基層民主治理研究

一、基層民主的概念

二、基層民主特別是農(nóng)村民主建設(shè)意義重大

三、我國(guó)基層民主治理的發(fā)展歷史

四、我國(guó)基層民主治理存在的問(wèn)題

五、提高我國(guó)基層民主治理的措施分析

六、總結(jié)

內(nèi) 容 摘 要

基層民主是政治文明的重要表現(xiàn)形式,也是構(gòu)建社會(huì)主義社會(huì)和諧的必要條件。沒(méi)有基層民主的制度和實(shí)踐,真正的和諧社會(huì)就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。在中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中,只有通過(guò)發(fā)展基層民主,才能有效地疏解社會(huì)矛盾、培養(yǎng)群眾的民主意識(shí)、監(jiān)督基層政府和自治組織的作為,實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。目前,在我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展中的不和諧因素,不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面,也表現(xiàn)在政治文明與文化建設(shè)方面。城鄉(xiāng)差距不只是收入差距,也包括公共服務(wù)差距,以致沖突事件不斷出現(xiàn)。我國(guó)需要大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)村民自治的吸引力和凝聚力，為村民自治提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，要完善和落實(shí)現(xiàn)行制度，建立健全村民自治的評(píng)價(jià)體系，積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，使傳統(tǒng)的村民自治向社區(qū)自治轉(zhuǎn)型等政策來(lái)改變現(xiàn)狀。總之,應(yīng)充分發(fā)揮村民自治的制度約束功能,促進(jìn)我國(guó)鄉(xiāng)村治理的持續(xù)、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：基層民主；發(fā)展歷史；完善制度；推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)

基層民主治理研究

一、基層民主的概念

民主，不僅作為一種制度存在，也是具體的實(shí)踐。基層民主，作為民主制度在基層地區(qū)的具體表現(xiàn)，有其深刻的理論意義及實(shí)踐價(jià)值。

從歷史來(lái)源看，民主一詞最初是由希臘語(yǔ)中的Demos（人民）和Kratia（統(tǒng)治或權(quán)威）演變而來(lái)的，在當(dāng)時(shí)的意思指“人民的統(tǒng)治”。正如希臘歷史學(xué)家希羅多德首次使用這一概念時(shí)，就是用來(lái)概括和描述希臘城邦所表現(xiàn)出來(lái)的一種政治實(shí)踐，也就是，城邦事務(wù)是由公民所參加的公民大會(huì)采取直接討論和投票表決的方式來(lái)做出最后的決定，這種方式不僅區(qū)別于某一君主采用的獨(dú)裁統(tǒng)治，也區(qū)別于少數(shù)貴族實(shí)行的寡頭統(tǒng)治。換句話而言，民主是作為一種政治制度而存在的。在這種政治制度中，全體公民有權(quán)力并且能夠直接或間接地參與到公共事務(wù)的決策過(guò)程中。

基層民主制度主要是指我國(guó)的基層群眾性自治制度，是指基層群眾性自治組織形式及其運(yùn)作方式，它是基層群眾性自治組織自我教育、自我管理、自我服務(wù)的方式、方法、程序的總和，是人民直接參與管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的一種形式，是社會(huì)主義民主制度的一個(gè)重要方面。

二、基層民主特別是農(nóng)村民主建設(shè)意義重大

如果把中國(guó)的民主看作是一個(gè)大系統(tǒng)，那么基層民主建設(shè)就是一種基礎(chǔ)或步伐，這個(gè)步伐非常重要，因?yàn)榛鶎用裰鹘ㄔO(shè)是中國(guó)整個(gè)民主事業(yè)的支柱。在軍隊(duì)建設(shè)上，部隊(duì)的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常說(shuō)要抓基層、打基礎(chǔ)，就是說(shuō)基層不穩(wěn)地動(dòng)山搖。民主建設(shè)也一樣，一定要首先把基層民主建設(shè)抓好。改革開(kāi)放以來(lái)，人們看到的是中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)排山倒海，物質(zhì)財(cái)富滾滾而來(lái)，這個(gè)成績(jī)大家與目共睹。但是對(duì)于中國(guó)的政治改革、民主建設(shè)往往看法不一。其實(shí)中國(guó)最近30年政治現(xiàn)代化，民主化進(jìn)步也很快，特別是基層民主建設(shè)應(yīng)該是一個(gè)特別耀眼的閃光點(diǎn)，基層民主特別是是農(nóng)村的民主建設(shè)面對(duì)整個(gè)國(guó)家的民主建設(shè)進(jìn)程影響巨大。

