我國住房保障政策分析

目 錄

一、住房保障政策理論綜述1

二、發達國家住房保障政策經驗借鑒1

三、我國住房保障政策現狀剖析5

四、完善我國住房保障政策有效建議6

參考文獻8

內 容 摘 要

 結構失衡是當前中國住房市場存在的突出矛盾，具有結構調整優勢的住房保障政策的出臺面臨著多種因素的干擾和制約。《住房保障政策研究》深入分析了影響住房保障政策抉擇的各種因素，對住房保障建設規律進行了理論梳理，論證了住房保障政策的有限性及其可能產生的負面效應，指出了住房保障政策與信貸政策的關聯性，借鑒西方國家住房保障政策選擇的經驗，結合中國經濟社會發展實際和特殊國情，提出了中國住房保障財政建設的主要框架及其具體對策和建議。

關鍵字：結構失衡 住房保障 

一、住房保障政策理論綜述

保障性住房是與商品性住房（即商品房）相對應的一個概念，通常是指政府為中低收入住房困難的家庭所提供的限定標準、限定價格或租金的住房，由廉租房、限價房、經濟適用住房和政策性租賃住房構成。保障性住房應由政府統一規劃、統籌，是社會保障性質的政策性住房，它的核心功能是為了滿足特定人群的基本居住需要。 

自改革開放以來，我國的住房政策經歷了30多年的發展，呈現出由“國家保障”向“市場建設”再向“社會保障”轉變的歷程。目前我國保障性住房建設過程中呈現的問題主要有以下幾方面：第一，缺少完善的法律體系來監督保障性住房建設，監督政府及購房者的行為；第二，保障性住房建資金主要來源于政府財政支持、社會機構的投入和保障對象及所在的企業籌集，其中政府財政負擔較重。例如，2011年開工建設1000萬套保障性住房需要1.4萬億人民幣，其中的5600億元由中央和地方政府財政解決；第三，我國保障性住房的管理由房屋管理局監管，并未設專門的管理機構；第四，準入與退出機制不完善，導致“經濟適用房不經濟”的現象；第五，保障性住房建設過于集中且遠離市區，容易造成“貧民窟”現象，不利于和諧社會的建設。

二、發達國家住房保障政策經驗借鑒

（一）以新加坡為代表的“儲蓄保險型”保障性住房 

新加坡是世界上公認的國民住房問題解決的最好的國家。2011年新加坡的人口密度達到了7257人/平方公里，人多地少的國情使得新加坡政府在面對“屋荒”時，一早把對國民的社會保障定位在“居者有其屋”上，以解決國民的住房問題與由此引發的其他社會問題。為此，新加坡早在1960年宣布成立建屋發展局，并在1964年推出政府組屋計劃。經過幾十年的發展，新加坡“以政府分配為主，市場銷售為輔”的保障性住房政策已經日趨完善。

1. 管理機構：以政府為主導，建屋發展局負責組屋的建設和管理 

新加坡是一個典型的市場經濟國家，但是在住房的建設與分配上并不完全以市場為主導。由于人多地少的特殊國情，新加坡政府建立非盈利性的半官方主管機構——建屋發展局，形成了以政府為主導，以建屋發展局為統籌的體系。亦即，政府負責制定住房政策與建房計劃，由建屋發展局負責組屋的施工建設、房屋出售與出租。建屋發展局的職能目標就是為中低收入人群提供廉價的保障性住房，所以，長期以來，新加坡組屋的建設與管理都是由建屋發展局負責，直到近年，才允許私人發展商涉及這個領域。 

2. 土地管理：嚴控土地資源，為組屋建設提供強有力的土地保障 

土地是房屋建設的基礎與命脈，新加坡政府將土地資源牢牢把握在自己手中，確保土地的供應與合理配置，為組屋的建設提供了強有力的保障。此外，1966年，新加坡政府頒布了《土地征用法令》，規定政府有權征用私人土地用于國家建設，可在任何地方征用土地建造保障房；政府有權調整被征用土地的價格，價格規定后，任何人不得隨意抬價，也不受市場影響。這項法令的頒布使得新加坡政府能夠以低于市場價的價格來獲得開發土地，保證了組屋建設所需要的土地資源。

