淺析失地農民社會保障

一、失地農民社會保障現狀

二、失地農民社會保障現狀的原因分析

1、征地補償主體不明確，征地程序不規范

2、補償標準偏低

3、補償方式單一

三、建立失地農民社會保障體系的必要性

1、健全失地農民社會保障體系

2、建立失地農民杜會保障制度有利于實現社會效益最大化

(1)失地農民的保守性要求社會保障制度的建立

(2)建立失地農民的社會保障制度，促進社會發展

3、建立失地農民社會保障體系，構建和諧社會

四、健全失地農民社會保障體系的幾點建議

1、完善制度，依法規范

2、保證公平、兼顧效率

3、建立多元化的醫療保障制度

4、完善失地農民教育培訓機制，多渠道促進失地農民的就業

5、完善土地增值利益的分配機制

內 容 摘 要

妥善處理好征地過程中農民的社會保障問題，對于解決好土地問題，建設社會主義新農村建設具有十分重要的意義。中央高度重視被征地農民就業培訓和社會保障問題，近年來先后下發了一系列重要文件，將做好被征地農民社會保障工作作為改革征地制度、完善社會保障體系的重要內容，擺在了突出位置，提出了明確要求。2007年4月中央出臺《關于切實做好被征地農民社會保障工作有關問題的通知》，建議采取完善土地交易制度并提高土地征用補償標準，建立合理的失地農民社會保障制度的框架體系，重視和加強對失地農民的教育和職業培訓，并把失地農民安置工作列為政府政績考核的重要內容。 

淺析失地農民社會保障

一、失地農民社會保障現狀

隨著工業化、城市化進程的加快，我國近年來征地規模不斷擴大，失地農民每年以200多萬的速度遞增。土地是農民安身、立命、工作、生活的重要場所和生存基礎。在沒有建立起一套完善的保障農民就業、生活、醫療、養老等保障體系之前，土地必將是“農民社會保障的載體”和農民“家庭最基本的經濟基礎”。因此，農民失去土地就意味著失去了最基本的生活保障，會帶來嚴重的社會問題、經濟問題。

 如何解決好失地農民“種地無田、就業無崗、醫療水平低”等社會保障問題是我國現代化過程中必須解決的一大社會問題；相對于已經建立失地農民社會保障制度而言，大部分失地農民社會保障水平偏低、保障內容單一、保障范圍有限以及資金缺口較大，難以長期保障失地農民的基本生活和長遠生計。

二、失地農民社會保障現狀的原因分析

中國現行的土地征用制度形成于計劃經濟時代，改革開放以來盡管在征地補償標準方面作了一些調整，但是沒有從根本上完善土地征用補償機制，妥善安排好失地農民的生計，存在大量低償、甚至無償征用、征用范圍過寬的現象、大量的非公共利益性用地也通過征地方式獲取。總的來說，我國征地補償制度主要存在以下問題:

1、征地補償主體不明確，征地程序不規范。導致這一問題的主要原因是農村土地產權不明確。現有農村土地“集體所有”的產權特征使集體與農民的關系變得模糊，誰擁有對土地的所有權并不明晰。

征地程序是征地制度的重要組成部分。一些市場經濟國家在政府取得土地的過程中，原土地所有人有權參與全過程，擁有充分的知情權、參與權，對土地賠償問題的爭議，可以協商、申訴甚至由法院仲裁。但在我國，征地過程中大多農民并不知情，補償費也不是協商一致的結果。

2、補償標準偏低，沒有考慮增值因素，沒有建立合理的分類補償標準。為保證被征地者原有的生活水平不至于降低，在很多國家，法律都要求政府必須給予被征地者合理的賠償，我國并不是按土地的實際價值對失地農民進行補償，而是按征用土地的原有用途進行補償，以征地前若干年的產值為標準，征地補償費用明顯偏低，這種征地制度沒有體現土地的財富觀，沒有體現土地的社會價值和經濟價值。這不僅損害了農民的利益，也不利于保護耕地。

