政府電子政務應用平臺建設的實踐與探索——以南匯區為例

目 錄

建設電子政務的現實意義

二、政府電子政務平臺建設現狀和成果

三、在建設電子政務過程中面臨的機遇和存在的問題

四、南匯區建立電子政務的建議

五、小結

內 容 摘 要

電子政務，即e-government或government online，是指政府機構在其政務活動中全面應用現代信息技術、通訊技術和網絡技術將管理和服務進行集成，實現政府組織機構和工作流程的優化重組，超越時間與空間的限制，全方位地向社會提供優質、規范、透明的公共服務的一種全新的公共管理模式。其實質就是政府信息化。

隨著電子政務日趨受到重視，使用也日漸增多，各種問題和矛盾也隨之出現，因此如何正確的建設和推動電子政務變得越來越重要。為貫徹國家信息化戰略和全市信息化十一五發展戰略，借助2007年南匯區行政辦公中心東遷臨港的契機，發揮后發優勢，使南匯區電子政務建設走在了上海市郊區電子政務建設的前列，并為南匯區信息化建設起到核心的先導帶頭作用。通過陳述南匯區政府電子政務應用平臺建設的整個過程，介紹南匯區電子政務應用平臺建設成果，指出建設電子政務的重要意義。我們取得了很多成果和經驗，同時在建設的過程中也發現了很多的問題，譬如：網絡基礎薄弱、資源共享困難，“信息孤島”現象嚴重，領導不夠重視推進起來非常困難等。之后探討了一些自己的想法如：借鑒先進地區的經驗，加強宣傳吸引參與和互動，電子政務不應排斥網民批判，健全領導機構，統一電子政務的建設規劃，加快各級政府部門的電子政務培訓，提高辦公自動化水平。

關鍵詞：電子政務 實踐 探索

政府電子政務應用平臺建設的實踐與探索

 ——以南匯區為例

信息技術的飛速發展和互聯網的廣泛應用，對人類社會產生了深遠的影響。人類開始了繼農業革命和工業革命后的第三次產業革命——信息革命，一個全球化的信息社會正在形成。可以說，信息革命對政府管理產生的影響將是變革性的。因此，充分利用信息技術和信息資源，促進公共管理和公共服務的創新，建設電子政務，將成為政府管理走向未來的必由之路。 電子政務，是指政府機構在其政務活動中全面應用現代信息技術、通訊技術和網絡技術將管理和服務進行集成，實現政府組織機構和工作流程的優化重組，超越時間與空間的限制，全方位地向社會提供優質、規范、透明的公共服務的一種全新的公共管理模式。其實質就是政府信息化。 

一、建設電子政務的現實意義

在全球經濟一體化和信息技術飛速發展的歷史條件下，在政府管理改革運動蓬勃興起的世界潮流中，通過電子政務實現傳統政府管理模式的變革，不僅可以提升政府管理的有效性，滿足社會公眾對政府公共管理和公共服務的新要求，而且對于應對信息時代的到來，提高國家的綜合競爭力，都有著非同尋常的意義。對于我國來說，電子政務對經濟發展和社會進步的促進作用將更加明顯。 

(一)建設電子政務有利于政府職能轉變

政府職能是行政機關在社會運行中所承擔的職責與功能，它的轉變與更新是社會環境變化的必然要求。面對以信息技術為載體的全球化浪潮的沖擊和以知識創新為重要特征的知識經濟的挑戰，電子政務的興起與發展政府由管理型向服務型轉變成為必然。早在2000年，國務院總理朱镕基就曾指出“轉變政府職能的方法之一是電子政務”。目前，我國政府正在由管理型政府向管理服務型政府轉變，通過電子政務加速這一進程是現實可行的。

(二)建設電子政務有利于改善政府的公共服務 

從政府管理角度講，電子政務滿足了政府向社會發布傳遞信息的及時性和準確性要求。政府可以通過網絡，向社會公布各種政策條例和法律法規，改變以往政府信息發布自上而下的傳達方式，減少了政策走樣、變相的幾率。 

從服務的對象來看，電子政務為社會公眾獲取政府提供的各種服務創造了各種便利條件。在傳統的政府管理模式下，社會組織或個人要辦成一件事情，往往要經過很多部門，花費大量的時間和精力。電子政務的出現改變了這一狀況，他們可以通過政府網站的服務指南了解公共服務的內容和程序，在網站的辦事窗口輕松地完成所要辦理的事情。 