在這里，我造了起義農(nóng)民、革命農(nóng)民、集體農(nóng)民和民主農(nóng)民這四個(gè)概念，是要說(shuō)明和描繪中國(guó)農(nóng)民走向民主的歷程和路徑。在封建時(shí)代，中國(guó)農(nóng)民被壓抑，抗?fàn)幬ㄒ坏男问胶统雎肪褪寝r(nóng)民起義，做起義農(nóng)民。在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，中國(guó)農(nóng)民又起了鬧革命，那時(shí)中國(guó)農(nóng)民抗?fàn)幍牡缆泛统雎肪褪亲龈锩�農(nóng)民。新中國(guó)成立以后，中國(guó)農(nóng)民在合法化、人民公社化的過(guò)程中又改變了身份，成為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的計(jì)劃農(nóng)民、集體農(nóng)民。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民連一塊土地種什么莊稼都要由政府的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃所規(guī)定，由農(nóng)村干部說(shuō)了算，改革開(kāi)放以后，中國(guó)農(nóng)民才開(kāi)始民主農(nóng)民。在聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的政策下，農(nóng)民可以自己決定如何播種、種什么。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮中，農(nóng)民可以決定自己是不是進(jìn)城打工，做農(nóng)民工；甚至可以決定自己是不是到國(guó)外打工，成為國(guó)際勞工。另外在農(nóng)村他們還可以實(shí)行村民自治，選舉村民委員會(huì)，作為自己的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。可以說(shuō)在中國(guó)幾千年的歷史中，基層農(nóng)民在改革開(kāi)放中第一次成為現(xiàn)代的民主農(nóng)民、民主公民，中國(guó)民主第一次以個(gè)體民主而不是集體民主的形式降臨到個(gè)體農(nóng)民身上，這是一個(gè)偉大的歷史轉(zhuǎn)變，一場(chǎng)深刻的的民主改造。

三、我國(guó)基層民主治理的發(fā)展歷史

基層民主是基層群眾通過(guò)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，對(duì)基層社會(huì)公共事務(wù)和公共事業(yè)進(jìn)行自我管理、自我教育和自我服務(wù)。在我國(guó)，基層民主主要是由以村民自治為核心的農(nóng)村基層民主、以居民自治為核心的城市社區(qū)基層民主和以職工代表大會(huì)為核心的企事業(yè)單位基層民主三部分組成。早在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，中國(guó)共產(chǎn)黨就十分重視基層民主和社會(huì)民主，領(lǐng)導(dǎo)廣大人民群眾創(chuàng)造了諸如“豆選”村長(zhǎng)等許多民主選舉形式。新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨更加重視基層社會(huì)的民主生活。特別是改革開(kāi)放三十年來(lái)，城鄉(xiāng)基層群眾性自治活動(dòng)以及企業(yè)民主，已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)主義民主活動(dòng)最為廣泛的實(shí)踐。下面分別闡述三部分的發(fā)展歷程。 

（一）以村民自治為核心的農(nóng)村基層民主發(fā)展歷程 

 1978年黨的十一屆三中全會(huì)的召開(kāi)標(biāo)志著我國(guó)改革的正式開(kāi)始。十一屆三中全會(huì)后，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制逐步在全國(guó)推行，在堅(jiān)持土地集體所有制的基礎(chǔ)上，農(nóng)民家庭取得了承包土地的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。農(nóng)村的經(jīng)營(yíng)組織發(fā)生了重構(gòu)，人民公社體制迅速解體。舊的制度瓦解后，新體制下如何對(duì)農(nóng)村進(jìn)行有效的管理成為一個(gè)新的問(wèn)題。在1982年《憲法》第111條中第一次規(guī)定了村委員會(huì)為“群眾性自治組織”，管理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)、調(diào)解民間糾紛、協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安。自此，我國(guó)村民自治組織的地位獲得了法律上的確認(rèn)。

1987年11月，六屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》，用法律的形式確認(rèn)了村民自治制度。隨后，25個(gè)省、市、自治區(qū)相繼制定出《實(shí)施辦法》，使村委會(huì)建設(shè)更加具有操作性，村民自治作為一項(xiàng)新型群眾自治制度和直接民主制度在法律上正式確定下來(lái)，中國(guó)農(nóng)村村民自治進(jìn)入制度化運(yùn)作階段，這對(duì)推進(jìn)農(nóng)村基層政治民主化、法制化發(fā)揮了巨大的規(guī)范功能。從此，國(guó)家更加全面地介入到農(nóng)村基層政治文明建設(shè)的政策設(shè)計(jì)與實(shí)際推進(jìn)過(guò)程中，農(nóng)民群眾更加活躍地參與農(nóng)村基層政治文明建設(shè)的實(shí)踐活動(dòng)和制度創(chuàng)新，在國(guó)家強(qiáng)制性制度供給和農(nóng)民主動(dòng)性制度創(chuàng)新的相互作用中，農(nóng)村基層政治文明建設(shè)不斷獲得實(shí)質(zhì)性突破。1988年，民政部在全國(guó)范圍內(nèi)組織《村民委員會(huì)組織法(試行)》頒布后的首輪鄉(xiāng)村選舉，1093個(gè)縣級(jí)單位開(kāi)展村委會(huì)選舉試點(diǎn)，取得了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。1998年，黨的十五屆三中全會(huì)給予了村民自治高度的評(píng)價(jià)，認(rèn)為“擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，實(shí)行村民自治，是黨領(lǐng)導(dǎo)億萬(wàn)農(nóng)民建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的偉大創(chuàng)造。 

