試論我國政府會計現狀及改革

一、我國政府會計信息披露的需求。

二、我國政府會計信息披露不充分的表現及原因

（一）、不充分的表現

1、會計核算基礎的制約

2、信息適用范圍較小

3、會計核算內容較小

4、會計報告信息不完整

（二）、我國政府會計信息披露不充分的表現及原因

三、規范我國政府會計信息披露的建議

內 容 摘 要

在我國，政府會計信息除了供各級財政部門在實施財政管理職責中使用，主要有三個方面：一是各級政府部門及相關部門決策時作為信息基礎使用，二是各級人大行使監督管理權限中使用，三是社會公眾、債權人和其他資助者監督管理使用。隨著法制化、民主化和政務公開的推行，各方面對政府會計信息的需求越來越高。他們不僅關心當年的預算收支執行情況，而且逐漸關注諸如國有資本保全、社會保障資金管理、市政建設項目效率、環境保護問題，也就是說要求獲取與政府全部財務活動和財務受托責任相關的全部會計信息。政府會計部門是政府信息系統的有機組成部分，是政府職能轉換、提高政府透明度的重要一環。因此，政府職能的轉換要求推進政府會計標準建設和政府會計改革，而政府的會計改革又能促進政府的轉換，體現“立黨為公，執政為民”的精神。與此同時政府出于，納稅人|、國債購買者投資歷者等政府資金的投資者提供有用的信息的需要，出于監控對財政資金的使用和加強對政府自身資產和負債的管理的需要，也需要有相應的政府的會計核算標準和財務報告制度相配套。

 

試論我國政府會計現狀及改革

在我國，政府會計信息除了供各級財政部門在實施財政管理職責中使用外，主要有三個方面：一是各級政府部門及相關部門決策時作為信息基礎使用，二是各級人大行使監督管理權限中使用，三是社會公眾、債權人和其他資助者監督管理使用。隨著法制化、民主化和政務公開的推行，各方面對政府會計信息的需求越來越高。他們不僅關心當年的預算收支執行情況，而且逐漸關注諸如國有資本保全、社會保障資金管理、市政建設項目效率、環境保護問題，也就是說要求獲取與政府全部財務活動和財務受托責任相關的全部會計信息。隨著我國經過20多年的改革開放，市場經濟環境發生了變化，尤其是政府職能的轉換、公共財政的職能的轉換、政府級效評價機制的建設、公共財政體制的確立等。對反映政府經濟活動的政府會計信息都提出了很高的要求。

 在整個政府信息系統中，會計信息起著十分重要的作用。政府財務報告關注整個政府的 資產負債狀況和營運績效，可以完整反映政府財務狀況、運營情況和現金流量，有助于解脫政府公共受托責任，滿足人民大眾等利益相關者的信息需要。政府會計部門是政府信息系統的有機組成部分，是政府職能轉換、提高政府透明度的重要一環。因此，政府職能的轉換要求推進政府會計標準建設和政府會計改革，而政府的會計改革又能促進政府的轉換，體現“立黨為公，執政為民”的精神。

在公共財政體制下，保證財政資金使用的有效性和財政管理的公開、公正、透明，要考察部門預算的合理性及其執行效果。要考察政府采購成本的公正性，要對財政的安全使用有效的監控等，都需要相應下政府會計信息作支撐。與此同時政府出于，納稅人|、國債購買者投資歷者等政府資金的投資者提供有用的信息的需要，出于監控對財政資金的使用和加強對政府自身資產和負債的管理的需要，也需要有相應的政府的會計核算標準和財務報告制度相配套。

在我國財政部門以及其它有關部門都在逐步建立起的政府績效評價體系，以對政府部門進行制約和監控，在政府績效評價體系的建設過程中，政府績效評價標準的設計固然重要，但是為政府績效評價提供參考數的政府會計信息和其它有關信息則更加重要。比如，如果要評價財政項目的有效性，就必須依賴于政府會計提供項目成本的信息和由項目所形成資產的信息，如果要評價某一政府或者部門的工作業績和可持續發展能力，就需要依賴于政府財務報告中所包括的營運績效表和資產負債表所提供的有關收入、費用、資產、負債信息等。