(三)建設電子政務有助于提高政府管理效率 

傳統的政府管理模式下，政府向社會提供的公共服務是通過現實空間里的接觸來實現的。一方面，電子政務實現了“人機對話”，簡化了原本繁雜的手續和步驟，提高了管理效率；另一方面，它又實現了政府行政管理流程的再造和組織機構的轉型，使機構設置由繁到簡，在規模和職能方面趨于合理化。虛擬辦公、無紙辦公的出現，以及政府部門間跨部門、跨地區的電子交換作業等，都可以減少行政人員的辦公費用和公文處理費用。 

(四)建設電子政務有利于信息產業的發展 

電子政務的特殊性為民族信息產業提供了廣闊的發展空間，從1999年開始，我國電子政務市場規模以每年20%的速度增長，2001年，我國電子政務投資為283億元，2002年達350億元。北大方正、聯想、用友等國內著名IT企業紛紛提出了電子政務的系統解決方案，為電子政務的建設出謀劃策，并與政府部門密切合作，積極推進具有中國特色電子政務系統的發展與完善。同時，電子政務也為眾多的中小企業提供了發展契機，一些有競爭力的中小軟件企業脫穎而出。

二、南匯區政府電子政務平臺建設現狀和成果 

南匯是長江三角洲的一部分，處于上海市東部。其主導產業有現代裝備制造業、汽車及零部件、電子信息、醫藥和醫療設備制造業、現代物流業、商貿業、房地產業和旅游業等

 (一)電子政務平臺建設現狀

1、網絡基礎建設情況 

南匯區“三網”建設已取得很大成效，70%的機關單位建立了自己的內部局域網，有40多家委辦局和15個街鎮網絡上已達到互聯互通, 部分鎮的局域網已延伸到村和居委會，處以上機關單位擁有數據服務器（小型機、PC服務器)60多臺，網絡交換機100多臺，PC機3000多臺。

南匯區行政辦公中心設在臨港新城，其他委辦局及其下屬事業單位基本分布在惠南鎮，地理位置上相距較遠，因此南匯區政務外網設置一個主中心即臨港新城，臨港新城主中心同時設立應急指揮中心。兩個分中心即惠南和周浦，分別建設局域網，三個點之間再通過光纖連通。

2、應用系統建設情況

目前各委辦局在網上開展了多方面的應用,各種結合業務的各種應用系統已達上百個。如民政局的“一口上下”救助系統、計生委的育齡婦女管理系統、財政局預算單位財務管理系統、規劃局的城市規劃信息共享平臺，房地局的GIS系統、土地一門式受理系統等.

區四套班子和機關大院建設了集信息發布、視頻點播、電子郵件等功能為一體的辦公系統，工商、稅務、衛生、教育、房地等10多個部門都建立了自己的OA平臺，并實現了信息發布、傳遞，公文流轉的網絡化；各種專業數據庫有20多個，工商、稅務、財政等部門建立了業務數據庫，規劃、房地、水務等部門開發運用地理信息系統（GIS)，勞保、衛生部門建設和升級了勞動保障、社會救助、健康檔案、衛生資源等管理系統，環保、民防建成了電子排污、遙感地震應急處置等系統。

全區建立了統一對外的政府“門戶網站”，區人大、區政協及40多個委辦局和15個街鎮都建立了獨立的網站，實現了政府信息公開、咨詢投訴、網上服務等功能。

3、信息化發展環境

隨著南匯區前期信息化建設的發展，信息化應用和發展環境更加優化。信息化規劃體系得到不斷完善，制訂了《上海市南匯區國民經濟和社會信息化“十一五”規劃》。信息化組織得到更好的建設和積累，形成了“一個領導小組，一個工作機構，各部門協同推進，社會和企業積極參與”的信息化推進新格局，逐步健全了信息化管理體制，解決了信息化推進過程中的許多瓶頸問題，各機關工作人員信息化意識也得到了一定提高。通過“萬戶家庭網上行”等眾多舉措，形成信息化建設和應用的良好氛圍，全區積極利用電視、電臺、報紙、網絡等媒體，加大宣傳力度，逐步形成了信息化發展的較有利環境。