1998年11月4日，在充分總結(jié)、吸收各省、自治區(qū)、直轄市村民自治十年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，九屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)了修改后的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》并于公布之日起正式實(shí)施。它的頒布實(shí)行，標(biāo)志著農(nóng)村基層民主已經(jīng)初步形成了一套制度化的運(yùn)作模式。 

2007年，黨的十七大報(bào)告指出：“人民依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，對(duì)干部實(shí)行民主監(jiān)督，是人民當(dāng)家做主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發(fā)展社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點(diǎn)推進(jìn)。”[3]并且把“基層群眾自治制度”確立為我國(guó)社會(huì)主義政治發(fā)展道路的重要內(nèi)容，村民自治的地位得到了重大提升。可以預(yù)見(jiàn)，新認(rèn)識(shí)和新目標(biāo)的到來(lái)將會(huì)對(duì)村民自治帶來(lái)新的實(shí)踐和更快的發(fā)展。 

（二）以居民自治為核心的城市社區(qū)基層民主發(fā)展過(guò)程 

我國(guó)城市基層群眾自治選擇居民自治的政治形式，經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)期、逐步深入的過(guò)程。建國(guó)初，各地城市的軍管會(huì)、人民政府和人民政府向基層派出的工作組，組織居民開(kāi)展各項(xiàng)民主改革活動(dòng)，協(xié)助人民政府進(jìn)行治安管理、開(kāi)展愛(ài)國(guó)衛(wèi)生和生產(chǎn)服務(wù)等日常街道工作，并相繼成立了各種形式的居委會(huì)組織。中國(guó)共產(chǎn)黨和人民政府及時(shí)總結(jié)了各地居民組織的經(jīng)驗(yàn)，決定在全國(guó)城市街道普遍建立居民委員會(huì)。1954年12月31日，全國(guó)人大委員會(huì)制定了《城市居民委員會(huì)組織條例》，以法律的形式明確規(guī)定了“居民委員會(huì)是群眾自治性的居民組織”。 1989年12月26日，七屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》，對(duì)改革開(kāi)放條件下城市居民自治的性質(zhì)、任務(wù)、組織形式及其他相關(guān)制度做出了全面規(guī)范，并第一次把“開(kāi)展便民利民的社區(qū)服務(wù)活動(dòng)”明確作為居民委員會(huì)的一項(xiàng)主要職責(zé)。為了貫徹實(shí)施《居委會(huì)組織法》，從1990年開(kāi)始，全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市都結(jié)合本地實(shí)際，著手制定相應(yīng)的實(shí)施辦法。2001年3月，社區(qū)建設(shè)被列入《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》，這意味著社區(qū)建設(shè)已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有機(jī)組成部分和衡量經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要指標(biāo)。 

目前，在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，在社區(qū)各界人士的積極參與下，我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)已步入新的發(fā)展時(shí)期，全國(guó)城市社區(qū)建設(shè)正由點(diǎn)到面，由大中城市向中小城市，由東部發(fā)達(dá)地區(qū)向西部發(fā)展中地區(qū)全面展開(kāi)，并在健全社區(qū)民主選舉，發(fā)揮社區(qū)服務(wù)功能等方面取得了明顯成效。 

（三）以職工代表大會(huì)制度為核心的企事業(yè)單位基層民主發(fā)展歷程 

職工代表大會(huì)制度是在企事業(yè)單位實(shí)行民主管理的基本組織形式，是我國(guó)基層民主制度的重要組成部分。對(duì)貫徹落實(shí)黨的全心全意依靠工人階級(jí)的根本方針，維護(hù)廣大職工的切身利益，實(shí)現(xiàn)和保障職工群眾的社會(huì)主義民主權(quán)利具有極其重要的作用。 