一、我國政府會計的重要性及存在的問題。

1、披露不充分的表現

會計核算基礎的制約。我國預算會計采用收付實現制，不能反映完整的運營業績，導致資產負債表和預算執行情況表不夠真實，難以真實反映政府財政能力和財政責任，不利于有效披露和防范財政風險，實施高效的財政預算管理。

2、信息適用范圍較小。我國政府會計信息的使用者，局限于財政部門和預算單位。

3、會計核算內容較小。現行財政總預算會計、行政單位會計和事業單位會計反映的各級政府或行政單位、事位單位的預算執行情況及財務狀況，沒有全部涵蓋公共服務體系的內容。這樣既不能適應市場經濟條件下政府資產多樣化的要求，也不能適應部門預算，國庫集中收付制度、政府采購制度等財政改革的要求。

4、會計報告信息不完整。現行的預算會計報告包括資產負債表、預算執行情況表。其中財政信息主要通過資產負債表反映。資產負債表通過“借入款”項目，反映截止到某一時點財政借款引起死債務本金數額。預算會計報告也只能夠解釋和披露顯性負債信息，對隱性負債風險和或有負債就無法做出客觀評價，既不利于廣大人民群眾加強對政府財政運行情況的監督，也不利于政府實施有效的宏觀經濟調控。

5、會計核算方法的制約，我國政府會計不是實行成本核算，即使有成本核算，也是內部成本核算，也沒有利潤和利潤分配的核算。 

二、我國政府會計存在問題的原因。既然我國政府會計如此重要，但又存在嚴重的問題，要扭轉這種現狀，筆者認為首先應分析造成它的的問題分析如下：

1、尚未建立政府會計，1998年1月1日起實施的新預算會計制度，雖然是一次適應社會主義市場經濟要求進行的一次重要改革，但并沒有把建立政府會計作為改革目標。隨著部門預算、政府采購，國庫集中支付等財政管理改革的推行，探索建立中國的政府會計制度問題已擺在眼前。

2、會計主題情況復雜。我國政府機構龐大。職能范圍廣泛，財務活動廣，政府會計主體復雜程度遠超過西方市場經濟國家。我國各級政府的組成部門是明確的，但部門之下有二級、三級機構，行政機關之下有事業單位；同時，事業單位中有一部分屬于企業代理管理了。我國科教文衛、農林水氣、市政公用等單位的主要興辦者和主要投資者是政府，國有資產分布廣泛。這些特點，無疑給建立這個政府會計體系帶來技術上的困難。

3、財政職能有些弱化。當前作為政府對外披露會計信息的窗口，財政部門并不能全面反映政府的全部財務活動和財務受托責任的履行情況。財政部門呵呵其他部門擁有預算分配權，財政部門也面臨著加強預算資金監管的問題，對預算內外資金統收統支的財政綜合預算管理尚不完全實施。因此，要如實反映政府活動的全貌，還有待進一步理順關系，加快財政管理體制的改革。

4、財政體制還不完善。目前下級政府的相當一部分財力，是通過各種通道向上級政府爭取來的，有一定的不可預見性。上下級政府之間還存在著上級開口子下級拿錢，下級辦事向上級伸手的情況，影響了政府會計信息的可靠性，有待于在進一步劃分政府事權的基礎上，實行徹底的分級分稅制。

5、會計基礎工作、薄弱。特別是在底下的政府部門和單位，一些個別領導為達到自己的某種目的，故意用一些專業不對口的人做會計，正規的大學財會專業畢業生閑置不用，造成會計人員平均素質偏低，會計執法相對松弛，部門和小團體利益膨脹，會計信息存量存在瑕疵，由各單位、各部門、各級政府逐級匯總的會計信息的真實性難以保證。

