農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在的問題及完善對策

一．我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀

二．我國現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險制度存在的問題

1.我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度不能確保養(yǎng)老的實際問題。

2.我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度的單一。

3.我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度的體制問題。

4.我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度的多樣化。

三．對我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度的相關(guān)政策討論

1.商業(yè)養(yǎng)老保險與社會保險制度的相結(jié)合。

2.加強政府的管理職能。

3.加強基金管理。

4.加大養(yǎng)老保險的宣傳力度。

內(nèi) 容 摘 要

在分析當(dāng)今中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀以及問題的基礎(chǔ)上，提出改善、強化農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的總體思路和具體對策。認(rèn)為應(yīng)利用商業(yè)保險與社會保險的互補性，因地制宜地建立多層次、多渠道的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度；同時，要轉(zhuǎn)變政府職能，加強保險基金的管理。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老保險 制度建設(shè) 對策構(gòu)想

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在的問題及完善對策

 何興

隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的不斷深入，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化、社會化、市場化趨勢使勞動者經(jīng)營風(fēng)險增大；加之計劃生育后出現(xiàn)的家庭“4-2-1”人口結(jié)構(gòu)，家庭的小型化，人口的老齡化，使家庭養(yǎng)老功能逐漸弱化。原有的以家庭保障為主的農(nóng)村養(yǎng)老保障體制已不能適應(yīng)當(dāng)今農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的需要，如何建立一個符合我國當(dāng)前農(nóng)村實際的養(yǎng)老保險體制已成為迫在眉睫的問題。

一．我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀

農(nóng)村社會保障是我國社會保障體系的重要組成部分，它關(guān)系到占總?cè)丝诩s70％的人民目前或?qū)�來的生活質(zhì)量，而農(nóng)村社會養(yǎng)老保險則是其中的關(guān)鍵內(nèi)容之一。隨著老齡化浪潮洶涌而來，農(nóng)村養(yǎng)老問題變得日益突出和緊迫。為了尋找合適的解決途徑，我國政府從80年代中期開始，探索性地建立了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。到目前為止，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險已有10多年的歷史。這段歷史可以大體劃分為三個階段： 第一階段：1986—1992年，為試點階段。1986年，民政部和國務(wù)院有關(guān)部委在江蘇沙洲縣召開了“全國農(nóng)村基層社會保障工作座談會”。會議根據(jù)我國農(nóng)村的實際情況決定因地制宜地開展農(nóng)村社會保障工作。一些經(jīng)濟較發(fā)達(dá)的地區(qū)成為首批試點地區(qū)。 第二階段：1992年—1998年，為推廣階段。1991年6月，原民政部農(nóng)村養(yǎng)老辦公室制定了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》（以下簡稱《基本方案》），確定了以縣為基本單位開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的原則，決定1992年1月1日起在全國公布實施。此后，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作在各地推廣開來，參保人數(shù)不斷上升，到1997年底，已有8200萬農(nóng)民投保。 第三階段：1998年以后進入衰退階段。1998年政府機構(gòu)改革，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險由民政部門移交給勞動與社會保障部。這個階段由于多種因素的影響，全國大部分地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作出現(xiàn)了參保人數(shù)下降、基金運行難度加大等困難，一些地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作甚至陷入停頓狀態(tài)。官方對這項工作的態(tài)度也發(fā)生了動搖。1999年7月，國務(wù)院指出目前我國農(nóng)村尚不具備普遍實行社會養(yǎng)老保險的條件，決定對已有的業(yè)務(wù)實行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，有條件的地區(qū)應(yīng)逐步向商業(yè)保險過渡。  從以上幾個發(fā)展階段來看，可以說到目前為止，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在實踐上是并不成功的。在理論上，這一制度也引起了激烈的爭論和批評。90年代以來，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險一直是人口經(jīng)濟學(xué)研究的一個熱點問題，積累了大量的文獻(xiàn)資料。這些文獻(xiàn)全面地反映了各地各時期農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的發(fā)展?fàn)顩r、存在的問題，并提出了相關(guān)的對策。在目前這一政策面臨轉(zhuǎn)折時，對這些研究進行綜合分析，能使我們?nèi)�面地總結(jié)這項工作的經(jīng)驗教訓(xùn)，為今后農(nóng)村老年人口的社會保障工作提供參考。