早在民主革命時(shí)期，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命根據(jù)地和解放區(qū)的公有制企業(yè)就通過(guò)“職工大會(huì)”、“工人代表會(huì)議”等制度形式，實(shí)行企業(yè)的民主管理。新中國(guó)成立后，在全國(guó)公有制企業(yè)中普遍實(shí)行了工廠管理委員會(huì)和職工代表大會(huì)制度。20世紀(jì)50年代初，東北、華北等地區(qū)一部分企業(yè)先后實(shí)行了“一長(zhǎng)制”。企業(yè)開(kāi)始把企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)重大問(wèn)題的決定權(quán)集中于廠長(zhǎng)一人手中，由廠長(zhǎng)向國(guó)家負(fù)總責(zé)。1957年——1966年，企業(yè)又開(kāi)始實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和職工代表大會(huì)制。1978年實(shí)行改革開(kāi)放后，在各地企業(yè)陸續(xù)恢復(fù)或建立職代會(huì)制度。1981年7月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)職工代表大會(huì)暫行條例》。除保留了以往有關(guān)文件對(duì)職代會(huì)職權(quán)的一些規(guī)定外，這個(gè)條例還明確規(guī)定職代會(huì)對(duì)勞動(dòng)保護(hù)基金、職工福利基金、獎(jiǎng)勵(lì)基金以及職工獎(jiǎng)懲辦法、住宅分配方案等問(wèn)題有決定權(quán)，對(duì)企業(yè)體制改革事項(xiàng)、工資調(diào)整方案、職工培訓(xùn)方案和全廠性規(guī)章制度有通過(guò)權(quán)，并且增加了職代會(huì)根據(jù)企業(yè)主管機(jī)關(guān)部署選舉企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力。20世紀(jì)90年代，企事業(yè)單位民主管理以及職工代表大會(huì)的組織建設(shè)與制度建設(shè)不斷加強(qiáng)。以江澤民為核心的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體十分重視企事業(yè)單位的民主建設(shè)，要求堅(jiān)持和完善職工代表大會(huì)和其他形式的企事業(yè)民主管理制度，組織職工參與改革與管理，維護(hù)職工合法權(quán)益，保障職工的民主權(quán)利。這一時(shí)期，國(guó)家頒布的《公司法》、《勞動(dòng)法》、《工會(huì)法》等法律法規(guī)，均對(duì)職代會(huì)制度做了相應(yīng)規(guī)定。1999年，29個(gè)省、市、自治區(qū)發(fā)布指導(dǎo)廠務(wù)公開(kāi)的相關(guān)文件，廣東省8600多家國(guó)有企業(yè)中有4505家實(shí)行廠務(wù)公開(kāi)，占總數(shù)的52%。到2004年底，全國(guó)實(shí)行廠務(wù)公開(kāi)的企業(yè)達(dá)到31.6萬(wàn)個(gè)，覆蓋員工3502.6萬(wàn)人。 

在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換和企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)程中，只有切實(shí)加強(qiáng)保證廣大職工群眾在各類所有制企事業(yè)單位中的合法權(quán)益和民主管理的立法和執(zhí)法工作，才能依法建立相關(guān)制度，有效維護(hù)職工的經(jīng)濟(jì)、政治、文化權(quán)益，確保職工各項(xiàng)民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。 

四、我國(guó)基層民主治理存在的問(wèn)題

（一）面臨新的制度環(huán)境：

一是國(guó)家化推進(jìn)的環(huán)境。取消農(nóng)村稅費(fèi)以后，國(guó)家加大了對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，過(guò)去由農(nóng)民承擔(dān)的公共產(chǎn)品逐步由國(guó)家承擔(dān)起來(lái)，村級(jí)自治范圍的內(nèi)容逐步縮小。二是行政化發(fā)展的環(huán)境。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，村干部出現(xiàn)行政化的趨勢(shì)，村干部工資由財(cái)政支付，村財(cái)鄉(xiāng)管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加大了對(duì)村級(jí)的干預(yù)。三是城市化的環(huán)境。在以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的新形勢(shì)下，長(zhǎng)期以來(lái)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)正在發(fā)生變化，鄉(xiāng)村城市化的步伐加快，農(nóng)民工進(jìn)入城市，農(nóng)村務(wù)農(nóng)的勞動(dòng)力大大減少。四是市場(chǎng)化和國(guó)際化的環(huán)境。封閉的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、文化傳統(tǒng)越來(lái)越受到市場(chǎng)化和國(guó)際化的沖擊和影響，人們的思想觀念和民主意識(shí)也在發(fā)生新的變化。

