我國公共政策評估體系分析

目 錄

一、公共政策評估體系理論綜述1

二、發達國家公共政策評估體系經驗借鑒2

三、我國公共政策評估體系現狀剖析4

四、完善我國公共政策評估體系有效建議7

內 容 摘 要

 公共政策評估是公共政策過程的重要環節,也是我國公共政策理論研究和實踐應用的一個薄弱環節。本文結合我國公共政策評估理論研究的現狀,從政策的評估主體、評估客體、評估標準、評估方法與評估模式等方面,系統分析了公共政策的評估體系;從政策的評估規劃設計、評估規劃實施和評估終結等階段全面剖析了公共政策的評估過程。

【關鍵詞】： 公共政策評估 評估體系 評估過程

我國公共政策評估體系分析

一、公共政策評估體系理論綜述 

 1．公共政策評估的價值取向和核心理念

 1.1 公共政策評估的基本概念

所謂公共政策評估，主要是“政策分析”或“政策科學”的應用活動。威廉.鄧恩認為，政策評估是這樣一個領域的工作：努力“用多種質詢和辯論的方法來產生和形成與政策相關的信息，使之有可能用于解決特定政治背景下的公共問題”。

評估通常將焦點集中在政策或項目的結果或政策項目的形成與實施過程上。而且，評估還可以側重于對政策項目預期效果的評估，或側重于對其運用之后實際結果的評估。因此，可以在政策制定的各個階段對政策進行評估，而不只是在政策制定實施后。

1.2 公共政策評估的價值取向

 價值取向決定了評估方向和評估標準的確定，從根本上制約著公共政策評價體系作用的發揮。公共政策評估首先要堅持社會總體利益最大化的價值取向。一定要明確公共政策評估是為了全社會的整體利益而不是某些團體的利益，公共政策評估應起到一種制衡政府權力的作用，為了社會的利益，勇于揭露批判不符合客觀規律、違背社會人民利益的政策。堅持社會總體利益最大化是公共政策評估制度存在的基礎和意義所在，背離了這一標準，也就不能算是真正意義上的公共政策評估了。

在堅持社會總體利益最大化的價值取向下，公平、公正是另外兩個必須堅持的價值取向，它們可以看做是社會利益最大化的注釋和具體化，也就是說，要堅持社會利益的最大化，就必須堅持公平、公正。

所謂公平，指的是要以社會各個階層各個領域的民眾的利益為評估基礎，充分考慮到全體社會成員的利益，不能成為某個階層或利益集團的代言人。

所謂公正，指的是對政策本身的評估過程要客觀、公正。公正的給予政策以評價，不能加進個人的主觀色彩。

1.3 公共政策評估的核心理念

公共政策評估的核心理念，是堅持實證評估和規范評估的統一。 所謂實證評估，是指在“實證主義”科學方法的指導下，重視經驗主義的研究設計、對結果的測量、應用抽樣技術收集數據，以及建立具有預測能力的因果關系模型。概括來講，就是利用現代技術進行評估的方法和理念。這是一種專家治國論的體現，其評估的權威性、科學性較高，而且代表了當代世界公共政策評估的發展方向：技術的引入，制度化操作化程度大大提高。而這一理念和方法的缺陷就是只有少數精英參與，缺乏民主，這就容易使公共政策評估成為某些利益集團的代言人，背離其核心價值取向。所以我們還要引入規范評估的理念，使二者相結合。 

所謂規范評估，是指堅持一定的價值取向下進行的評估。也就是說，什么是好的什么是不好的是由預先的判斷決定的。這種方式可以更充分的保證堅持全社會利益不動搖。但是科學性卻不高，而實證評估正好可以彌補這一缺陷。

綜合兩種評估理念和方式的優缺點，筆者認為，應在公共政策評估的宏觀控制方面采取規范評估，以確保其核心價值的堅持，而在具體評估的操作層面則應該把實證評估放在首位，因為其科學性和規范化可以有效的保障公平公正。

二、發達國家公共政策評估體系經驗借鑒

公共政策評估是政策過程的一個重要環節，它有助于完善政策系統，提高政策質量，進而提升政策績效，是公共管理工作和公共政策不斷走向專業化、科學化和講求公共實效的標志。雖然我國的公共政策評估的實踐和理論研究仍處于起步階段，但近年來學者們對其的研究范圍越來越廣，涉及了學科的各個方面，取得了大量的研究成果。本文將對國內學者所取得的研究成果做一個系統的梳理和歸納。