6、監督機制尚不完善。獨立審計是保證會計信息披露的真實性的必要環節，美國聯邦政府及地方政府的財政報告都必須經過獨立審計機構的審計才能提交給國會。而在我國，財政報告還沒經過獨立審計的先例，官方的審計機構也政府序例，審計監督的效果有待提高。

三、規范我國政府會計的建設，針對造成我國政府會計問題的原因，筆者提出幾點規范建議。

1、明確政府會計信息的使用者極其需求，使政府會計為之服務好。政府會計信息使用者應包括：立法機關，主要指全國人民代表大會極其常務委員會；人民包括納稅人和接受服務的對象等；債權人，包括提供貸款的各級金融機構、購買國債的單位和個人；各級財政部門、上級主管部門、稅務部門、審計機關、計劃統計部門等。他們在不同程度上需要關于政府的財務狀況、收支狀況和現金流量的信息，關于政府管理是否遵守法規的信息，關于政府工作效率和效益的信息。

2、積極開展政府會計研究，使我國政府會計即可能與我國國際慣例一致。從世界范圍看，建立一套完整的政府會計準則體系，定期編制政府綜合財務報告，反映政府的各項資產，負債、收入、費用或者支出和現金等信息，已經成為國際上加強政府公共管理，提高財政透明度的重要手段和通行慣例。我國應借鑒國外經念，充分考慮中國國情的基礎上，集會計理論界與實務界的合力，逐步嘗試建立適應我國社會主義市場經濟體制要求的政府會計體系。

3、進一步研究適合我國國情的會計核算基礎。研究我國的會計基礎，總體思路應當是積極穩妥、考慮實行修正的權責發生制，即實行有限度的權責發生制，對確認資產和負債的范圍做出限制，結合我國財政管理的政策取向和具體情況，積極穩妥地改革政府會計的核算基礎，與政府會計準則的制定和發展步伐相適應，分部分、分步驟地實行權責發生制。

4、進一步建立新的統一、規范的政府會計制度體系，擴大政府會計制度的核算范圍。新的會計制度體系，應將主要依據統一、規范的政府會計準則體系，并將包含現行總預算會計制度，行政單位會計制度、事業單位會計制度以及國有建設單位會計制度的相關核算內容，在具體構成上，包括一整套規范、系統、統一的會計科目體系和帳目處理規則，既能保證各個政府單位獨立進行本單位財務管理和會計核算，又能保證會計信息之間的有效銜接，保證財政部門及時、準確掌握會計信息，加強對單位財務會計管理的監控。擴大政府會計的核算范圍，增加政府會計的核算功能，逐步將固定資產、基礎設施等納入政府會計核算范圍，并隨著政府會計準則體系的發展和完善，根據改革需要，不斷了展和完善政府會計的制度體系。

5、進一步改革和完善現行預算會計制度，從主要滿足政府內部管理者需要，轉向同樣重視外部信息使用者的需要。現行預算會計從制度設計到相關補充規定，都把注意力集中在具體業務的處理和控制上。各級財政部門每年布置、填報、匯總、上報的大量財務報表，都是按照當年上級布置的要求填報，年年有變化，只有專業人才才能準確理解其含義。因此，可以進一步規范預算會計信息的披露形式，滿足各級人大監督預算執行情況的需要。

6、以真實反映政府全部財務活動和財務受托責任的履行情況為目標，構建完整的由政府財務報告、分項財務報告、統一財務報告表、附注及其它財務信息組成的規范的政府會計信息披露體系。可以借鑒西方國家政府會計普遍采用的基金會計模式，按照資金運動的不同性質和內容，分政府基金{包括一般基金、建設基金、償債基金等}、權益基金{包括國有資本金、政府采購基金等}和受托基礎金{包括職工養老金、失業金、醫療基金、住房公積金等}，分別核算，各自作為獨立財務報告的主體。同時將現行財政預算報告擴展為政府財務報告或者分別重新定義政府財務報告和財政預算報告，從而形成財務報告體系。