3. 資金來源：補貼貸款結合，中央公積金制度成為關鍵資金支撐 

組屋建設的資金來源有二：一是來源于中央公積金。新加坡的中央公積金制度是一種強制性的儲蓄制度，由中央公積金局統一管理，所有新加坡公民及永久居留的居民都必須參加公積金儲蓄，政府對公積金不征稅。這項制度對于新加坡政府組屋政策的良性循環起到了重要的推動作用。此外，中央公積金不僅向建屋發展局提供建設組屋的貸款，而且向個人購房者提供購房貸款，一方面為組屋建設提供了資金支撐，另一方面保證了低收入者的購買力。二是來源于政府的補貼。組屋的出租與出售價格都由政府決定且遠低于市場價格，所以政府以常年赤字補助金方式對公共住房進行撥款，用于補償組屋的經營財政赤字。

此外，新加坡政府出臺了詳細的法律法規，如《新加坡建屋與發展法》、《特別物產法》等，嚴格限制了組屋炒賣與其他投機行為；同時組屋的價格由政府確定，實行低租金低售價的政策，并且新加坡政府根據經濟發展與生活水平的變化來調整不同收入水平居民的購屋準入政策，從而保證“居者有其屋”的目標能順利實現。截止2009年，新加坡建屋發展局建設了888143套組屋，85%居民住在建屋發展局的組屋，其中95%的人擁有組屋產權。

（二）以美國為代表的“投保資助型”保障性住房 

美國的住房保障政策起步較早，且呈現出明顯的階段性特點，即隨著社會的發展與居民生活水平的提高而不斷的進行相關保障性住房政策的調整。從19世紀末開始，美國聯邦政府主要出臺了三種主要的住房保障方式——公共住房建設計劃、補貼住房建設計劃和房租補貼計劃。其中房租補貼計劃是20世紀70年代中期開始實施并持續至今的保障性住房政策。從三種住房保障方式的變化可以看出聯邦政府對住房領域的干預由間接調控向直接管理的轉變，政府財政補貼由補貼給住房供應商向補貼給住房需求者的轉變。

1.管理機構：聯邦政府掌舵，充分調動各方面積極性 

首先，從美國住房保障政策測的變遷可以看出，聯邦政府在主導住房政策的問題上充當了“掌舵人”的角色，并且地方政府在保障性住房的建設上發揮的作用越來越靈活。各州政府在聯邦政府政策的指導下，制定適合本州具體情況的住房建設計劃。其次，在政府的引導下充分發揮市場機制的作用，依靠市場調節，加之政府干預，從而更好的處理保障房的供需平衡。 

2.資金來源：籌資渠道豐富，政府補貼與私人資本均有介入 

相比較其他國家，政府支持下的信貸援助是美國保障性住房政策的一大特色。美國的住房信貸業務是世界上最發達的，聯邦政府不僅對居民自購、自建住房減免稅和提供住房貸款貼息或擔保，而且支持市場上的各類金融機構對個人住房提供貸款，且其在住房信貸體系中也處于主導地位，在政府財政補貼方面多采取需求補貼為主，需求補貼和供給補貼相結合的模式。除此之外，美國政府鼓勵各類金融機構與私人資本介入家庭廉租房與出租房的建設，從而減小了聯邦政府的財政壓力，使保障性住房建設資金有穩定的來源。

3.法制發展：法律體系完備，保障居民利益并規范政府行為 

為了解決低收入居民住房問題和貧民窟問題，聯邦政府先后通過了《住房法》、《城市重建法》、《國民住宅法》、《住房與城市發展法》等，對住房保障的保險、貸款、補貼等方面做出了說明。另一方面，法制的完善也保證了政府履行其職能，避免了政府職能的缺失、錯位現象的發生，規范了政府與公民的行為，使得住房保障領域有法可依。

