試論行政法的價值定位

行政法的主要職能是控制行政權力，而不是保障行政權力的行使。

行政法以控權為主，不僅僅是一個平衡的問題。

行政法不僅是管理工具，更重于對行政權的監(jiān)控。

內(nèi) 容 摘 要

行政法的價值定位是決定行政法各項制度的基礎。在諸多學術觀點中，鑒于我國的具體國情，我們應當強調(diào)行政法的控權職能，承認行政法是控權法而不是平衡法或管理法。從行政法作為控權法的價值定位審視現(xiàn)有行政法律制度，從而最大限度維護公民、法人和其他組織的合法權益。

試論行政法的價值定位

一、行政訴訟在形成和改善法治環(huán)境中的作用《行政訴訟法》頒布10周年，中國法治環(huán)境逐步形成并日益改善。在立法方面，1989年至1999年10年間，全國人大及其常委會通過法律146項，通過有關法律問題的決定66項，二者共計212項，相當于1949年至1989年40年立法的總和（約140件）還多。這些立法中有很大一部分是被行政訴訟“逼”出臺的。例如，行政訴訟中，行政主體要承擔賠償責任，但沒有賠償法，法院就沒有根據(jù)確定什么情況賠，什么情況不賠，賠多少，誰有權利索賠，誰有義務賠，從而案件難受，判決難下。這樣，《國家賠償法》就“逼”出來了。又如，行政訴訟中，法院經(jīng)常要審查行政主體的行政處罰行為是否合法，但沒有統(tǒng)一的處罰法，法院就沒有根據(jù)確定誰有權處罰，誰無權處罰，有權處罰者能對哪些行為實施處罰，能實施哪些處罰，處罰應遵循哪些程序，從而審查無據(jù)，判決難下。這樣，《行政處罰法》就“逼”出來了。在行政訴訟的10年運作中，行政管理領域的許多法律就是這樣被“逼”出臺的。 在執(zhí)法方面，1989年至1999年這10年間，出現(xiàn)了5個重要變化：其一，行政行為開始適用法律條文。10年前，行政行為很少適用法律條文，有的適用政策根據(jù)，有的不指出任何根據(jù)。更早一些時候，甚至法院的有些判決也不引用法律條文而引用政策文件。而這10年，行政主體實施行政行為逐步都習慣了適用法律法規(guī)。因為如果不這樣做，一旦被相對人訴至法院，就有敗訴的危險。其二，行政行為開始遵循法定程序。10年前，行政行為很少講究程序，只要實體上不錯就行。現(xiàn)在則不然，行為非常注意程序。例如，給予相對人處罰時，首先向相對人出示證件，說明處罰根據(jù)、理由，聽取相對人陳述、申辯；然后再作出處罰決定（作出重大處罰決定前，應相對人請求還要舉行聽證），向相對人交付處罰決定書；最后還要向相對人告知救濟權利和救濟途徑，等等。當然，現(xiàn)在也仍有少數(shù)行政主體輕視行政程序，在實施行政行為時違反法定程序。但這種行為一旦被相對人訴至法院，它們就要承擔敗訴的風險。在有了一兩次敗訴經(jīng)驗后，他們也就開始習慣按程序辦事了。其三，行政行為開始重視證據(jù)。過去，行政主體實施行政行為雖然也收集證據(jù)，但并不過分追求其確鑿、充分和保障其客觀性、關聯(lián)性與合法性，更不注重證據(jù)的收集時間（先取證，后裁決）和收集方式（以合法方式收集）以及對證據(jù)的保管（附于行政案卷之中），現(xiàn)在則不同，行政主體實施行政行為非常重視證據(jù)，因為證據(jù)不過硬，行政行為一旦被訴，就有被法院撤銷的危險。其四，行政相對人與行政主體打交道時，其人格尊嚴越來越受到尊重。過去，行政相對人找行政主體辦事，往往門難進，臉難看，事難辦。如果是行政主體處理行政相對人的違法行為，其工作人員有的更是辱罵，甚至毆打相對人，還有的任意限制或剝奪相對人的人身自由。現(xiàn)在，這種情況逐步有了轉變。因為，如果行政主體及其工作人員違法侵犯相對人的人身權（包括人身自由和人格尊嚴），導致其損害，相對人可對之提起行政賠償訴訟。這樣，行政主體及其工作人員在與相對人（即使是有違法行為的相對人）打交道時，不能不將相對人作為權利主體對待，尊重其人格和注意不侵犯其權益。