80年代中期之前，我國農(nóng)村沒有出現(xiàn)過為農(nóng)民舉辦的養(yǎng)老保險。從1991年開始，國家和民政部開展了以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”為原則的儲蓄養(yǎng)老試點工作。到目前為止，已有約30個省的2100多個縣（市）開展了這項工作，有8500多個行政村的人口參加保險，積累保險資金150多億元[1]。這項工作的開始，使我國農(nóng)村初步形成了具有中國特色的社會養(yǎng)老保險制度，在一定范圍內(nèi)為農(nóng)業(yè)勞動者提供了養(yǎng)老的基本保障。西方發(fā)達(dá)國家的農(nóng)村養(yǎng)老保險是通過國家立法形式實行的一種強制性社會保險，具有法律強制性、保障基本性和國家保證性特點。與之相比，由于我國城鄉(xiāng)之間在生產(chǎn)力水平、就業(yè)結(jié)構(gòu)、收入水平和消費方式等方面存在較大差別，農(nóng)村經(jīng)濟現(xiàn)代化、社會化程度還較低，且全國還有4000多萬人尚未脫貧，廣大農(nóng)村在近期尚不具備建立國家統(tǒng)一立法、強制實行農(nóng)民社會養(yǎng)老保險的條件，所以，我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險試點工作是本著自愿、量力的原則，雖然它由政府部門組織，但不具強制

性，在性質(zhì)上不能說是社會保險，而具有鮮明的商業(yè)保險性質(zhì)。這種保險性質(zhì)決定了在目前我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡的情況下，不同地區(qū)的農(nóng)民的投保能力差距較大，保障水平參差不齊。浙江、上海、廣東等東南部經(jīng)濟發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)民保險水平較高；而在西藏、甘肅、青海等西部邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險水平較低[2]。要從根本上解決中國農(nóng)民養(yǎng)老問題，推進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，目前的農(nóng)村養(yǎng)老保險資金規(guī)模和積累速度顯然無法適應(yīng)農(nóng)村養(yǎng)老保險需要。

二．我國現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險制度存在的問題

2.1現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度不能有效地解決農(nóng)村養(yǎng)老問題

按1991年民政部制定的《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》的規(guī)定：“凡是達(dá)到全國和全省農(nóng)民人均收入的農(nóng)村居民，必須參加養(yǎng)老保險；凡是已解決溫飽，基層組織比較健全的地方，堅持政府積極引導(dǎo)和群眾自愿相結(jié)合；凡是溫飽問題還沒有解決的地方，暫緩開展這項工作”。我國目前開展農(nóng)村養(yǎng)老保險的大多是較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，參加養(yǎng)老保險的人也幾乎都是較富裕的農(nóng)村居民，大多數(shù)不發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)和沒有能力投保的貧困農(nóng)村居民，實際上養(yǎng)老問題更加嚴(yán)重和緊迫。而按現(xiàn)行辦法，這些地區(qū)和居民都無條件參加養(yǎng)老保險，這顯然與我國實行農(nóng)村養(yǎng)老保險的初衷相背離。另一方面，與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合的模式不同，目前我國執(zhí)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，個人帳戶的基金主要由個人供款構(gòu)成，年老后領(lǐng)取的養(yǎng)老金的多少基本取決于個人帳戶的基金積累狀況，不存在代際和代內(nèi)資金調(diào)劑，也沒有國家財政資金的資助，社會成員間的互動互濟功能十分有限。因此，現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險基金不具備統(tǒng)籌共濟性質(zhì)。

2.2現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險制度功能單一

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在產(chǎn)生之初的功能比較單純，即通過社會不同收入階層之間統(tǒng)籌互助，達(dá)到收入再分配以體現(xiàn)社會公平的目的。這樣做有時會起到穩(wěn)定社會秩序從而促進經(jīng)濟發(fā)展的作用，但這是間接的，有時如果過分強調(diào)收入再分配和社會公平的目標(biāo)，反而挫傷社會成員的勞動積極性，從而又阻礙經(jīng)濟的發(fā)展。在我國，農(nóng)村人口的老齡化速度與經(jīng)濟發(fā)展不同步，它是在經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)的狀況下“先老”的，經(jīng)濟發(fā)展的滯后沒有為人口老齡化的快速到來作好充分的物質(zhì)準(zhǔn)備，如果為體現(xiàn)社會公平而加大為滿足老年消費需求的投入，必然減少社會再生產(chǎn)的資金投入，會使經(jīng)濟發(fā)展受阻，欠發(fā)達(dá)的經(jīng)濟狀況始終不得改變。