4.創新模式：混合居住模式，促進低收入家庭與社會的融合 

在城市經濟學與城市社會學研究領域興起的“居住分異理論”指出，不同種族（尤其是黑人與白人）、不同收入水平的家庭之間的居住分異會嚴重損害弱勢群體的利益，進一步擴大收入差距。如果保障性住房建設集中且遠離商業區，由于社會資本與就業機會空間上的分布不均，會使低收入者不具備競爭的“區位優勢”，更容易被市場所“遺忘”。為此，美國早在1970年就以不同收入階層混合居住作為發展策略。為了解決低收入家庭的集中居住，美國政府主要采取兩種方法，一是把即將開發的公共住房分散在現有的中高收入家庭周圍，即分散化處理；二是公共住房與商品房相結合，即在同一居民區內，將公共住房與商品房按照合適的比例配建。美國的這一做法將低收入家庭分散到中高收入家庭中去，使不同收入不同文化背景的人能夠生活在同一個居民區，從而降低階級矛盾等社會負面效應，減輕了社會的不公平。 

此外，美國實行寬嚴相濟的稅收政策提高了公民的自有住房率，保障了中低收入家庭的住房權利。

（三）新加坡、美國保障性住房建設對我國的啟示 

雖然新加坡、美國與我國的具體國情有很大差異，但是通過對比我們可以借鑒相關先進經驗來完善我國保障性住房體系。 

第一，建立完善的法律體系，規范相關部門與個人的行為。健全的法律法規體系是保障性住房建設穩步、有序推進的根本保障。新加坡、美國的居民居住水平較高，保障性住房體系發展較為完善的一個重要原因就是有強大的法律體系作支撐。與之相對比，我國有關保障性住房的政策與制度多以通知、指導意見等方式發布，缺乏全國性的住房保障法規。完善的法律法規對于明確各級政府在保障性住房建設中的責任，對于建立健全保障性住房的準入與退出機制，對于避免經濟適用房、廉租房、公共租賃住房等相關保障制度在實施中出現的種種問題都具有重要的意義。

第二，堅持政府的主導地位，發揮市場機制的調節作用。保障性住房的性質比較特殊，關系到民生問題與社會穩定問題，所以政府干預不能少，應該健全以政府為主體的保障性住房管理體系；在市場經濟的條件下，市場對資源的配置作用不可忽視，單單依靠政府財政補貼與銀行貸款不能為保障性住房建設提供穩定的資金來源與良性的資金循環，所以可在部分城市設立試點，嘗試建立公私合作的伙伴關系，拓寬保障性住房建設的資金來源與保障性住房的提供渠道。

第三，建立收入劃分體系，針對不同收入群體構建多層次的保障性住房體系。保障性住房的基本內涵，是由政府承擔住房市場價格與居民支付能力的差距，解決部分居民對住房支付能力不足的問題。⑥人們的收入千差萬別，所以不同收入水平的群體對保障性住房的需求也具有層次性。針對不同收入群體提供分層次的保障性住房，體現了對每一個公民的公平，同時也減輕了政府的負擔，將保障性住房的作用最大化。

第四，合理規劃保障性住房的選址，避免“貧民窟”現象。我國保障性住房建設的空間布局呈現出偏遠且集中的特點，盡管房價較低，但是周邊的就業機會較少且基礎設施不完善。此外，集中的保障性住房講低收入群體聚集在一起，一定程度上強調了社會階層的分異，容易造成社會分割現象，同時也不利于和諧社會的建設。我國堅持建設“以人為本”的社會主義和諧社會，因此保障性住房不應該只是為低收入家庭提供一個遮風避雨的地方，更應該是讓低收入群體融入到中高收入群體之中，享受同樣的公共服務，擁有同樣的“區位優勢”。對此，可借鑒美國的住房模式，推行混合居住。目前我國商品房的空置率較高，政府可以對符合購買保障性住房條件的低收入家庭給予財政補貼，低收入家庭根據自己對區位的偏好選擇住房，這樣一方面可以節約社會資源，免去建設住房的高額成本，另一方面能夠充分利用現有的住房，物盡其用。