其五，行政相對人向行政主體申請辦理某種事項，行政主體不作為的現(xiàn)象越來越少了。過去，行政相對人提出申請后，行政主體不高興時，有的不予理睬，拒絕受理；有的受理后擱置一旁，幾個月，甚至幾年后不予答復；有的以“研究、研究”應付相對人，等待相對人“意思、意思”，相對人不“意思、意思”，“研究，研究”就沒有窮盡。現(xiàn)在，行政主體這樣對待相對人的情形就少多了。因為，行政相對人對于行政主體的不作為，可以提起行政訴訟，法院應相對人的請求，可以責令行政主體限期作出某種行政行為。行政主體再不作為，則要承擔法律責任。 在司法方面，1989年至1999年10年間，出現(xiàn)了3個引人注目的變化：其一，法院受理行政案件的范圍越來越寬，數(shù)量越來越大。在《行政訴訟法》頒布前，法院僅僅受理少數(shù)具體法律規(guī)定的幾類案件，1987年和1988年兩年內(nèi)，整個法院系統(tǒng)共受理行政案件14，513件，平均每年7，256件（這以前更少）。而1989年至1999年10年間，法院受理行政案件的種類達幾十種，10年受案總數(shù)達460，308件，平均每年46，031件，1998年受案近10萬件。其二，法院的地位和權威越來越高。過去，法院不受理行政案件或僅受理很少的行政案件，不能對行政機關進行監(jiān)督和制約，而法院在人、財、物方面卻要處處受制于行政機關，從而獨立性不能充分發(fā)揮，不能體現(xiàn)其應有的地位和權威。《行政訴訟法》頒布實施后，情況則有變化，法院可以審查行政機關的行政行為，如認定被訴行為違法，還可以撤銷和責令其承擔法律責任（如給予相對人賠償?shù)龋�。這樣，法院的地位和權威就相應提高（當然，由于體制的原因，這種提高還很不夠）。其三，法院介入社會生活的廣度和深度大為擴伸。在計劃經(jīng)濟時代，法院被主要作為階級斗爭的工具，鎮(zhèn)壓反革命和其他反社會分子是其主要功能。改革開放以后，法院越來越多地介人社會經(jīng)濟生活，其辦理民事、經(jīng)濟和行政案件的數(shù)量在法院整個辦案數(shù)中的比例越來越高，辦理刑事案件數(shù)的比例則相應降低。《行政訴訟法》頒布實施后，由于法院受理行政案件，法院介入社會生活范圍就更為廣泛，更為深入。“六五”期間（1983—1988），整個法院系統(tǒng)共審結各類一審案件7，322，079件，其中刑事案件1，692，955件，占總案數(shù)的23.12%：“八五”期間（1993—1998），整個法院系統(tǒng)共審結各類一審案件22，417，744件，其中刑事案件2，437，426件，占總案數(shù)的10.87%.“八五”期間法院總受案數(shù)和審結案件數(shù)比《行政訴訟法》頒布前的“六五”期間增加2倍，民事、經(jīng)濟、行政、海事等類案件增加2.5倍，而刑事案件占總案數(shù)的比例卻降低12%.法院在國家和社會生活中地位的提高和作用的加強反映了法律地位的提高和作用的加強，是法治環(huán)境改善的最明顯的體現(xiàn)。當然，導致法治環(huán)境的此種改善有多種因素，但不可否認，《行政訴訟法》的頒布和實施是其中一項非常重要的因素。 二、行政訴訟與法治環(huán)境(第2頁)的互動關系 當我們看到《行政訴訟法》的頒布和實施，對中國法治環(huán)境的形成和改善起了如此重大的作用時，我們也許會產(chǎn)生一個疑問：中國為什么不早一點制定《行政訴訟法》，早一點建立行政訴訟制度呢？自中華人民共和國成立到1989年40年期間，中國一直沒有建立正式的行政訴訟法律制度，那末，到了1989年，在改革開放10周年后，中國為什么在那個時候通過立法建立行政訴訟制度呢？ 要解開這一疑惑，我們必須分析行政訴訟與整個法治環(huán)境的互動關系。整個法治環(huán)境包括市場經(jīng)濟、法治、民主政治等各種要素。 下面我們分別探討行政訴訟與各個要素之間的相互關系：