（二）基層民主建設(shè)存在的問(wèn)題

1、規(guī)范化的法律缺失 

民主政治要健康有序發(fā)展，制度支撐必不可少；沒(méi)有制度保障下的民主，則往往隱含著矛盾與沖突。基層民主發(fā)展更是如此。當(dāng)前，規(guī)范化的制度缺失具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，鄉(xiāng)村關(guān)系在法律規(guī)定上的不明確性；第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在法律規(guī)定上的模糊性。我國(guó)法律對(duì)村委會(huì)與村黨支部職能劃分方面存在著模糊的規(guī)定。大多數(shù)規(guī)定都是定性的或者是原則性的，缺少具體操作性；第三，農(nóng)村基層民主中違法行為很難做到違法必究，這就勢(shì)必造成違法者一種有恃無(wú)恐的心理，間接為那些膽大妄為者提供了違法的途徑。 2、有效的制度不健全

首先，村民自治中的民主決策、民主管理得不到實(shí)現(xiàn)。一些農(nóng)村基層干部在工作中帶有濃厚的封建家長(zhǎng)作風(fēng)、封建式權(quán)威和專制思想。在決定一些重大村級(jí)事務(wù)時(shí)不召開(kāi)村民大會(huì)，將村民大會(huì)以村委會(huì)委員碰頭會(huì)、村委會(huì)和村黨支部碰頭會(huì)或由村委會(huì)主任、村支書(shū)個(gè)人拍板的形式?jīng)Q定，使村民的民主管理、民主決策權(quán)利旁落。其次，村民自治缺乏監(jiān)督。在村務(wù)公開(kāi)上，一些農(nóng)村基層干部掩飾村財(cái)政實(shí)際收支，公開(kāi)形式單一，多以公開(kāi)欄為主，以村民代表會(huì)議形式公開(kāi)的不多。公開(kāi)的內(nèi)容多以常規(guī)性、階段性的事務(wù)為主，一些重大事項(xiàng)的公布不及時(shí)，不全面，公開(kāi)的效果不佳，甚至有失真實(shí)，流于形式的較多。另外，財(cái)務(wù)公開(kāi)不實(shí)、在財(cái)務(wù)支出上，許多大額支出沒(méi)有標(biāo)明去向及項(xiàng)目，非常籠統(tǒng)，使村民對(duì)村里財(cái)務(wù)、資金的使用、支配情況無(wú)法明白，村民因而無(wú)法對(duì)村務(wù)行使監(jiān)督權(quán)。 3、基層黨委角色的失衡

基層黨委既包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會(huì)和村委會(huì)。基層黨委在農(nóng)村基層民主建設(shè)中起著雙重角色的作用，而這雙重角色的相互沖突和失衡恰恰是影響基層民主有效運(yùn)行、健康發(fā)展的重要根源。一方面，村委會(huì)無(wú)疑是法定的村民自治組織，村民希望通過(guò)自己選舉產(chǎn)生村委會(huì)來(lái)控制農(nóng)村社會(huì)資源，體現(xiàn)和維護(hù)他們的利益。村委會(huì)是由村民產(chǎn)生和罷免，這也決定了村委會(huì)必須代表村民的利益，以為村民服務(wù)來(lái)?yè)Q取村民的支持和信任。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的方針和政策等許多工作需要通過(guò)村委會(huì)在村民中貫徹落實(shí)，因此，村委會(huì)承擔(dān)著某些行政職能，具有準(zhǔn)行政組織的意味。這兩者在實(shí)際工作中因角色定位不同產(chǎn)生沖突。

4、村干部以及村民整體素質(zhì)較低

我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)階段較低的知識(shí)文化水平是基層民主建設(shè)的一個(gè)極其不利的因素。以村民自治為主要形式的農(nóng)村基層民主要求農(nóng)民具有相應(yīng)的科學(xué)知識(shí)文化水平。在行使民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等權(quán)利時(shí)，村民要獨(dú)立思考、獨(dú)力判斷、獨(dú)立發(fā)表意見(jiàn)，要參與討論；提出建設(shè)性的批評(píng)與建議；要審查賬目，審核問(wèn)題、閱讀討論材料。當(dāng)前，在我國(guó)廣袤的農(nóng)村，由于村民的素質(zhì)達(dá)不到一定水平而無(wú)法做到這些，這就在很大程度上制約了基層民主進(jìn)一步發(fā)展。 五、提高我國(guó)基層民主治理的措施分析

(一)大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)村民自治的吸引力和凝聚力，為村民自治提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)