3、補償方式單一，往往給予一次性補償，難以保障失地農民的長遠利益。我國征用農村集體所有土地后對農民的安置方式目前主要有貨幣安置、招工安置、農業安置、劃地安置、住房安置、社會保障安置等基本形式，但實踐中大多是采取以貨幣安置為主的“要地不要人”的一次性安置的城鎮化模式，失地農民的生活、就業、創業、住房、社會保障等缺乏有效的解決途徑，失地農民的長遠生機得不到有效保障。

三、建立失地農民社會保障體系的必要性

現階段，大量的失地農民又未被納入城市三條保障線的救助范圍，使他們的生存面臨著極大的威脅。失地農民已經成為中國最弱勢、最缺乏保障、最邊緣化的群體，成為了影響我國社會穩定的巨大的不穩定因素，如何解決和處理好失地農民問題己經變得越來越重要。在當前整個社會就業壓力增大、社會保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農民失去了基本生存保障。部分失地農民“種田無地、就業無崗、社保無份”，生活在城市的邊緣，在就業、子女就學、社會保障等方面又享受不到有關政策，導致失地農民大量轉化為城市貧民，已影響到城鄉社會穩定，在這種情況下建立失地農民社會保障制度是十分必要的。

1、健全失地農民社會保障體系是統籌城鄉社會發展的必然要求和實現城鄉一體化的內在要求。

失地農民不同于農民，又不同于城市居民，他們失去了土地作為保障，實際上己是下崗的農民，同城市中下崗的工人一樣，政府應保證他們的最低生活水平，因此應將農民轉為城市居民，納入城市居民生活保障體系，和城市居民一樣享受最低生活保障。蘇州高新區在2003年區劃調整后，針對低保政策不同，低保標準不一，低保覆蓋率較低，低保資金籌集比較困難的特點，在調查研究的基礎上，提出了“四個統一”的要求，即：統一政策、統一標準、統一出資、統一管理。

2、建立失地農民杜會保障制度有利于實現社會效益最大化

(1)失地農民的保守性要求社會保障制度的建立

農民一旦失去土地就不能再稱之為農民，他們和城鎮居民己經沒有本質上的區別，但其思想觀念、生活方式卻依舊保持著農民的特征，農民作為小生產者的保守性也在失地農民身上一定程度上得到了體現。失地農民因為失去了土地，安全感會嚴重缺失，他們剩下的只有為數不多的征地補償，因為沒有社會保障體系作為支撐，他們不敢將這筆錢用于投資，而只是誠惶誠恐地守著這筆錢度日，一步步走向貧困，淪為城市貧民，要避免這種情況出現，就需要國家承擔起通過逆向財政政策、失業補貼、福利計劃等機制保障最低限度收入的責任。 

就業是對失地農民最好的基本生活保障。促進就業，最重要的就是提高失地農民的職業技能，積極為他們拓展就業渠道。蘇州高新區積極組織失地失業人員職業培訓和技能培訓，召開失地失業人員招聘專場，作為政府實事工程來抓，努力將技能培訓、崗位送到居民家門口，實實在在為失地農民辦實事，對解決困難人員就業再就業起到了一定的推動作用。

(2)建立失地農民的社會保障制度，有利于刺激失地農民的高層次需求，促進社會發展

為失地農民建立社會保障體系是現實的最佳選擇。完善的社會保障體系應該涵蓋失地農民的最低生活保障、養老保障、醫療保障、教育和法律保障等。

我國農村目前的養老方式主要是依靠傳統的家庭養老模式，而這種依賴子女供養的養老模式具有一定的社會風險。失地農民由于文化素質較低，面臨失業，這又沖擊著傳統的家庭養老模式。因此失地農民養老制度的建立，將對社會穩定和促進失地農民的“可持續生計”起到積極作用。蘇州高新區一次性拿出16億推行《高新區被征地農民征地補償和基本生活保障實施辦法》，采取“政府出大頭，個人出小頭”的方式為被征地農民“買”到了15年城保繳費年限，失地農民能夠享受到和城市居民完全一樣的退休養老待遇，將有效的保障了他們今后的退休生活。另外不斷完善社會化管理服務，讓退休人員晚年生活質量得到組織上的管理和服務上的保障。