三、我國住房保障政策現狀剖析

 1、目前，如我國某市保障性住房在建項目63項，總建筑面積189856㎡,部分保障性住房項目由開發區指揮部、拆遷指揮部負責，存在以會代批、以文代批現象，其中22項辦理了工程基本建設程序相關手續，25項沒有辦理工程基本建設程序的相關手續，占保障性住房開工項目數的53%，部分工程沒有辦理與工程實體質量有關的基本建設程序，如：工程地質勘探、施工圖審查等，擅自開工建設，工程質量存在失控風險；

2、個別保障性住房項目質量責任制落實不到位，開發建設、施工方為一個公司，責任不清，項目經理身兼多職，存在借用項目經理汪現象，施工現場質量保證體系不健全，責任制度形同虛設；

3、部分保障性住房項目建設單位在工程設計上沒有選用更具合理的建筑技術和建筑材料，我市保障性住房磚混多層的工程項目計38項，目前墻體材料均在使用混凝土多孔磚，其中有18項工程仍在使用預應力空心板；個別工程沒有及時撥付配套資金，工程款不到位，2009年6月開工至今仍未完工，處于半停工狀態；

4、部分保障性住房項目監理單位質量行為問題突出，監理工作力度較弱、把關不嚴，現場監理人員配備不齊全，對工程建設中出現的違規違法行為視而不見予以默認，對施工中出現的質量問題督促整改不力，沒有按照《平行檢驗監理實施細則》對工程實體質量進行過程控制、平行檢驗的數量達不到正常檢驗數量的30%，不能夠反應工程質量全貌。

5、個別保障性住房項目建設單位擅自變更修改設計圖紙內容，在質量監管部門多次下發停工、查處通知書的情況下，仍擅自強行繼續

四、完善我國住房保障政策有效建議

保障性住房必須實現結構安全、功能適用、竣工工程合格的質量目標。保障性住房是民心工程，要認真執行招標、投標管理制度，加強保障性住房項目建設過程中的合同監管，保證保障性住房建設的科學工期和合理費用；嚴格進行施工圖審查，對保障性住房要按照國家和省工程建設強制性標準要求，突出工程地基基礎、主體結構安全、抗震設防、節能、消防安全等關鍵技術審查，對違反工程建設強制性條文和強制性標準的要及時糾正。設計文件中應包含質量通病防治設計專篇，否則，施工圖審查不得通過；對保障性住房建設嚴格執行施工許可制度，根據保障性住房的特點，主動服務，建立綠色通道，簡化手續、縮短辦理時限，對符合開工條件的單位工程，可分批次發放施工許可證，保證工程依法盡早開工建設；建立保障性住房質量信用檔案和不良行為記錄公示制度，實行“黑名單”機制、“市場清出”機制，對監督檢查中發現違法違規等不良行為或存在質量問題的責任單位，本地施工單位、監理單位一年內限制其承接任務和資質升級、增項；外地進信施工、監理單位限制其一年內不準進入建筑市場，勘察、設計單位依照國家有關規定從嚴處理。建設單位三年內限制或禁止承擔保障性住房開發建設。對造成重大工程安全和質量的相關責任單位法定代表人和負責人終身追究相應責任。

在竣工驗收前，全面推行由建設單位組織實施的分戶驗收，確保每套住房都達到入住即可使用的條件，分戶驗收合格后，建設單位要組織勘察、設計，施工、監理等有關單位嚴格按照規定的組織形式、驗收程序和驗收標準進行竣工驗收，并按規定及時辦理竣工驗收備案和城建檔案移交工作。

 參考文獻

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