 (二)電子政務平臺建設成果

１、基礎設施層

基礎設施體系主要包括網絡基礎設施、硬件及系統軟件等基礎設施。區信息基礎設施的重點是根據國家和上海市電子政務建設的要求，形成“全面覆蓋、安全可控”政務外網絡體系，并能與市級電子政務外網絡平臺相連，為區縣電子政務建設提供支撐。南匯區電子政務平臺建設中基礎設施建設包括4部分。一、公務網。覆蓋南匯區處級以上黨政機關以及市垂直管理部門，包括全區各鎮、委辦局、園區等，并上聯到市和區行政中心周邊相關的單位。二、政務外網。覆蓋全區各鎮、街道、委辦局、全區和部門站、所、院、村和企業，并上聯到市和區行政中心周邊相關單位，使用人數約為7000人。三、業務專網。業務專網主要滿足各條線單位要求，基本利用原設備。四、互聯網。統一互聯網出口，總出口位于臨港行政辦公中心，由2家獨立的運營商分別提供1條獨享100兆鏈路接入。

2、信息資源層

信息資源層建設的主要目標是加強政務信息資源的管理、開發和利用，并通過數據管理系統進行政務信息資源的采集、更新和共享，建立若干個政務信息資源庫，形成統一的信息資源目錄體系，為各政府部門、企業和社會公眾提供信息服務。在南匯區電子政務平臺建設中主要包括：政府信息資源目錄體系建設、區公共應用數據庫兩部分建設內容。

3、應用支撐層

應用支撐層主要是為其他應用系統的開發提供技術支撐，通過實現應用系統所共有的、與業務無關的技術性功能需求，形成一個完整的一體化電子政務平臺技術框架。通過這些系統的建立打破區傳統的系統開發思路，使區電子政務建設從以自建自用為特征的分散建設模式轉變為以一體化、集約化為特征的整體建設模式，從根本上提高區電子政務建設的水平和質量。

在南匯區電子政務平臺中建設包括：統一CA身份認證系統、統一用戶管理系統、統一服務管理系統、統一權限管理系統、統一即時消息系統、統一門戶管理服務系統、統一搜索服務系統、統一日志監管系統、統一郵件系統、統一工作流服務系統、統一信息發布服務系統、統一公文和信息交換系統12個應用支撐服務。

4、應用層

南匯區電子政務平臺應用層主要包括各種政府內部管理的應用系統，如各種部門內部應用管理系統、跨部門協同的應用系統、以及面向社會服務的應用支持系統。建設內容包括：協同辦公系統，人大議案和書面意見辦理，并整合已建成區級層面的OA和其它應用。

5、服務渠道層

本次區電子政務一體化平臺服務渠道層的建設目標是要整合企業、市民服務的前端系統和渠道，借助信息化手段為企業、市民提供一體化服務。在區電子政務平臺中建立公務員門戶，包括統一的單點登錄、統一的信息門戶、統一的辦公門戶和內外網后臺整合。

6、安全體系建設

信息安全體系建設采用適當的安全管理策略，并通過各種技術和管理手段，從不同的層面保證信息系統建設和運行的安全。在南匯區電子政務平臺建設中使用了以下安全手段：網絡安全、政務信息資源傳輸、存儲安全以及數據備份恢復、CA身份認證、權限控制和區電子政務建設的統一規范等。 