醫療科技的進步，大大提高了醫療服務水平，但同時醫療費用也大幅度增加，而我國農民總體生產力水平較低，收入不高。面對高額的醫療費用，農民往往無計可施，雖然有先進的醫療技術，他們也不得不選最普通、低廉的治療方式。2007年5月1日起，《蘇州高新區、虎丘區基本醫療保險暫行辦法》在全區施行，覆蓋了除參加市城鎮職工基本醫保、少兒和居民醫保以外的區域城鄉各類人員，實現了城鄉一體的全民醫保。從2006年起，蘇州高新區還對全部“5560”以上的征地保養人員，每兩年進行一次免費健康體檢,有效了改善失地農民的醫療水平。

為失地農民提供法律援助。失地農民屬于社會弱勢群體，他們地位低下，經濟能力有限，當他們的合法權益受到侵犯時，由于缺乏相應的法律知識和維權意識，憲法規定的“法律面前人人平等”的原則在他們身上無法體現。因此，要為失地農民提供多種方式的法律援助，使農民對土地權利的行使切實得到法律保護。蘇州高新區強化勞動監察力度，做好勞動糾紛調解，對構建和諧勞動關系、維護社會穩定起到了積極的推動作用。

3、建立失地農民社會保障體系，構建和諧社會

建立中國特色的社會保障制度，一直是一項重大而緊迫的任務，沒有社會保障就沒有和諧社會。構建社會主義和諧社會同建設社會主義物質文明、政治文明、精神文明是有機統一的。要保持社會穩定，增加弱勢群體的滿足感，就必須要建立完善的社會保障體系。沒有社會保障就沒有和諧社會。從目前來講，被征地農民及其他進城農民的社會保障是最薄弱的環節，財富分配不均，權力資源分配不平等，是失地農民這一弱勢群體在同其他利益群體進行博弈的過程中總是處于劣勢。如果再不將失地農民納入社會保障體系，保證其基本生活，必將引起他們強烈不滿，不利于社會安定，和諧社會的構建更無從談起。年前蘇州高新區政府總是對生活比較困難家庭進行摸底調查、匯總，然后對弱勢群體進行慰問、幫扶，有效改善政府同失地農民間的關系。

我國目前正處于改革和發展的關鍵時期，處理好國家的安全穩定工作是十分重要的。任何改革都是一個利益分配的調整過程，這就必定要觸動一部分人的利益，在利益關系的變動中必然會產生一些矛盾，不能讓某一階層長期處于弱勢地位，將他們排斥在發展之外，使他們享受不到因為社會發展帶來的好處，否則勢必會造成社會矛盾加劇。 

四、健全失地農民社會保障體系的幾點建議

準確把握建立失地農民社會保障體系的原則，是提高失地農民社會保障體系建設針對性和實效性的前提。加強失地農民社會保障體系建設，必須堅持以下幾個基本原則:

1、完善制度，依法規范

建立完備的社會保障法律規范，是一個國家社會保障制度走向成熟的重要標志。國際上社會保障工作比較成熟完善的國家，都有嚴格、完整的法律法規作保證。只有體制、機制、法制“三制”健全完善，才能依法保證公民、企業和有關組織依法交納社會保障資金，依法保障公民在就業、接受教育、基本生活保障等方面的權利，才能保證社會保障事業的順利發展。