當(dāng)前農(nóng)村面臨的最大問(wèn)題仍然是經(jīng)濟(jì)發(fā)展不夠快、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，其中特別是當(dāng)農(nóng)民群眾收入普遍提高的時(shí)候，部分村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢甚至癱瘓，難以對(duì)民主建設(shè)形成有效支持和呼應(yīng)。因此，農(nóng)村的“四個(gè)民主”必須圍繞村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)落實(shí)。要拓開(kāi)視野，不拘成見(jiàn)，把有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)、愿奉獻(xiàn)的人選進(jìn)村“兩委會(huì)”班子，使村干部都要成為能夠帶頭致富而且能夠帶領(lǐng)群眾致富的“領(lǐng)頭雁”。集體經(jīng)濟(jì)有了發(fā)展，村民福利、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)就有了保障，村民也就愿意關(guān)心、參與村級(jí)班子建設(shè)和村務(wù)決策管理，村民自治也就有了持續(xù)發(fā)展的群眾基礎(chǔ)。實(shí)踐證明，只有雄厚的集體經(jīng)濟(jì)力量才能為村民自治的正常運(yùn)作提供重要的物質(zhì)支撐，而集體經(jīng)濟(jì)愈發(fā)達(dá)，就越需要通過(guò)村民自治，擴(kuò)大村民群眾的政治參與，保證集體經(jīng)濟(jì)規(guī)范運(yùn)作，使利益得到合理分配，為群眾提供良好的社會(huì)服務(wù)。

(二)要完善和落實(shí)現(xiàn)行制度

要認(rèn)真總結(jié)20年村民自治的成功經(jīng)驗(yàn)，將現(xiàn)行經(jīng)過(guò)實(shí)踐證明的成功的做法通過(guò)法律制度加以固定下來(lái)，對(duì)存在缺陷的制度進(jìn)行修改和補(bǔ)充，對(duì)在實(shí)踐中探索創(chuàng)新的內(nèi)容要提倡和鼓勵(lì)。要突出五個(gè)方面的制度完善：一是完善村民代表會(huì)議制度。村民代表會(huì)議制度產(chǎn)生于有關(guān)村級(jí)重大公共事務(wù)決策，其最初目的就在于讓村民能夠充分發(fā)表對(duì)于有關(guān)公共事務(wù)的意見(jiàn)，以使村民委員會(huì)的有關(guān)決策符合廣大村民的利益，這在一定程度上拓寬了村民政治參與的渠道。隨著這一制度的推廣，其自身的功能也逐步得到了拓展，村民代表會(huì)議制度在制約和監(jiān)督村民委員會(huì)的具體運(yùn)作上，也發(fā)揮著日益重要的作用，村民可以通過(guò)這一制度關(guān)注有關(guān)村內(nèi)公共事務(wù)決策的執(zhí)行情況。二是完善村務(wù)公開(kāi)制度。公開(kāi)是防止腐敗最根本最有效的辦法，隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)村投入的增加和公共產(chǎn)品的供給，農(nóng)村資金數(shù)量不斷增大，因此，要在村民自治制度中將村務(wù)公開(kāi)作為核心的制度內(nèi)容。它要求涉及村民的具體利益的公共事務(wù)，都必須對(duì)村民公開(kāi)，以便讓廣大的村民能夠充分了解情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正問(wèn)題，以確實(shí)維護(hù)自己的利益，促使村民委員會(huì)的正確運(yùn)作。三是制定村民質(zhì)詢制度。這要求村委會(huì)每周召開(kāi)一次質(zhì)詢會(huì)議，會(huì)上村民可以就村務(wù)財(cái)務(wù)政務(wù)等有關(guān)問(wèn)題質(zhì)詢干部，村干部當(dāng)面答復(fù)并給予解決。這一做法的特點(diǎn)進(jìn)一步完善了“一事一議”制度，增強(qiáng)了干部的責(zé)任感和服務(wù)農(nóng)民的意識(shí)。四是發(fā)動(dòng)民眾廣泛參與的制度。包括村務(wù)會(huì)主任的選舉可以吸收外來(lái)務(wù)工人員，可以吸收行政人員。五是村民自治的保障制度。將村民自治的經(jīng)費(fèi)法制化，主要通過(guò)國(guó)家財(cái)政提供。

(三)積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，使傳統(tǒng)的村民自治向社區(qū)自治轉(zhuǎn)型

我國(guó)目前正在大力推進(jìn)城市化、現(xiàn)代化，農(nóng)村人口大量流人城市是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實(shí)質(zhì)，是在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中建設(shè)能夠共享現(xiàn)代文明成果的現(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)。由此看來(lái)，隨著現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，中國(guó)農(nóng)村的逐漸衰落已經(jīng)是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的客觀事實(shí)，農(nóng)村精英的逐漸流失也是一個(gè)無(wú)法改變的客觀過(guò)程。在這樣一個(gè)背景之下，傳統(tǒng)村落的民主自治制度就必須逐步實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，由自然村落制度到社隊(duì)村組制度，再向社區(qū)制度轉(zhuǎn)變，而傳統(tǒng)的村民自治也就必須相應(yīng)地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村社區(qū)自治。這將使村民自治獲得一個(gè)更加美好的發(fā)展前景。 