 （一）行政訴訟與市場經(jīng)濟的關系 市場經(jīng)濟是行政訴訟制度生存的土壤，而行政訴訟制度則是市場經(jīng)濟運作的條件和保障。

在計劃經(jīng)濟時代，行政相對人均從屬于行政主體，公民、企事業(yè)單位和其他組織實際上沒有獨立的法律主體資格，一切行為須聽命于行政主體的行政命令。在這種命令──服從關系 的條件下，不可能產(chǎn)生行政訴訟制度。就企業(yè)而言，那時企業(yè)基本上都是國營（僅有很少的集體企業(yè)，私營企業(yè)則不允許存在），企業(yè)的產(chǎn)、供、銷，人、財、物都由國家計劃直接或間接決定，企業(yè)的盈虧與企業(yè)管理 者和工人的利益無關，在這種情況下，企業(yè)還有多少必要和可能去向法院告政府呢？就公民個人而言，其本身就是單位的人和政府的人（因為單位是政府的單位），基本上無私有財產(chǎn)可言，從而也沒有多少向法院告政府的可能性和必要性。市場經(jīng)濟則不同，行政相對人有了獨立的法律主體資格，非公有制企業(yè)不用說，就是集體和國有企業(yè)，也成為了獨立的法人。法人有產(chǎn)、供、銷，人、財、物的自主權，有自己獨立于政府的利益。它們對政府行為不可能再百依百順了，政府違法侵犯它們的權益，它們必須找一個地方去控告，去尋求救濟。就公民個人而言，他們絕大多數(shù)已由無產(chǎn)者變成了有產(chǎn)者，許多人有了自己所有的房屋、車子，甚至開辦了私人企業(yè)，從而政府的行為對他們再也不是無所謂了，在他們與政府發(fā)生爭議時，要求一個政府之外的第三者來裁決他們之間的糾紛就是理所當然的事情了。市場經(jīng)濟要求行政訴訟，沒有行政訴訟的保障，行政主體侵犯行政相對人權益，行政相對人無處可告，無處尋求救濟，他們就不會有積極性去競爭、去發(fā)展，市場秩序就會混亂，市場經(jīng)濟就會出現(xiàn)危機。 

（二）行政訴訟與法治的關系 行政訴訟需在法治條件下運作。

在人治條件下，行政訴訟制度甚至不可能產(chǎn)生，更談不上實際、有效運作。首先，人治理論輕視法和制度的作用，過分相信倫理和道德的功能。如認為馬列主義、毛澤東思想指導下的人民政府和人民政府工作人員不會侵犯人民的權益。即使公民和政府發(fā)生爭議，也可通過思想政治工作解決，而無需訴諸法院。其次，在人治條件下，立法不受重視，法律不完備，行政爭議即使訴諸法院解決，法院無據(jù)可依，也無從解決。此外，在人治條件下，法院主要作為專政工具，主要用于對付反革命和其他反社會分子，而很少用于解決民事、經(jīng)濟爭議，更不會用于解決公民和政府之間的行政爭議。因而行政訴訟制度在人治條件下不可能建立。實行法治則不同，法治與行政訴訟制度緊密相聯(lián)系。首先，法治要求政府依法行政、依法辦事，而這必須有監(jiān)督、有制約，監(jiān)督和制約不僅要有自律，更要有他律。其次，法治強調(diào)人權，強調(diào)公民權益保護，而司法保護是人權最有效的保護。此外，法治理論雖不否定倫理和道德的作用，但更重視法和制度的功能，如認為人民政府也會犯錯誤，人民政府的工作人員也可能侵犯人民的權益，因此必須從制度上建立糾錯和救濟機制，而行政訴訟制度正是這樣的機制。行政訴訟不僅是法治的必然要求，是法治的構成要素，同時也是法治的推進器。例如，法律不健全，行政行為沒有法律根據(jù)，行政相對人訴至法院，行政機關敗訴后，就會促使立法機關加快立法步伐；行政執(zhí)法人員有法不依或違法濫用職權，行政相對人訴至法院，行政機關敗訴后，就會督促工作人員努力學法，嚴格執(zhí)法和守法。同時，人民法院受理行政案件，審查行政行為，監(jiān)督行政機關依法行政，將不斷提高法院的地位和權威。而法院地位、權威的提高與法律的完備和得到嚴格執(zhí)行、遵守一樣，是法治國家的基本標志。 