2.3現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險管理體制不順

在養(yǎng)老保險政府管理職能的歸屬上，存在著勞動部、人事部、民政部多頭管理、“群龍治水”的混亂現(xiàn)象，造成政策不統(tǒng)一、機構(gòu)重疊、業(yè)務(wù)交叉、成本上升、資金分散、職責(zé)不清、效率低下、各種利益群體矛盾交錯，給養(yǎng)老保險工作帶來許多困難。在養(yǎng)老保險的管理機構(gòu)設(shè)置上，政事不分現(xiàn)象依然存在，有些社會養(yǎng)老保險的管理機構(gòu)雖然在名義上從政府部門分離出來，但仍從屬于社會養(yǎng)老保險的政府主管部門，政府集決策、執(zhí)行、監(jiān)督等多職能于一身，使社會保險基金的管理缺乏透明度，受保人無法進行有效的監(jiān)督，導(dǎo)致社會保險基金流失較多，挪用、擠占、多提管理費等現(xiàn)象十分普遍，影響了社會

養(yǎng)老保險事業(yè)的健康發(fā)展。

2.4農(nóng)村養(yǎng)老保險制度難以統(tǒng)一

農(nóng)村養(yǎng)老保險制度作為國家養(yǎng)老保險制度的重要組成部分，廣大農(nóng)村應(yīng)有統(tǒng)一的制度，并逐步向城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度靠攏。但從目前我國已實行農(nóng)村養(yǎng)老保險的地區(qū)看，統(tǒng)籌范圍一般以鄉(xiāng)為單位，即使有些地方在全市、全縣實行農(nóng)村養(yǎng)老保險，其養(yǎng)老保險待遇的核定或養(yǎng)老保險資金來源仍由各鄉(xiāng)根據(jù)自身經(jīng)濟發(fā)展水平來確定和籌措，而我國現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平極不平衡，這使得建立統(tǒng)一的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度困難較大。

2.5農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在制度上的不穩(wěn)定性。

各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法基本上都是在民政部頒布的《基本方案》的基礎(chǔ)上稍作修改形成的，這些辦法普遍缺乏法律效力。因此各地對這一政策的建立、撤消，保險金的籌集、運用以及養(yǎng)老金的發(fā)放都只是按照地方政府部門，甚至是某些長官的意愿執(zhí)行的，不是農(nóng)民與政府的一種持久性契約，因此具有很大的不穩(wěn)定性。實際上，我國政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的態(tài)度也時常發(fā)生動搖，導(dǎo)致了本來就心存疑慮的農(nóng)民更加不愿投保。這也是缺乏法律保障的結(jié)果。

三．對我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度改革的設(shè)想

3.1充分利用商業(yè)保險和社會保險的互補性，因地制宜地建立多層次、多渠道的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。

由于商業(yè)保險本身固有的特點，對那些收入水平低下、不具備投保條件的貧困農(nóng)村居民無法進行保險，若要使之發(fā)揮“穩(wěn)定器”的作用，還需依靠和借助社會保險的功能[3]。另一方面，我國財力有限，不可能在農(nóng)村全面開展農(nóng)民社會養(yǎng)老保險，設(shè)計的險種也不可能充分滿足全體人民的需要，在社會保險不能顧及的“空間”還需商業(yè)保險去填補。

我國地域遼闊，各地經(jīng)濟水平發(fā)展不平衡，完全可以在東、中部較富裕的地區(qū)實施，對有資金、有愿望的高收入農(nóng)民開展以個人儲蓄性的商業(yè)養(yǎng)老保險為主的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，以滿足居民更安全、更豐裕的養(yǎng)老保險需求；在經(jīng)濟發(fā)展較落后的西部貧困地區(qū)實行以福利為主的社會養(yǎng)老保險制度，以保障農(nóng)村貧困人口的基本生活，緩解老年貧困問題。

3.2轉(zhuǎn)變政府職能、實行政事分開

國務(wù)院在1995年也曾提出“實行社會保險行政管理與基金管理分開，執(zhí)行機構(gòu)與監(jiān)督機構(gòu)分設(shè)”的目標(biāo)要求，但在實際運作中，行政管理與基金管理始終未能分開，監(jiān)督體系也終未形成[4]。要改變這一局面，真正形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督三功能相互結(jié)合、互相制約的高效、公正、透明的運作機制，就要轉(zhuǎn)變政府職能，使之由直接經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接調(diào)控。一方面政府部門與養(yǎng)老保險基金管理機構(gòu)實行脫鉤分離，要支持和幫助基金管理機構(gòu)成為真正獨立、有真正管理經(jīng)營權(quán)的法人，特別是要創(chuàng)造條件讓廣大基金產(chǎn)權(quán)擁有者通過選擇的方式確定基金管理機構(gòu)基金管理人員，促進基金管理的“民營化”和競爭性。另一方面，政府要通過政策制定和推動國家立法的途徑，明確自身工作的指導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)，通過政策和立法形式規(guī)范管理機構(gòu)的運作。