三、在建設電子政務過程中面臨的機遇和存在的問題

(一)南匯區電子政務建現狀分析

南匯區內已建設完成了一定的政務外網網絡等基礎設施，但網絡架構復雜，需要進行網絡架構改造和整合；

目前南匯區內信息化情況具有較鮮明的自管自建的分散建設特征，離集約化、一體化的建設模式相距遙遠；

南匯區內存在各種分散的應用系統和應用數據庫，各委辦局都有一定的現有信息化應用系統；

各委辦局大都使用了條線下發的業務系統，這些業務系統以數據上報為主，存在信息孤島現象；

各應用系統都有自己獨有的用戶管理和用戶認證方式，并有各自分散的系統地址和訪問方式，南匯區內的信息資源整合存在一定難度；

各委辦局單位缺少專職或兼職的信息管理員，各單位應引進和加快培養信息管理人才，需要建立一支全區的信息化保障隊伍。

(二)南匯區電子政務建設面臨的良好機遇 

上海市信息委制定并下發了《上海市區縣電子政務總體技術框架指南》，為南匯區電子政務建設提供了體系指導；

區委區政府領導提出區電子政務建設要發揮后發優勢，并走在上海市郊區前列；

全區形成了大力發展電子政務的廣泛共識。

(三)南匯區電子政務建設存在的問題和分析

1、對電子政務的重視不夠

電子政務建設受到黨和國家的高度重視，幾年來也在南匯區各政府部門間形成了一整套的設置，然而其發揮的作用卻與其建設的的根本目的不成正比。究其原因，筆者認為是各級領導對電子政務建設重視不足。應用怕被監督，人是事物發展的關鍵，領導不重視，依據現行體制，一把手不予充分支持的事，在地方政府或一個單位是得不到開展的，更談不上發展了。

2、重電子輕政務

幾年來，南匯區進行的電子政務建設，主要采取的是以技術為主導的建設模式，建設的重心偏重于“電子”。建設單位各自為政，將大量的資金投入電子政務的硬件建設，“電子型”的建設項目越做越多，越做越大。近幾年，南匯區信息化基礎設施建設取得顯著的成效。但同時，也出現了“信息孤島”、“重復建設”、“有路無車，有車無貨”、“網站沉睡”等現象。可以說，重“電子”輕“政務”，在南匯區是比較普遍的現象。尤其在“政務”的實現方面，遇到了多方面的各種阻力和障礙，推進工作進展緩慢，與電子政務的目標存在較大的差距。

3、電子政務基礎信息建設落后

目前由于信息高速公路的建設還未全面完成，網絡的運行速度還很慢，政府的計算機、電信設施、網絡設施的建設普及率還不高，整體的物質和技術還遠遠不能適應建設電子政務的需要。現有網絡是以全區一套政務內、外網和十多個各條專網組成，區政務外網和條線網物理隔離，無法進行數據交換，區政務外網只覆蓋到鎮和機關委辦局，許多村、居委會，機關下屬站、所、院等都沒有接入。

4、缺乏統一規劃，也沒有相應的組織機構

世界主要發達國家，都把電子政務建設作為政府工作和國家信息化的重要戰略，制定了相應的政府電子政務規劃。此外，還建立了相應的組織機構，統一領導、組織協調和實施政府電子政務。目前我國電子政務的發展缺乏宏觀規劃，國家沒有提出明確的電子政務發展目標，也沒有制定相應的發展規劃。電子政務的建設是各自為政，采用的標準也各不相同，也沒有建立相應的組織機構。

5、電子政務立法滯后

世界主要發達國家，為了促進電子政務的發展，都先后出臺了一系列促進電子政務應用的法律規定。由于我國電子政務發展較晚，目前只是由行政機關對互聯網管理出臺了一些限制性的行政法規，而對于如何促進電子交易、使用電子簽名和電子支付還沒有制定相關的法律。在一定程度上也制約了南匯區電子政務的發展。

6、電子政務的內容亟需充實

南匯區的電子政務在內容和形式上存在很多問題：首先是內容有限，相當多的政府部門電子政務網僅僅局限于把一些法律、法規、政策、條文從紙上搬到網上，公開的信息數量少，質量也不高，網上信息更新不及時；其次，政府信息網絡比較重視網頁的介紹宣傳和靜態功能，而對于政府部門的信息缺乏動態反映，也缺乏和用戶的交流溝通手段。群眾雖然從網上可以了解一些政務信息，但要辦理一些事務卻缺乏必要的渠道，政府與上網公民之間缺乏互動性、回應性。

四、南匯區建立電子政務的建議

（一)借鑒先進地區的經驗 

第一，電子政務的建設應得到國家高層的立法、資金和資源支持；第二，電子政務的建設關系到全社會的綜合發展，不能僅僅被看作是政府的任務。電子政務的建設不能離開企業界（尤其是信息產業界)、學術界和社會各方面的全力支持和積極參與；第三，電子政務的建設事關國家全局發展戰略。應從國家戰略發展角度出發，由國家組織政府各部門、社會各階層的精英統籌規劃，全面部署，積極實施；第四，電子政務的建設應與我國當前的各項改革措施緊密配合，在借鑒先進地區建設經驗的同時，要密切聯系我國實際情況，從我國國情出發，既要解決現實問題，又要面對未來發展需要。