（四）基層民主建設(shè)必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

中國(guó)民主最大的特色，也是和西方民主最大的區(qū)別，就是堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。民主的基本精神在世界各國(guó)都是一致的，但是不同的國(guó)家、不同的國(guó)情和民情決定民主的具體模式有很大的區(qū)別。中國(guó)特色的基層民主主要有兩個(gè)特點(diǎn)。

一是中國(guó)的基層民主建設(shè)是社會(huì)主義初級(jí)階段的民主建設(shè)。中國(guó)歷史有幾千年的封建君主專制傳統(tǒng)。今天，中國(guó)封建專制思想的殘余仍然沒(méi)有完全肅清。中國(guó)在1982年12月通過(guò)的新憲法，正式確立村民委員會(huì)作為農(nóng)村基層群眾性自治組織，確定了這個(gè)委員會(huì)的法律地位。從那時(shí)起，中國(guó)的基層民主建設(shè)正式拉開(kāi)帷幕。

從改革開(kāi)放到今天，我們的基層民主建設(shè)也只不過(guò)經(jīng)歷了30多年的時(shí)間，而西方國(guó)家的民主建設(shè)歷程300多年，所以，他們的民主建設(shè)早已進(jìn)入了成熟階段，而中國(guó)的基層民主建設(shè)只是處在初期階段或者叫奠定基礎(chǔ)階段。我們的的基層民主建設(shè)有創(chuàng)新、有突破，但是也有初級(jí)階段難免的一些問(wèn)題。從一定程度上講，我們的基層民主現(xiàn)在還是一種比較初級(jí)的民主、脆弱的民主，一種處于轉(zhuǎn)型與上升時(shí)期的民主。

二是中國(guó)的基層民主是中國(guó)式的民主，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的民主，而不是脫離、取消或者代替黨的領(lǐng)導(dǎo)的民主。黨的十六大指出，發(fā)展社會(huì)主義民主政治，最根本的是要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)，這三者要統(tǒng)一起來(lái)。其中黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的根本保證，人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)要求，依法治國(guó)是當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方方略。這一段論述非常重要，他不僅是對(duì)中國(guó)特色民主政治基本特點(diǎn)的科學(xué)解釋，也是對(duì)中國(guó)特色民主政治所必須堅(jiān)持的基本原則的科學(xué)表述。因此，中國(guó)特色民主政治的根本特色是“三個(gè)統(tǒng)一” 其中最主要的是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。

中國(guó)必須要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，同時(shí)要建設(shè)社會(huì)主義民主。人民民主是社會(huì)主義的生命線，我們必須堅(jiān)持人民當(dāng)家作主。黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與人民當(dāng)家作主是二者的統(tǒng)一，不可分割，更絕不能對(duì)立。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是為了實(shí)現(xiàn)是為了人民當(dāng)家作主，也只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下才能實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。我們不能因?yàn)閺?qiáng)調(diào)人民當(dāng)家作主就否定黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)黨對(duì)民主建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。

同時(shí)，黨的領(lǐng)導(dǎo)也要適應(yīng)人民當(dāng)家作主的愿望，符合人民的利益。黨要按照如何最大限度地服務(wù)人民利益、實(shí)現(xiàn)人民利益的原則，來(lái)改進(jìn)、創(chuàng)新黨組織的具體領(lǐng)導(dǎo)方式和指導(dǎo)方式，當(dāng)一些黨的基層組織與基層群眾選舉出來(lái)的村民委員會(huì)發(fā)生沖突和不一致的時(shí)候，要調(diào)查研究、具體分析、實(shí)事求是，看看到底是黨的基層組織的具體領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)意見(jiàn)不夠科學(xué)、脫離了基層實(shí)際，還是村民委員會(huì)有問(wèn)題、群眾意見(jiàn)出了偏差，要堅(jiān)持兩個(gè)多數(shù)，一是堅(jiān)持民主中的黨內(nèi)多數(shù)、黨員多數(shù)，不能幾個(gè)領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算。二是要看村民中多數(shù)基層群眾的意見(jiàn)，看群眾的多數(shù)，前一個(gè)多數(shù)可以防止少數(shù)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的官僚主義作風(fēng)，后一個(gè)多數(shù)防止村民委員會(huì)中少數(shù)干部的官僚主義作風(fēng)。因此在知道基層民主建設(shè)中，領(lǐng)導(dǎo)要看多數(shù)人的意見(jiàn)，看主流民眾的愿望，這樣就有方向、有大局。如果一個(gè)基層黨組織或某一個(gè)基層領(lǐng)導(dǎo)人的主張和意圖不符合黨內(nèi)多數(shù)人的意見(jiàn)，得不到多數(shù)群眾的的擁護(hù)和支持，那就應(yīng)該堅(jiān)持人民第一、多數(shù)人的利益第一。黨要與絕大多數(shù)人民群眾保持一致。

