國有股減持立法程序之檢討與建言

國有股減持問題已經成為了近一段時間以來而且還將是未來可預計到的一段時間中國證券市場的“心病”：社會上各種減持的傳言紛飛、市場上人心惶惶股指聞減即降、政府官員則忙不迭的出來表態并沒有成型的減持方案-到前一階段為止，已經有財政部、證監會等許多相關部門的官員表示沒有制定好完整的國有股減持方案。這一問題自從2001年6月12日財政部出臺了《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》被叫停、證監會2002年1月28日出臺了被稱為“階段性成果”的第8個框架性方案引起市場大震也無終而結后進入了一個“拖著不辦”的狀態。直到國務院前不久決定除企業海外發行上市外，對國內上市公司停止執行《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》中關于利用證券市場減持國有股的規定，并不再出臺具體實施辦法。這似乎是為國內證券市場中人吃了一顆“定心丸”，但應該看到，國有股將繼續被減持的前途仍沒有任何改變，只是減持的市場由國內證券市場轉向了國際證券市場。而且，財政部和證監會發言人的談話也留出了“口子”：他們說，國有股減持是一項重要的改革舉措，方向是正確的，符合國有經濟結構調整的基本原則，有利于進一步完善現代企業制度，促進社會保障體系的建立。也就是說，國有股減持是一個方向，現在之所以不繼續進行減持的原因是因為國有股減持是一項探索性工作，是一個復雜的系統工程，在相當長的時間內，難以制定出系統性的、市場廣泛接受的國有股減持的實施方案。

造成我國政府在國有股減持問題上舉步為艱，一退再退的原因當然是因為確實如上面提到的政府官員所言，國有股減持本身是一項復雜的問題，需要更長期的時間進行研究。但同時，也應該看到這些有關國有股減持的法律文件出臺的程序問題也是造成國有股減持問題出現今天這樣局面的重要原因。立法的程序問題是法治建設過程中必需得到重視的一個問題，因為正當的法律程序不僅能使各方的利益以及才智上的民主公共集合得到可能，而且良好的立法程序還具有社會心理學意義上說服作用，可以使出臺的法律獲得很好的執行上的社會基礎。在這個意義上，可以說良好的立法程序是立法成功的一半。拋開我們所無能為力的國有股減持問題本身的復雜性不談，國有股減持立法的程序問題是我們可以有所作為的領域。
　　鑒于在這之前我國已經進行了一些國有股減持立法，因此討論國有股減持立法的程序問題必須建立在對過去此類立法所遵循的程序進行檢討的基礎上。我國的國有股減持立法從2001年6月12日財政部出臺《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》開始，使國有股減持進入了實質行動階段；到 10月23日這一辦法被證監會報經國務院決定被叫停，證監會接過了國有股減持立法的“接力棒”，證監會于11月中開始公開征集方案，在收集了4300余份方案和進行了兩次專家論證會的基礎上，2002年1月28日出臺了被稱為“階段性成果”的第8個框架性方案；后來就是證監會、財政部官員多次出來辟謠曰沒有成型的國有股減持立法，直到前不久國務院決定暫不進行國內證券市場上的國有股減持。
　　可以說，導致國有股減持的立法一波三折的重要原因是每當有關的國有股減持規范性文件出臺后市場的下挫反應：財政部的減持辦法出臺和證監會的“階段性成果”初現都使市場大副下挫。就是在平時沒有方案出臺的時候，一些有關方案要出臺的傳言也都會導致市場大跌。但應該看到的是雖然在這些立法進行的過程中社會各界有著關于這個問題的紛紜討論。但包括研究者以及政府方面在內的社會各界都沒有人在科學價值的立場上置疑國有股減持應該進行這一命題。大家所關心的焦點只是如何減持國有股的問題。正是如何減持國有股的問題成為了減持國有股立法遲遲不能出臺的瓶頸因素。
　　如何減持好國有股？以何種方式減持國有股？一個當然的前提是要保持市場的穩定，不再出現一如前面出現的市場大動蕩局面。這就要求市場中已有投資者的利益得到尊重，否則在一個用腳投票的市場氛圍里，想不動蕩是不可能的。問題就在這里凸現出來-前面出現之所以出現動蕩的局面就是因為我們政府在出臺減持方案時漠視了社會相關各方的利益。
　　在一定程度上說，在國有股減持立法的過程中，社會相關各方的利益并沒有被完全的漠視，最起碼諸如國有股應當通過什么途徑以及以什么價格減持等話題在廣大的傳媒上被樂此不疲的討論著，但是這些討論只是一種社會輿論的層面而沒有進入一種正式的討論程序。現代法治要求在立法中體現出對社會中相關各方利益的尊重，法治的程序是設計出來實現這一要求的通達之路，而其中又尤以立法程序為最核心。用這樣的分析框架來思考我國國有股減持立法，問題顯見。
　　在現代我國的立法體系中，從橫向的角度看存在著權力機關的狹義立法和行政機關的行政立法兩種立法模式。這兩種模式的重要差異在于其對社會公眾意志的集合程度不同：權力機關的狹義立法主體在理論上有著廣泛的代表性，其立法過程有著嚴格的提案、辯論以及表決程序，能夠更廣泛的集合社會成員的意志；而行政立法仍然具有行政權行使的必然特征即單方性， 雖然現代協商行政的發展使得行政立法過程中聽取相關人意見成為了可能并有了比如聽證會等一系列制度相保障，但由于行政權本身的特征以及施政過程中對行政目標的追求動機使得行政立法在集合民意方面的局限性仍是非常明顯的。結言之，對社會成員意志集合程度要求比較高的立法應當由權力機關來進行，其他的則可以由行政立法來完成。