（二)加強各級政府門戶網站建設

政府門戶網站功能主要在于信息公開、在線辦事、公眾參與，是網上虛擬的政府，是“不下班的政府”。做好政務信息發布，推進政務公開，是政府門戶網站的基本功能。政府門戶網站，要按照“嚴格依法、全面真實、及時便民”的原則，進一步加大政務信息發布力度，拓展政務公開的范圍，著力推動政務公開工作深入開展。一是注重及時準確發布政務信息。及時發布、更新政府重大行政決策、法規規章、政策性文件和政務動態等各類重要政務信息。二是注重強化網上辦事功能。進一步加強網站服務窗口與政府業務系統應用支撐之間的有機結合，每年按照一定的進度要求推進行政許可項目在線辦理，確保“十一五”期間，按國家有關要求，50%以上的行政許可項目實現在線辦理。三是注重了解群眾對政務公開工作的意見和需求。通過精心設置公眾互動欄目，及時了解群眾對政務公開工作的意見和需求，不斷提高政務公開工作的針對性和有效性。

（三)加強宣傳吸引參與和互動

電子政務要真正建設和發展，決不能孤芳自賞，而應該萬民聯歡，共同參與。在加強政府網站內容建設的同時，政府部門最好能夠利用傳統的報刊電視廣播等媒體對電子政務廣為宣傳，讓廣大百姓了解電子政務，并接受電子政務，讓更多的人參政議政、建言獻策，通過電子政務實現自己的民主權利。同時，應加強政府網站的互動性、應用性，以更親民、便民的形象吸引群眾。

（四)電子政務不應排斥網民批評

網絡本身只具有技術性價值，而應用網絡技術建成的“電子政府”則意味著信息的公開透明，意味著政務效能的提升；但最重要的是，“電子政府”利用網絡技術的特有優勢，為政府與公民之間的雙向互動提供了一個開放的空間和自由的平臺，以便公眾表達利益訴求、提出建議意見以及監督政府行政，最終實現政府行政與民意的無縫對接。政府建立官方網站，其主要目的應該是為了更加清晰地了解民眾訴求并及時回應，以更加有效地維護公民權利與增進公民福利。

（五)制定相應的法律法規

發展電子政務，立法要先行。立法要從有利于信息技術發展、有利于電子政務開展的角度，解決電子政務發展中亟待解決的問題，如電子簽名、電子支付的合法性，制定電子政務信息技術規范，并及時修改既往法律中與信息技術發展不相適應的部分。

（六)健全領導機構，統一電子政務的建設規劃

電子政務的建設既要跨越整個電子信息技術產業，協調各產業部門的發展與利益，同時也要平衡現有的各管理部門的利益關系。建設電子政務的難點在利益的分割上。所以，沒有綜合性的權威部門根本無法實施真正的電子政務工程。必須由國務院設立專門的電子政務領導機構，統一領導、組織中央與地方政府的電子政務建設。“國家信息化領導小組”是目前比較合適的領導機構，這對于克服地區與部門利益的限制、建設電子政務是非常必要的。各級政府的電子政務和管理機構則可先從部門之間協調開始，成立相關小組。

（七)加快各級政府部門的電子政務培訓，提高辦公自動化水平

從目前南匯區政府部門的實際情況看，政府部門的信息化硬件普及率還相當低，政府的各項政策、命令的發布仍然還是沿用紙張作為傳播媒介，公文的收發、采集和匯總還沒有完全實現電子化。因此，大力加強公務員信息化知識的培訓迫在眉睫，特別是系統化、制度化、規范化的培訓。只有開展有效的針對廣大公務員的信息化知識培訓，才能更好地推動我國電子政務進一步向前發展。

五、小結

電子政務是信息時代政府管理的革命，它的建設、發展和逐步完善是信息社會發展的必然。中國電子政務經歷了二十年的發展歷程，取得了舉世矚目的成就，實現了公共管理的變革與創新，在推動國民經濟和社會信息化過程中起到了積極的作用，但是，其中存在的諸多問題和弊端也成為發展中的嚴重阻礙。認識問題，克服弊端，探索具有中國特色的發展模式是中國電子政務走向未來的必然選擇。

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