3.3加強基金管理，做到保值增值

《基本方案》規(guī)定，“基金以縣為單位統(tǒng)一管理，主要以購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存入銀行實現(xiàn)保值增值。”在實際運行過程中，由于缺乏合適的投資渠道、缺乏投資人才，有關(guān)部門一般都采取存入銀行的方式。但是1996年下半年以來，銀行利率不斷下調(diào)，再加上通貨膨脹等因素的影響，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金要保值已經(jīng)相當(dāng)困難，更不用說增值。這一方面造成政府的包袱加重，現(xiàn)已出現(xiàn)參保的人越多，國家賠得越多的局面。另一方面，為了使資金能夠平衡運行，國家原先承諾的養(yǎng)老保險帳戶的利率只好下調(diào)，造成投保人實際收益明顯低于按過去高利率計算出的養(yǎng)老金，使人們對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的信心更是大打折扣。D·蓋爾·約翰遜指出，由于中國1993—1997年的投資收益率為負(fù)，對于從1993—1997年每年投入了同等數(shù)量保金的個人來說，他們積累的基金實際價值低于他們支付出的保費（D.蓋爾·約翰遜 1999）。

農(nóng)村養(yǎng)老保險基金是對農(nóng)民的負(fù)債基金，其安全性顯得尤為重要。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金只能存銀行或買國債，國家尚無關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險基金增值運營的保護性和優(yōu)惠性政策。農(nóng)村養(yǎng)老保險基金增值渠道單一與基金客觀要求高收益之間形成了一對矛盾。這不僅使農(nóng)村養(yǎng)老保險基金難以增值，達(dá)不到農(nóng)民老有所養(yǎng)和穩(wěn)定社會的作用，也導(dǎo)致某些地方為追求較高收益率而違規(guī)運作基金。因此必須加強對基金的管理。放手讓基金管理機構(gòu)按市場規(guī)律自主選擇金融工具和投資渠道。在這方面可以參考日本養(yǎng)老保險資金的運用，以不同比例參與各種運用渠道，如各種類型的存款、購買政府債券、金融債券、貸款信托、契約者貸款、購買不動產(chǎn)等，盡量做到保值又增值。

3.4加大宣傳力度，提高農(nóng)民養(yǎng)老保險意識

在現(xiàn)今農(nóng)村，保險常被列為“亂收費”，歸入需整頓事項之列，極大地阻礙了保險意識在農(nóng)村的增強。為了推動農(nóng)村養(yǎng)老保險事業(yè)，調(diào)動農(nóng)民投保意愿，必須在農(nóng)村加強對養(yǎng)老保險的宣傳和教育，使農(nóng)民認(rèn)識到社會養(yǎng)老保險是我國社會保障事業(yè)的核心部分，隨著經(jīng)濟體制改革和勞動人事制度改革不斷深化，發(fā)展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)，對于保障勞動者切身利益，加速農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，推動農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展具有十分重要的意義。同時也應(yīng)認(rèn)識到商業(yè)保險也是我國社會保障體系中的一個重要組成部分。

在我國農(nóng)村，大力發(fā)展商業(yè)保險不僅可以彌補社會保險的不足，擴大社會保險的覆蓋面，而且還能滿足投保者多方面的需要，提高保險水平。當(dāng)然，中國傳統(tǒng)的家庭“反哺”式養(yǎng)老在千萬年社會運行中形成了獨特的養(yǎng)老文化，以孝道為核心的家庭倫理，“父母在，不遠(yuǎn)游”的道德準(zhǔn)則，在家庭層面上也使老年風(fēng)險得以化解。尤其在當(dāng)今，農(nóng)村生產(chǎn)力水平低，存在大量貧困人口，而養(yǎng)老保險制度的普及還有一定困難，政府、集體又不能提供太多資助，農(nóng)村老人收入來源主要靠家庭勞動收入，且老人的贍養(yǎng)還有精神安慰、生活照顧等，家庭特有的血緣關(guān)系是其他社會關(guān)系所無法代替的。

綜上所述，我們了解到在提倡建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的同時，鞏固并加強傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老的有益方式，以使老年人的晚年生活得到有效的保障，使老年人的生活質(zhì)量不斷提高。所以完善養(yǎng)老保險制度，不僅僅要靠制度的執(zhí)行力度，還要靠真正的養(yǎng)老生活才能使制度得以有保障的進行下去。

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