民生事業社會化中的法律調控問題

體制轉軌和經濟市場化，民生事業的社會化越來越普遍。政府管控的民生事業，由于新的需求出現，原有要素投入不足，逾來逾呈現被動局面。教育、衛生、社會福利諸多領域，不得不實施行業開放，吸納社會資本，以滿足新的需求。因此，民生事業社會化，成為適應體制轉軌和經濟市場化的明顯走向。
　　我們觀察到，民生事業的社會化進程中，法律正在成為調控手段。如何使此種法律調控具有合理性，保證社會化事業利用市場機制充分發展，從而增大社會從中的可獲利益，已經成為一個問題。
　　一、 民生事業的特性
　　民生事業一般以社會發展和社會保障事務為目標，對公民無法自行解決的普遍性的生活問題，如教育、醫療、養老等問題，以統一、集中的方式給予處理。
　　基于社會建立的國家政體，根據自行不同的政體特性，對于民生事業采取不同的處理方式。從總體情況看，國家不同程度介入民生事業，是民生事業保障的重要承擔人。
　　同時，民間力量往往也參與民生事業，非政府組織也在此領域，具有活躍的表現。
　　這是一個復雜的領域。其復雜性主要表現在民生事業與社會保障體制有交叉；國家和民間力量可能在民生事業中一并出現；社會政策適用對不同活動方式的民生事業參與者有區分；國家在民生事業中特殊義務的確定，邊界模糊。

國家統合社會組織體，使民生問題，具有社會問題和政治議題的雙重性。由于對民生事業任何國家和社會都無法回避，它于是從社會問題，演變為普遍社會倫理問題。由于民間力量參與，民間資本的悄然進入，又產生經濟資源是否公平、合理配置問題。
　　二、 我國民生事業的演變
　　在計劃計劃經濟時代，由于對民生事業需求的體制性壓抑，民生事業的規模增長緩慢。國家作為資本的唯一擁有者，承擔著民生事業投資人和保障者的角色。作為無產階級的社會成員，無力參與民生事業。教育、醫療、社會福利機構，作為政體的附屬構件，承擔著民生事業保障的義務。社會成員可以在此制度設計中，低成本或者無成本地分享低保障程度的民生事業保障。
　　經濟體制改革后，教育、醫療和社會保障體制出現了明顯的變化，原有的低水平國家壟斷性體制被打破。民生需求增長十分明顯，因此需要建立一種水平上漲后的新的平衡。民生事業的社會化，呈不可逆轉之勢。在市場化的新環境中，需求的不可抑，為不斷試驗新的平衡機制，提供了動力。
　　三、 法律調節之弊
　　法律就其善意，在于促成建立社會公平機制，給予規則性的固化。但是法律背離善意，走向歧途，亦可誤導新的平衡機制。如果進行合理法律制度設計，就必須脫離自身利害關系，將包容了個體合理權利的社會公共利益作為出發點。
　　教育、醫療和社會保障體制等民生事業的立法，由于立法體制的限制，規則的制定程序正當性存在缺陷。主要表現在上述方面的立法，由利害人主管部門起草規則草案，由相同利益體系的上級予以審定，這就使規則的建立，缺乏社會合意程序。這種立法程序上合意缺失，必然帶來的法律規則合理性的缺陷 .不當立法程序，正是不當法律規則的起源。
　　那么，我們從社會力量辦學、辦醫、辦福利機構的現行立法中看到了什么缺失？我們發現有如下明顯缺失：
　�。ㄒ唬┓�律中政府義務模糊 .從前政府統包統攬，實踐證明不合理；但新機制是否就讓政府對民生事業不管不問，對政府義務可以語焉不詳？顯然，這樣是不行的，不符合現代國家角色定位。
　　我們在法規中了解到政府應當發展某某事業的概括性表述，但實在難以發現“具體的法律義務”。沒有義務邊界，就無法確定社會成員的權利邊界。是否有公立教育、公立醫療、公立社會福利機構制度？公立事業機構的目的是什么？它們應當履行何種法定不二的義務？社會成員可從中得到何種具體保障？這些問題，都被既定立法回避。由于法案起草者和審查者的角色限定，對上述問題的程序內追問，成為不可能。
　　回避的處理，導致公共財政資助的公立民生事業機構角色分裂：在獲取公共財政資助時，它們聲稱是將履行社會義務的民生事業；在日常運轉中，它卻不再承擔社會義務。
　　這致使諸多政府應盡義務無法履行，引發如潮民怨。比如見義勇為者找不到醫院療傷，精神病人流落街市，天真少年失學流浪，亞細亞的孤兒在風中哭泣；同時，導致許多衛生、教育、民政機構失落職業道德，高昂收費，把人民變為不堪重負的的駱駝 .高度福利的制度，在我們這樣一個貧窮國家，的確勉為其難；人民知道，即使最為真誠的制度信仰，也不會旋即真實出現“人類最美好社會”。這個所謂盛世，是人均產值世界后位的盛世，是缺乏公用資金的盛世，因此也是人民丟掉一切幻想的時代。
　　然而，還該不該有一個必要的承諾，現實可行的社會承諾，以此配合政體的正當性？
　　法的制度，應當對此作出回答。
　�。ǘ�）另一問題是：應當如何調控民生事業社會化？

筆者更為關心這個問題，因為這個問題關聯公平，是現有體制可以解決的問題。
　　根據法規規定，民辦學校、醫院、養老院、公共墓地等等民生事業機構紛紛“依法成立”，成為當今民生事業新的景觀。它們部分緩解了國力不足帶來的民生事業窘境，同時建立了民生事業保障新的參照系，為民生事業發展提供了新的平衡點。
　　研究相關法規，我們發現，社會化的民生事業機構是行政審批的產物；是不公平行政審批的產物。它的不公平性表現在，同樣的興辦條件，出現準許興辦和不準興辦兩種結果。審批或“停止審批”，完全由權力機關隨意決定；大批民間資本無法實際進入民生事業領域。從法定管控措施看，所謂民生事業的“規劃”、“計劃”制定，制約了民間資本參與的權利，進而使已經準入的資本，和權力機構產生千絲萬縷的聯系。
　　由于民生事業的非福利化，民生事業機構非贏利名號實際無意義，社會化后的資本進入，無不在資本本性的驅動下進行利益追逐， 無論權力機關承不承認，它都健步走在贏利的“歧途”。而“規劃”、“計劃”下的準入，造成缺乏充分競爭的局面，因而形成權力保護下獲利壟斷。反過來觀察“非贏利”，它往往是避稅的盾牌，權與利交易的幕障。法定審批權力不斷試探，在自己審批掌握的民辦事業中參股、合作，將權力資源化為資本或股份：對生源的積極提供成為民辦學校的股份……這樣的法律規定，直接導致民生事業需求方的嚴重損失。 人民沒有期待享受國家、社會提供的高度福利，反而要為民生事業付出因為權力調控增加的壟斷成本。