（一）公共政策評估概念的研究

研究公共政策評估就必須先研究公共政策評估的概念。陳振明在《公共政策分析》一書中指出公共政策評估就是對政策的效果、效益、效率按照一定的標準進行價值判斷的一種政治行為。進行公共政策評估目的在于收集相關的信息，以決定政策走向，是改進是調整還是終止。張國慶認為政策評估包含確定結果事實、建構政策效果因果關系、做出價值判斷三個方面的活動。肖陽華認為，公共政策評估也叫公共政策評價，是在大量收集政策實際執行效果和效益信息基上，運用科學方法分析判斷政策是否實現了預期目標，在多大程度上實現了預期目標，政策所產生的社會效益、經濟效益、生態效益如何的過程。還有其他學者認為政策評估是內部評估主體或外部評估主體依據一定的評估標準和評估模型的選擇，通過各種評估方案的優化設計和評估程序，對公共政策的應然狀態和實然狀態進行比較和評價以此考察公共政策活動，判斷政策結果是否滿足政策目標群體的訴求、需要的程度和政策本身的價值。

（二）公共政策評估主體的研究

公共政策評估主體就是確定公共政策由誰來評估的問題。這是研究公共政策評估首先要解決的問題。在這個問題上，國內大部分學者基本獲得共識，即公共政策評估主體應該是多元化，才能保證評估結果的全面有效。高富峰認為在目前官方績效評估的基礎上，實行政府、黨的組織、權力機關(人大)、專業評估組織(包括大專院校和研究機構)、社會組織和公眾特別是“受到影響的相關利益群體代表”參與等多元評估主體的結合，實現評估主體“多元化”。學者趙勇從公共政策的公共性出發來研究政策評估主體，認為公共政策是多元性的，存在利益的分化和利益的差異性。并在此基礎上提出公共政策的評估主體應該不分貴賤，不分貧富，都有權利表達對公共政策的意見和看法。根據他的觀點就需要建立由政策制定和執行相關群體與政策影響群體等多元化的公共政策評估主體。張國慶在《公共政策分析》一書中把評估主體分為政府評估和民間評估兩種。政府評估主要是政策制定者自我的評估,民間評估就是與政策制定無關團體的評估包括媒體，民間機構，專家學者的評估。有的學者則認為公共政策組織內部相關人員作為評估主體和第三方評估機構作為評估主體。公共政策內部的評估主體包括了各級人大機構、公共政策制定相關部門包括政策制定者以及上級領導部門和具體貫徹實施執行的部門。第三方評估機構包括專家學者，非政府組織，政策關注群眾自發形成的評估組織。

（三）公共政策評估標準的研究

評估標準是政策評估的基礎和邏輯起點，直接決定了政策評估的結果和評估功能。但由于公共政策涉及的面比較廣，參與人數眾多，受影響的范圍廣，政策過程中存在的變量因素多，所以要建立一套統一的、能為絕大多數人共同認可的評估標準肯定是不大可能實現的。在這一問題上，學者們都有不同的觀點。

陳振明提出的生產力標準、效益標準、效率標準、公正標準和政策回應度。張國慶在《現代公共政策導論》中提出了“首要標準”和“次要標準”的概念。一項公共政策的整體評估是建立在若干單元評估基礎上的，它把用于整體評估的標準稱為首要標準，把用于單元評估的標準稱為次要標準。郭漸強、劉明然根據張國慶提出的首要標準和次要標準進一步指出首要標準是綜合評估標準，是政策事實標準和價值標準的高度概括和統一，是從整體和原則的高度來衡量某項政策正確與否或利弊得失的標準；次要標準則是具體的一些事實標準和價值標準。首要標準是屬于根本性的標準，統領和支配著次要標準，那么次要標準就必須要與首要標準保持一致，不能違背首要標準，更不能取代首要標準。也有學者把政策產生的效益、政策的效率、政策的投入和政策的產出作為政策評估的標準，通過政策執行情況的對比達到評估目的。

公共政策評估標準并不是唯一的，用不同的標準進行評估都會產生出不同的結果。所以在對公共政策進行評估時要科學的確定評估標準，這樣才能確保評估結果的全面真實、科學有效。