（三）行政訴訟與民主政治的關系 行政訴訟既是民主政治的產(chǎn)物，也是民主政治的內(nèi)容。

首先，民主意味著政府由人民代表機關產(chǎn)生，服從人民代表機關制定的法律，政府行為如違反法律的規(guī)定，必須受到追究。追究的主體除了人民代表機關本身外，還必須有專門的常設的機關，這主要就是法院（行政法院或普通法院）。其次，民主意味著政府權力接受監(jiān)督和制約，沒有監(jiān)督和制約的權力必然變成專制的權力。而民主監(jiān)督、制約機制的基礎環(huán)節(jié)是人民，但人民必須通過享有國家權力的專門機關并遵循適當?shù)姆�律程序實現(xiàn)監(jiān)督和制約（權力必須以權力制約，監(jiān)督必須有序和規(guī)范地進行，否則，人民的批評、建議、申訴，控告、檢舉等都不能發(fā)揮實際的制約、監(jiān)督效用）。此外，民主，特別是現(xiàn)代民主，還意味著保護少數(shù)，意味著對受到政府違法行為侵犯的各別相對人的制度化救濟。民主的重要形式雖然是少數(shù)服從多數(shù)，但并不等于多數(shù)專制、多數(shù)壓制少數(shù)。少數(shù)人的利益必須通過適當?shù)姆�律途徑予以保護，特別是各別相對人的合法權益受到政府違法行為侵犯后，法律必須為之提供相應的 救濟途徑。因為政府侵犯各別人的權益并不會使它失去大多數(shù)人對它的信任，導致代表機關的罷免等政治程序。為了保護受政府行為侵犯的各別公民、法人和其他組織的合法權益，通過法律設置制度化的救濟機制顯然是必要的。沒有這種救濟機制的民主是不完善的民主，是不能完全真正反映全體人民意志和利益的民主。 民主政治要求行政訴訟制度，行政訴訟制度也只能在民主政治條件下生存和發(fā)展。在封建專制或法西斯專制條件下，行政訴訟制度是不可能存在的，因為專制君主、專制統(tǒng)治者不可能允許有另外的國家權力對其監(jiān)督和制約，不可能允許人民對其行為的合法性提出質(zhì)疑，不可能為受到其侵害的相對人設置獨立于自己、自己不能左右其運作的救濟機制。行政訴訟制度不僅只是民主政治的產(chǎn)物，而且行政訴訟制度一經(jīng)產(chǎn)生，還會對民主政治的健全和發(fā)展產(chǎn)生積極的促進作用。例如，行政訴訟使政府的行為更加公開，人民可籍此獲得更多的有關政府的信息。這些信息既可以幫助人民更好地知政、議政、參政，也可以幫助人民更有效地監(jiān)督政府，還可以幫助人民加強對政府工作人員廉政、勤政情況的了解，以便在行使選舉權時選出更適格的公仆。此外，行政訴訟在運作過程中揭露出政府機關及其工作人員的各種違法行為將使現(xiàn)行民主制度中的某些缺陷、某些薄弱環(huán)節(jié)得以暴露，從而引起人們重視和推進政治體制改革，使國家的民主政治不斷完善。 綜上所述，行政訴訟與市場經(jīng)濟、法治、民主政治等法治環(huán)境各要素的關系是一種辯證統(tǒng)一的關系：法治環(huán)境達到一定的境界，必然產(chǎn)生行政訴訟制度，行政訴訟制度也只有在一定的法治環(huán)境中才能生存、發(fā)展，而行政訴訟制度一旦產(chǎn)生和運作，又會對法治環(huán)境產(chǎn)生積極的影響，促進法治環(huán)境向更高的境界發(fā)展。

參 考 文 獻

[1]美B·施瓦茨著：《行政法》，群眾出版社，1986年版，第一頁。

[2]《（聯(lián)邦黨人文集》，商務印書館，1980年版，第264頁。

[3]彼德斯坦等著：《西方社會的法律價值》，中國人民公安大學出版社，1990年版，第37頁。

[4]法-孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊），張燕生譯，商務印書館，1982年版，第154頁。

[5]羅豪才等：《現(xiàn)代行政法的理論基礎》，《中國法學》1993年第一期。

[6]王錫鋅：《在論現(xiàn)代行政法平衡精神》，《法商研究》，1995年第二期，第37頁。

[7]沈歸：《試析現(xiàn)代行政法的精義——平衡》，《行政法學研究》，1994年第三期，第12頁。

[8]張尚族主編：《走出低谷的中國行政法學》，中國政法大學出版社，1991年版，第694頁。