督的作用還是沒有被充分發(fā)揮出來，多數(shù)新聞媒體受控于政府，與之關系密切。雖然一些電臺的節(jié)目起到一定的監(jiān)督效果，但自上而下，廣泛的、無縫不入的新聞監(jiān)督還尚未形成，切新聞監(jiān)督常常受阻撓，甚至遭強暴，得不到保障。公民作為一種巨大的、無所不在的監(jiān)督力量卻極其微弱，監(jiān)督渠道不暢，積極性不大，很難形成合力。

 第三、在監(jiān)督范圍上過窄、監(jiān)督對象上缺乏制衡性。 首先，行政法制監(jiān)督范圍過窄。根據(jù)我國有關法律規(guī)定，只有人大對同級及下級人民政府和上級行政機關的抽象行為具有監(jiān)督權(quán)，確定了備案制度，賦予其改變或撤消權(quán)，況且在實踐中這種權(quán)力很少行使。其他監(jiān)督主要是對具體行政行為，切主要是對具體行政行為中的羈束裁量行政行為。司法監(jiān)督只是對具體行政行為，行政復議的內(nèi)部監(jiān)督經(jīng)修改后雖增加了部分抽象行政行為，但只包括行政法規(guī)、規(guī)章以外的行政規(guī)范性文件。而現(xiàn)實是，有些政府及部門從地方地方保護及部門利益出發(fā)制定規(guī)章，造成互相矛盾現(xiàn)象，導致管理混亂，更有背WTO中的“不歧視”規(guī)則。 其次，行政法制監(jiān)督對象缺乏均衡性。從法理上說，行政法制監(jiān)督應當均衡地作用于對象，但在我過實踐中監(jiān)督對象非均衡問題較嚴重，往往監(jiān)督行政工作人員多，監(jiān)督行政工作機關少；監(jiān)督一般公務員多，監(jiān)督中高級領導干部少，尤其“第一把手”的監(jiān)督幾乎出現(xiàn)“漏監(jiān)”；監(jiān)督濫用權(quán)力者多，監(jiān)督失職不作為者少；自上而下監(jiān)督多，自下而上監(jiān)督少；內(nèi)部監(jiān)督多，外部監(jiān)督少。 第四、在監(jiān)督手段和監(jiān)督方式上效果差。許多監(jiān)督只做表面文章，讀一讀材料，沒深入到內(nèi)部去；在查閱手段、控制手段上，未能采取先進科學手段；在監(jiān)督方式上，定期監(jiān)督常被采用，而專項監(jiān)督、全面監(jiān)督、臨時監(jiān)督等方式?jīng)]被充分使用；在監(jiān)督過程中， 監(jiān)督部門的交通工具、通訊設備、調(diào)查取樣工具、強制執(zhí)行手段、檔案管理設施相對比較落后， 其結(jié)果便是難以開展監(jiān)督工作。  第五、在監(jiān)督程序上，缺乏應有的透明度，未能充分保障社會的知情權(quán)。監(jiān)督部門對行政的監(jiān)督在立法上缺乏具體的實施細則、操作程序，未能形成制度化、具體化。一是一些重要的規(guī)范如《國家公務員法》、《行政程序法》、《行政行為監(jiān)督法》、《人民監(jiān)督法》等未能推出，使一些重大的監(jiān)督活動缺乏法律依據(jù)，無所適從；二是既有的一些監(jiān)督規(guī)則措辭籠統(tǒng)，缺乏清晰明確的標準和可供操作的細則，使監(jiān)督主體難以準確裁量和及時查糾被監(jiān)督對象的越軌、違法行為。而且公開的程度也不夠，往往采用“暗箱操作”。 第六、監(jiān)督機制單向運行，環(huán)節(jié)單一，缺乏雙向性和全面性。科學、有效的監(jiān)督機制運行過程，應當是自上而下的下行監(jiān)督與自下而上的上行有機統(tǒng)一的雙向運行過程。但從我國政府內(nèi)部監(jiān)督機制的運行過程來看，自上而下的下行監(jiān)督比較容易實施，而自下而上的上行監(jiān)督則難以進行。這樣，下行監(jiān)督一般可以作到有力、有效，上行監(jiān)督則往往成為有名無實的“虛監(jiān)”和疏而有漏的“失監(jiān)”，從而使一些本應避免或查糾的違法、不當行政行為得不到及時預防和查糾，以至釀成行政工作的某些重大失誤。另一方面，我國行政法制監(jiān)督的運行過程中，還存在對被監(jiān)督對象所作用的環(huán)節(jié)過于單一的問題，即把監(jiān)督的著力點放在“糾偏于既遂”上，漠視甚至放棄了“防范于未然”的工作。其結(jié)果是使監(jiān)督主體陷入“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的窘境，監(jiān)督的路子越走越窄。