目前，中國各地有關失地農民的社會保障的措施各種各樣，在資金籌集渠道、社會保障項目、失地農民交納費和領取保障金數量方面都缺乏統一規定，發生糾紛時也缺乏公正的調解機制，其根本原因都是由于沒有統一的法律法規進行規范，導致各地處理失地農民社會保障工作隨意性較大。國家有關部門應當及時制定統一的有關失地農民社會保障制度的改革、運行、管理辦法，只有以法律為依據，失地農民的社會保障工作才能公平、高效、健康地發展。

2、保證公平、兼顧效率

社會保障制度從其建立之日起，就有互助互濟、保障公平的固有特征。效率是社會保障制度正常運行的物質保障，效率的任何，都會造成或加重實施社會保障制度的困難。過分追求公平特別是高保障水平的公平，也會導致嚴重的負面效應，造成一部分人逐漸形成依附社會保障的惰性，也會因為社會保障支付水平過高，導致國家財政負擔日益加重，抑制經濟發展。因此，公平是現代社會保障的核心，但同時也不能排斥效率。建立適應中國當前經濟社會發展水平的社會保障體系，必須考慮增進公平與提高效率的有機結合，容許存在差距但差距不能過大，否則有失制度的公正性，導致資源配置的新的不公。

3、建立多元化的醫療保障制度

應堅持因地制宜的原則，建立多形式、多層次的醫療保障制度，并建立國家、集體和個人共同投入、風險共擔的機制。

（1）是為失地農民建立相應的社會醫療救助制度。有效的辦法是政府與民間結合，強化多元投入機制，引導社區經濟、企業、慈善機構及個人等方面的捐助，來充實失地農民醫療救助基金。（2）是把商業保險作為一條重要的選擇途徑或補充模式，為失地農民投團體大病保險等。（3）是積極建立新型合作醫療保障制度。

另外，還要建立最低生活保障制度。最低生活保障制度是現代社會保障制度的重要環節，是公民的生存權得到保障的重要體現，也是憲法所規定的“物質幫助權”的必然要求。部分失地農民由于年齡偏大、缺乏勞動技能等原因暫時生活受到很大影響，我們必須確保這部分群眾的最低生活要求得到及時保障，構建起和諧的社會環境。

4、完善失地農民教育培訓機制，多渠道促進失地農民的就業

首先，要幫助失地農民改變觀念，不僅僅靠政府征地補償的費用生活，要在鼓勵他們自主創業的同時，給予他們創業的優惠政策。其次，政府部門要建立完善的就業培訓體系。根據實際情況，按照失地農民的年齡階段和文化層次，幫助他們有效地提高勞動技能，適應市場對勞動力的需求。第三，加強對失地農民的就業指導和就業援助，爭取多渠道的安排就業，幫助他們在城鄉就業市場無障礙的流動。第四，發展本地第三產業和勞動密集型產業。為失地農民創造更多的就業機會，建立完善的農民失業保險機制。

5、完善土地增值利益的分配機制

一般情況下，土地在被征用后帶來的增值收益應歸國家所有，因為社會經濟的發展，會導致土地的升值，應該由社會共同占有這部分增值收益。但是，土地征用后的增值收益，大部分被中間商或地方政府占有，土地的所有者并沒有得到，因此有必要完善土地增值利益的分配，使農民可以享有土地升值帶來的利益。

當然，為失地農民建立社會保障體系并非是維護其合法權益、保障其生活安全的惟一或最佳途徑。“發展才是硬道理”。加快經濟的發展，為失去土地的農民提供更多的就業培訓和醫療保障才是解決問題的根本途徑。同時也要改革土地征用制度，提高土地補償標準，嚴格區分公共利益和非公共利益的征地行為，建立合理的經濟補償機制，以切實保障失地農民的合法權益。

參考文獻：

[1]洪朝輝。《論中國農民土地財產的貧困》。當代中國研究,2004年。

[2] 鮑海君、美次芳。《論失地農民社會保障體系建設》。管理世界，2002