7、強化財政職能，鞏固財政部門在政府會計信息披露中的權威地位。應當加快財政管理體制的改革，堅持全面落實收支兩條線、綜合預算管理、國庫集中支付等一系列制度規定，嚴肅財經紀律、逐步杜絕各種體制外、制度外的資金運動，使財政部門真正成為真實反映政府會計財務活動的窗口，使得計劃、統一等部門披露相關信息能夠與財政部門披露的會計信息想互關聯、相互印證，真正使得各級政府成為人民群眾“看得見”、“看得清”的政府。

8、提高會計基礎工作水平，保證政府會計信息的真襯性。改進審計監督，加大會計執法力度，整頓會計工作秩序，打擊各種弄虛作假的行為。結合在行政事業單位推行會計委派制，明顯提升會計隊伍的素質和會計基礎工作水平，切實保證“不做假帳”。逐步把獨立審計機構的審計結論列入政府會計信息披露的必要內容。

9、進一步研究與政府會計信息相關的配套措施。政府會計信息領域范圍寬、涉及面廣，因此，研究政府會計信息，還應研究有關配套措施問題。如研究開展行政事業單位固定資本論清理工作，以摸清政府單位家庭；研究對政府會計實行職業化管理和繼續教育的機制，以進一步強化政府會計領域人員的職業道德建設，提高業務素質和政府財務管理水平；研究開始能同時滿足財政部門和各單位會計核算要求的政府會計信息系統，實現單位編報用款計劃，提交會計申請，形成會計記錄，自動生成會計報表等。

10、進一步拓展對政府會計信息的分析和應用。政府會計披露制度的改革不可能一蹴而就，只有充分的發揮政府會計信息披露在各級人大監督、評議、檢查政府及其他部門工作中的應用，在分析政府的收支結構、改善政府財務狀況中的作用，在維護政府證券正常發行，交易中的作用，在促進國際經濟交流中的作用，才能夠形成良性的發展機制，在實踐中加深社會各界對政府會計信息披露制度的重要性的認識，推動政府會計信息披露制度的改革取得預期的效果。

11、懂得規范好政府會計信息披露應是本國的國情。循序漸進，逐步實施。世界各國的改革實踐表明，政府會計信息披露必須立足國情，循序漸進。如德國是在較低級的政府成面從適合本量化的公共服務領域著手部分引進權責發生制；波蘭的改革是對部分項目在有些環節引入權責發生制核算方式。規范好我國的、政府會計信息披露制度，也應立足我國的國情，政治、經濟、財政預算管理及行政事業單位的實際情況，在深入調研、科學分析的基礎上，設計等合中國國情的具有實用性和可操作性的改革方案。認真考慮好規范好會計信息的目標、范圍、項目、步驟等關鍵因素。

12、規范好政府會計信息是個復雜的系統工作，需作好有關準備工作。世界實行了政府會計改革的各國，盡管改革的成面與程度有所不同，且范圍不是很大，但都做了大量的準備工作，而且有些配套措施仍在建設中。由于我國的國情較為復雜，要規范好我國的政府會計信息披露，更應進行大量細致的前期準備工作。一是要借鑒國外經念，立足中國國情，設計好我國的改革思路，二是對我國的行政、事業、建設單位和非政府性組織進行清理里、摸請政府資產的底數，科學的界定中國政府部門的范圍，確定政府會計管理的使用主體。三是要修訂、制定、完善有關政府會計管理的法律、發、規章制度，為改革的實施奠定法律基礎。四是要結合“金財工程”的建設，研究政府會計信息改革中涉及的帳務處理等操作問題，逐步建立我國統一的政府會計信息系統，為改革的推行提供有力的技術保障。五是要解決單位財務管理等不同成面管理間的協調問題，消除體制性與政策性障礙，為改革的順利進行實施創造良好的運行環境。

參 考 文 獻

1、《預算管理與會計》2004年第10期、12期。

2、《預算管理與會計》 2005年第6期。

3、《經濟法》財政部會計資格評價中心，2004年11月出版。

4、《會計實物》（中級會計師資格考試），2004年11月出版。