 三、行政法制監(jiān)督制度的發(fā)展動向 現(xiàn)代的行政法制監(jiān)督的發(fā)展出現(xiàn)了以下幾個新。 首先，建立整體的監(jiān)督體系，監(jiān)督向全方位、多層次發(fā)展。有的學者指出在“行政國家”出現(xiàn)之后，行政權(quán)日益膨脹，尤其是當代社會，科技進步的結(jié)果使立法權(quán)和司法權(quán)逐漸旁落于行政機關，行政機關越來越多行使著準立法和準司法的職能，立法和訴訟更多地伴隨著科技內(nèi)容。而議員和法官往往缺乏相應的科技知識、經(jīng)驗和技能，故對行政制約減弱。在這種情況下，單靠一種力量已不足以監(jiān)督、制約行政權(quán)。因此，應建立起整體的行政監(jiān)督體系。發(fā)揮整體作用，把內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督結(jié)合起來，使監(jiān)督體系更趨高效、科學，整體監(jiān)督力量更強大。 其次，實行全過程監(jiān)督，就是指對行政權(quán)的監(jiān)督應形成一個從事前監(jiān)督、事中監(jiān)督，再到事后監(jiān)督這樣一個全過程的動態(tài)監(jiān)督。因為公靠事后監(jiān)督對行政權(quán)的監(jiān)督已不太適應，在行政權(quán)的運行之前，就必須對之進行控制和規(guī)范，使之走上規(guī)范化的運作。行政權(quán)的運行過程中，應實施審批、核準、說明理由、公開、聽證等使行政權(quán)得到監(jiān)督控制；隨后，再實施行政復議、行政訴訟、司法審查、質(zhì)詢、事后調(diào)查、調(diào)閱資料等事后監(jiān)督，從而形成一個全過程的動態(tài)監(jiān)督。 再次，行政法制監(jiān)督向著法制化、程序化發(fā)展。監(jiān)督制度將在立法上進行完善，作出有法可依的監(jiān)督，同時，監(jiān)督程序也日益完善。行政法制監(jiān)督與行政行為一樣具有嚴格的程序，行政法制監(jiān)督主體按照法定程序進行監(jiān)督，一方面，保證監(jiān)督主體有效的行使監(jiān)督權(quán)力，另一方面，又可以防止監(jiān)督主體濫用監(jiān)督權(quán)力，行政執(zhí)法程序貫穿于整個監(jiān)督的過程的始終。

 最后，行政法制監(jiān)督逐步走向?qū)嵭�性。監(jiān)督權(quán)力賦予了具體的執(zhí)行機關對行政主體進行切實有效的監(jiān)督，避免監(jiān)督工作中的形式主義，如瑞典的議會監(jiān)察專員制度首先進行了立法，使議會監(jiān)察專員制度有了法律上的依據(jù)。接下來在實際中賦予了議會監(jiān)察專員與法律上一致的權(quán)力，使議會監(jiān)察專員的監(jiān)督工作得以切實開展。對行政行為作出廣泛而有力的監(jiān)督，取得積極的效果。這一制度為許多國家所廣泛采用，并日益走向完善。許多國家在完善行政法制監(jiān)督過程中也開始比較重視監(jiān)督的切實可行化。出現(xiàn)了許多具體監(jiān)督部門，如新加坡的反貪局，香港的廉政公署。

 參考文獻：

 （1） 參見陳新民著：《行政法學總論》，三民書局1995年版，第53-64頁。 （2） 參見羅豪才主編：《行政法學》，中國政法大學出版社1996年版，第53-64頁。 （3） 如英國韋德教授將英國行政法的基本原則概括為：法治、議會主權(quán)、政府服從法律、越權(quán)無效四項。（韋德在其名著《行政法》第二章中論述英國法院權(quán)力的憲法基礎時，既將這些原則視為行政法的憲法基礎，同時又將之作為行政法的基本原則闡述）。我國學者胡建淼將南斯拉夫行政法基本原則歸納：法制原則、獨立原則、公開原則、效率原則四項（見胡建淼：《中國行政法—比較研究》，中國政法大學出版社1993年版，第427-429頁）。美國蓋爾霍恩和博耶在其《行政法和行政程序》一書中將美國的行政法基本原則概括為：公正性、準確性、效率、可接受性四項。 （4） 參見王明揚：《英國行政法》，中國政法大學出版社第10-11頁。 （5） 參見王明揚：《美國行政法》，中國政法大學出版社第10-11頁。 （6） 參陳新民著：《中國行政法學原理》，中國政法大學出版社2002年版第34頁。 （7） 參見城仲模：《行政法之基礎理論》，三民書局第7頁。 （8） 日本的學者主張之影響主要體現(xiàn)于我國許多學者的觀點之中，在我國學者觀點中可見之，于下文。 （9） 參見張步洪編著：《中國行政法前沿問題報告》，中國檢察出版社第174頁，轉(zhuǎn)引自皮純協(xié)《論依法行政》。 (10)參見羅豪才主編：《行政法學》（新編本），北京大學出版社1996年版第31頁。 （11）參見龔祥瑞著：《行政法與行政訴訟法》，法律出版社1989年版第15頁以下。 （12）參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社，高等教育出版社1999年版第40-43頁。 （13）參見應松年與朱維究主編：《行政法與行政訴訟法教程》，中國政法大學出版社1989年版第53頁以下。 （14）參見馬懷德主編：《行政法與行政訴訟法》，中國法制出版社2000年版，第38頁以下 

 （15）參見葉必豐主編：《行政法學》，武漢大學出版社1996年版第33頁。 （16）參見德國哈特穆特.毛雷爾 高家偉譯《行政法學總論》，法律出版社第104頁 （17）參見張步洪編著《中國行政法學前沿問題報告》，中國檢察出版社第174-175頁，轉(zhuǎn)引自于立深《依法行政的范式轉(zhuǎn)換—從計劃帝國邁向法治國家》。