（四）公共政策評估方法研究

公共政策評估是政府科學決策的重要依據，由于評估方法很多，怎樣正確選擇評估方法也決定了評估結果的科學性。公共政策的公共性和利益多元性，不同的利益群體都會從自己的利益出發更愿意采用有利于自己利益表達和利益實現的方式對公共政策實施效果進行評價，所以就會出現評估方法選擇上的困難。因此不同的學者對選擇用何種方法來進行政策評估有著不同的看法。

學者劉進才認為公共政策評估應該采取定量分析的方法就是借助于數學模型分析的方法，建立科學合理的效果函數、政策相關度的分析模式、評估指標體系和評估模型。定量分析可以解決以前在公共政策評估中模糊化、定性化和概念化闡述存在的問題，提高了公共政策評估的質量，使評估結果更為科學。有的學者則認為應該堅持定性分析與定量分析相結合的原則。學者余向榮認為定量分析能夠為公共政策提供可信可靠的評估，并且提出實驗方法和計量方法的結合比單純使用一種方法更能反映真實情況，揭示政策執行實際效果。王瑞祥則根據其他學者研究成果提出了目標獲取模型、側面影響模型、自由評估模型、綜合評估模型、相關利益人模型。在公共政策評估過程中要根據公共政策本身的特征進行方法和模式的選擇，既要保證評估結果的科學性又要保證評估的真實性，這樣才能真正發揮政策評估的功能。

三、我國公共政策評估體系現狀剖析

 3.1現狀及問題

 1.公共政策評估的主體過于單一 

當前中國公共政策評估的主體實質上只有一個，那就是政府本身，也就是說，只是政府在對自己出臺的政策進行一種自我監督和完善，具體體現為：中央有中共中央政策研究室、國務院研究室、國務院發展研究中心；地方則有各級地方政府政策研究室。在中央，這些政策評估機構人員配備比較完善，人員素質較高也比較專業，或許還可做好政策評估工作，但是在地方，這些研究室質量參差不齊，人員素質也很難保證，并且更易受到各方面的干擾，不能作出客觀公正的評估。所以我國地方上許多政策的出臺，是領導人強制推行的結果，缺乏實地調查分析，是不科學的，而且在政策實施過程中也沒有做任何回訪，造成了錯誤的政策長時間的執行，阻礙了地方經濟社會的發展。而即使在中央，這種單一評估主體也是極不科學的，因為同一個組織，常常會形成思維定勢而不能發現自身制定的政策所存在的錯誤和缺陷，甚至會礙于面子或自己的政治前途而視而不見。這就需要更多的獨立的評估主體的出現，相互之間形成制約，才能更科學的評估公共政策。 

民眾的參與度與所擁有的評估權力的不協調 

 在提倡民主的社會中，保障民眾參與國家事務的權利是基本的要求之一。在公共政策評估方面，公眾的參與度天然的便很高，而不取決于權力的有無大小，因為在社會生活中，幾乎所有的領域都滲入了公共政策所帶來的影響。以國家免檢制度為例，民眾在日常消費過程中，就會受到其影響，就會考慮到是否要選擇國家免檢產品，國家免檢產品的質量究竟怎樣，民眾可以給出一個最公正的答案。例如三鹿奶粉，所有的質量檢驗關都沒能檢驗出問題，最后還是靠民眾犧牲人身安全為代價，指出了三鹿的質量問題，也指出了制度和執行制度中的層層問題。

而相對于民眾的高參與度，國家卻沒有給予其與之相對應的監督權力，民眾的呼聲沒有一個直接的渠道能影響到政策的評估。而只能通過媒體等間接手段，這就出現了兩個方面的問題：

第一，通過間接途徑的傳達，難免會出現信息傳達的失真和偏差。第二，當民眾的呼聲不夠強烈，或者更直白的說公共政策的負面效應不是很強烈，或影響面不夠廣的時候，難以引起當局的注意和反思。仍以國家免檢制度為例，早在2003年安徽“大頭娃娃”事件，國家免檢的種種弊端就已經暴露出來了，但是為什么到了三鹿奶粉事件的發生才取消這一制度呢，因為安徽發生的事件范圍、影響都要小于三鹿奶粉事件。這就很充分的暴露了少數民眾意志不被重視的現狀。而政策負面影響的擴大是卻以民眾的生命健康為代價的。