（五）不斷提高人民群眾的民主意識(shí)和民主素質(zhì)

民主的質(zhì)量取決于取決于群眾的民主意識(shí)和民主素質(zhì)，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是“好民主”需要“好民眾”。中國(guó)近30年基層民主建設(shè)的最大成就，不僅是農(nóng)村都成立了村民委員會(huì)，有了自己的自治組織，也不僅是初步形成了一套基層民主制度，更重要的是增加了廣大人民群眾的民主參與意識(shí)，豐富了社會(huì)的民主文化氛圍，提升了人民群眾的民主素養(yǎng)和實(shí)現(xiàn)民主的能力。

人民民主是社會(huì)主義的生命，我們要建設(shè)的高度民主的國(guó)家，要建立在擁有高度民主素質(zhì)的公民的基礎(chǔ)上。所以，民眾的質(zhì)量決定民主的質(zhì)量，民主建設(shè)的關(guān)鍵是民眾的建設(shè)，是人的建設(shè)，我們搞民主得培養(yǎng)人，提高人民的素質(zhì)。民主是一種制度，更是一種素質(zhì)和能力，拿民主選舉來(lái)說(shuō)，選舉就是一種選擇的能力。群眾手中的選票投給誰(shuí)，不投給誰(shuí)，是一個(gè)選擇能力的問(wèn)題。這就要求每一個(gè)選民具有“選人為賢”的能力。能不能把真正有本事的人選出來(lái)，把票投給他，這是很重要的。

民主建設(shè)的實(shí)踐證明，實(shí)行基層直接選舉，就要讓千千萬(wàn)萬(wàn)的普通群眾變成合格的選民，讓他們通過(guò)手中的選票，選舉出具有領(lǐng)導(dǎo)能力和民主素質(zhì)的“村官”，是一個(gè)歷史的進(jìn)步。但是，提升選民的民主素質(zhì)需要進(jìn)行經(jīng)常的教育，需要逐步養(yǎng)成。我們說(shuō)，基層民主建設(shè)是一個(gè)訓(xùn)練和培養(yǎng)的過(guò)程。

因此，我們黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層民主建設(shè)，可以說(shuō)是一個(gè)“大學(xué)校”。基層民主建設(shè)的實(shí)踐過(guò)程，本身就是一種訓(xùn)練，要讓千千萬(wàn)萬(wàn)的人民群眾在民主實(shí)踐中提高民主素質(zhì)，學(xué)會(huì)依法行使民主權(quán)利。在這個(gè)過(guò)程中，村黨支部，有責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)廣大人民群眾更好地提高民主素質(zhì)，善于運(yùn)用民主的武器和自己的民主權(quán)利。

六、總結(jié)

 我國(guó)基層民主建設(shè)和鄉(xiāng)村治理實(shí)踐尚處于探索階段。在這一探索實(shí)踐中所存在的問(wèn)題是不能回避的。對(duì)這些矛盾和問(wèn)題必須高度重視，并盡快尋求妥善的應(yīng)對(duì)之策。近些年來(lái)國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)我國(guó)基層民主與鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了廣泛而專業(yè)的研究，豐富的研究資料為本文的寫(xiě)作提供了全面的素材參考。本論文只是對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村基層民主和鄉(xiāng)村治理的初步認(rèn)識(shí)，對(duì)此方面深層次和前瞻性問(wèn)題的探討尚有許多不足之處，期待專家學(xué)者的指正。

參 考 文 獻(xiàn)

1、《中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編》，北京：人民出版社，2007。

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3、宋新海，《農(nóng)村基層民主建設(shè)是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一》，中共山西省委黨校學(xué)報(bào)，2003（第4頁(yè)）。

4、徐勇，《鄉(xiāng)村治理與村民自治》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003。

5、《江澤民論中國(guó)特色社會(huì)主義（專題摘編）》，中央文獻(xiàn)出版社，2002年版。

6、肖勇，《充分發(fā)揮基層民主在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要作用--成都市基層民主政治建設(shè)調(diào)查的理論思考》，中共成都市委黨校學(xué)報(bào)，2006（第3頁(yè)）。

7、胡錦濤，《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟、為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗》，北京：人民出版社，2007。