可以看出，國有股減持最初階段的立法都是由財政部、證監會通過行政規章的方式來完成，這是一些典型的比較低位階的行政立法方式，由于這種立法方式本身的局限以及國有股減持問題所要求的比較高的公共意志集合度，其必然不能很好的達到這樣的要求。
　　另外，從我國關于立法的一些制定法規定角度出發，我們也可以看出，無論作為國家財政大權在握的財政部還是作為證券市場監管部門的中國證監會都不能承擔起國有股減持立法的大任。國有股減持是一個需要最高立法權介入的事項。
　　首先，國有股減持問題涉及到的是對我國基本經濟制度的調整。我國憲法明確規定，中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。而且在這兩種所有制形式中，國有經濟即社會主義全民所有制經濟是國民經濟中的主導力量。國有股減持實質上就是要讓我國的部分存量國有資產到股票市場流通。這必然涉及到如何調整我國基本經濟制度的問題，依照我國立法法第八條第（八）項的規定，凡是涉及到基本經濟制度的立法只能制定法律，所以國有股減持立法必須由全國人大及其常委會來進行。
　　從國有股減持的影響深度來看，其涉及到重大的、超巨額的國有資產轉讓，將對未來的中國國民經濟和中國證券市場走向產生重大影響，如何操作這一過程也將對我國的經濟社會產生重大影響。作為對國民經濟能產生廣泛深遠影響的事件的立法規制也要求最高立法權的介入。
　　其次，物權的一般理論也可以給我們提供考察國有股減持立法應該主體的視角。物權理論普遍認為所有權是物權中最重要的權利，而處分權是“所有權內容的核心，是所有權的最基本的權能”“是決定財產命運的一種權能”。因此理論上要求，處分權“通常只能由所有人自己行使，非所有人不得隨意處分他人所有的財產”。
　　從我國國有股的法律地位來看，一切國有股都歸全體人民所有即由全體人民享有所有權。因此，相應國有股的處分權也只能由全國人民來行使。減持國有股無疑就是一種對國有股處分權的行使，自應由全國人民來決定減持的方案。但全國人民即國有股的資產所有者處于極為分散的狀態，這使任何個人對應屬于自己的一份財產都沒有獨立的支配權。在我國的憲法地位中，全國人大和全國人大常委會是代表全國人民表達意志的機構，由全國人大或其常委會在權衡各方面利益的基礎上，制定相關的法律、法規，以便在國有股減持過程中有法可依就是合適的了。
　　從以上分析角度來看，國有股減持應當由全國人大或其常委會立法完成。但同時也應注意到，我國立法法在第九條還設定了授權立法的制度。當法律保留事項尚未被制定法律時，全國人民代表大會及其常委會有權作出決定，授權國務院根據實際需要，對其中的部分事項制定行政法規。因此，在這一意義上，國有股減持立法也可以由全國人大或其常委會授權國務院通過行政法規的形式來完成。作為行政立法體系中的行政法規在集合民意的方面雖然可能有所差距，但結合中國現實國情以及行政法規立法現狀，這也未嘗不是一條可行之路。