3.公共政策評估技術落后，也就是實證評估發展滯后 

 首先在中國學界，關于公共政策評估方法的研究是少之又少，似乎學者們更多的把注意力放在了公共政策的執行力等方面，殊不知，科學合理的政策才是基礎、是根本。所以學術界應該更多的去研究去發現符合中國特色的公共政策評估技術和方法，為現實的評估操作提供方法依據。

 其次政策執行部門，采用的實證評估嚴重不足，并沒有深入到社會現實中去發現問題，解決問題。而只是在政策本身作文章，這樣即難以發現問題，也不符合公平公正的理念，實地調查是必要的。

3.2政府內部的參與者對公共政策評估的影響

 政府雖然作為一種強制性為公的純公益組織而存在，但是其運作還是靠的其內部的自然人，而人都是經濟人，總有私欲，于是就有可能出現政府內部參與者的某些不良行為對公共政策評估造成破壞。

 主要體現在“形象工程”和“尋租”兩個方面。一些政策的制定者，不管是中央還是地方，其出發點就是錯誤的，是出于對政績的考慮而進行的政策設計與評估，這在出發點上的錯誤就決定了公共政策的評估必然有失公正并且背離了全社會的共同利益。尋租則是另外一種情況，同樣是出于個人的利益考慮，以非法的利益交換為基礎，政策制定是為某些利益集團服務，評估的過程中為了照顧某些集團的利益，隱瞞一些負面的信息，這也同樣違背了社會利益最大化的原則。

3.3政府外部因素對公共政策評估的影響

 外部因素主要包括：媒體、學者和研究人員以及公眾輿論。 媒體常常被描繪為有力的議程建立者。大眾傳播媒體的確對公正輿論議程具有明顯的影響。但是這種影響是有限的，因為媒體的言論自由和話語權有時是被政府所束縛的。另一方面，媒體的認識程度有限，能否正確的理解一個公共政策也是一個很現實的問題。

 學者和研究人員在技術和知識的掌握上可以說是有顯著的優勢，也更應該發揮在公共政策評估領域的積極作用，所謂學以致用，做研究要應用到實際的政策制定和評估中去，促進其科學的發展。

公眾輿論前面已經提到過，其對政策反應的真實性和靈敏度是其他群體無法比擬的。可以說國家免檢制度的終結就是源于公眾輿論的壓力。

四、完善我國公共政策評估體系有效建議

 1.豐富公共政策評估主體 

 成立專門的獨立于政府之外的社會性政策評估機構是一個不錯的選擇。因為首先可以避免政府或利益集團的干擾，可以堅持獨立，公平公正。其次，由專業人員組成可以提高政策評估的科學性，并將評估程序操作化。這都有利于公共政策評估水平的提高。

 給民眾參與的權力和渠道，可以采用成立專門信訪辦的方法，或是利用網絡，廣泛收集民意，并加以收集整理，吸收其合理成分。而這一工作，最好是由前面提到的專門評估機構來完成。

 2.提高評估技術

 可以借鑒一些國外先進的評估制度和技術，并進行適當的調整以符合中國國情。在學界發起一場關于公共政策評估的研究和討論熱潮，爭取更多的原創的理念、方法，并加以利用。這將是學術界和制度層面的雙贏。

 3.確立以人為本的價值理念，以符合社會利益最大化的要求

這是公共政策評估改革的根本，也是最難以實現的，因為要實現觀念上的改變才能達到這一要求，而人的觀念是最難改變的。所以要堅持不懈的努力，實現思想的解放和觀念的轉變，是公共政策評估制度真正成為全社會利益的保護神。

參考文獻

[1] 李永生.公共政策評估困境及完善途徑[J].黨政干部學刊，2011年03期 

[2]郭漸強，寇曉霖.論公共政策評估中行政決策失誤責任追究制的有效實施[J].東南學術，2013年03期 

[3]徐丹.論程序控權與科學決策[J].法制與社會，2013年17期 

[4]宋國君，金書秦，馮時.論環境政策評估的一般模式[J].環境污染與防治，2011年05期 

[5]李永生.新公共管理視角下的政策評估[J].遼寧行政學院學報，2010年11期 

[6]喻鋒.治理取向的公共政策績效評價：基礎、轉型及其前瞻[J].湖北大學學報(哲學社會科學版)，2013年01期