政府對養老保險基金投資營運的監管

目 錄

研究政府對養老保險基金投資營運的意義，目的和方法

監管的現狀和監管存在的問題

投資運營的基本目標

中國養老基金投資運營的三個關鍵問題

研究結論

內 容 摘 要

隨著經濟快速發展，人們的生活水平迅速搞高，在不久的未來人口老齡化會達到較高的程度。這使得養老保險體系對社會經濟穩定發展起著越來越重要的作用。我國對養老保險制度改革極其重視，并取得了很大進展，但尚不能滿足未來養老金支付的需要。存在的主要問題是：基金籌資管理混亂，投資運營效果不佳，投資運營風險防范不力，保值增值不理想，監管措施無力等。這些問題嚴重地影響了養老保險基金的保值增值，使養老保險基金的支付增長速度遠高于收繳及運營的增長速度，影響到國民經濟的發展。因此對養老保險基金投資運營，監管的研究具有重要的理論意義和實踐意義。

本文通過分析我國養老保險基金的投資運營與監管的現狀與不足，同時借鑒國外養老保險基金投資運營與監管的經驗，結合我國實際情況，建立了養老保險基金投資運營與監管的理論框架。

關鍵詞：養老基金 投資運營 監管

政府對養老保險基金投資營運的監管

一．研究意義，目的和方法

1.1 研究意義

1．可以有效地抵御通貨膨脹的影響。

2．可以起到及時補充養老保險基金的來源的作用。

3．可以起到減輕企業（雇主），勞動者個人，政府負擔的作用。

4．能直接支持國家經濟建設，提高養老基金在國民經濟中的地位。

1.2 研究目的

本文以我國養老基金投資運營與監管為研究對象，從國內養老保險現狀出發，根據經濟形勢的發展，結合我國實際情況，通過比較分析，總結出養老基金的共同趨勢，在此基礎上提出我國養老基金投資運營與監管體系的總體設計。本文希望通過全面，系統的研究，對我國養老基金投資運營與監管體系建設的實踐工作提供有價值的探索。

1.3 研究方法

 本文以我國養老基金投資運營與監管為研究對象，運用實證分析，歸納分析與比較分析等方法，以公共政策為基礎，以投資學與財務管理為理論依據，對我國養老保險基金的投資運營與監管進行研究。運用歸納分析方法對我國養老基金投資運營與監管的問題進行歸納，運用比較分析方法，總結出養老基金投資運營與監管的發展趨勢，找出我國存在的差距。

二．監管的現狀和監管存在的問題

2.1 監管的現狀

1998年之前，中國養老保險的管理呈現出多頭分散的特點，涉及到勞動，人事，民政，財政，金融，審計，工會等諸多部門。20世紀50年代初職工退休制度創建之初是由全國總工會統籌經辦的。從1970到1975年，國家計委還兼管過一段時期的勞動保險工作。80年代初由企業自己管理。1984年中國人民保險公司在部分全民和集體企業中開展了養老保險業務，之后又向農村伸展。1986年國務院在勞動體制改革的文件中規定；勞動合同制工作退休養老工作由勞動行政主管部門所屬的社會保險專門機構管理；城鎮企業職工的社會保險轉移到勞動部門。1991年國務院規定；各級勞動部門負責管理城鎮企業職工的養老保險工作；由中國人民保險公司經辦的養老保險業務可以維持現狀；機關事業單位和農村的養老保險制度改革分由人事部和民政部負責。

2.2監管存在的問題

盡管中國的養老保險制度體制改革取得了相當大的成功，但由于情況復雜，歷史遺留問題多，因而養老基金監管體制改革的效果并不明顯，在舊的弊端尚未根除的同時，又產生了許多新的問題。第一，立法有待完善。現行的社會基本養老保險立法體系不完備，可操作性不強，特別是在社會基本養老保險基金的籌集，運用，發放等業務管理方面和各管理機構的職能定位等方面，有待進一步完善。二是由于資本市場，基金數量等條件的限制，尚未形成獨立，專業的基金運營機構。現行體制下基金經辦機構與運營機構合二為一，不利于社會保障基金的監督管理。三是管理模式不夠成熟。主要包括社會化發放程度不高，覆蓋面不夠完整，保障內容單一，企業負擔過重，尤其是基金管理，收繳，運營，監督不力等。

三．投資運營的目標

3.1 投資運營的目標

第一，資本增值。現代公司理論認為，公司經營管理的主要目標是公司價值或股東財富最大化。遵循這一理論，養老基金經理也追求基金成員財富積累的最大化，因而資本增值幾乎成為所有養老基金的核心目標之一。但資本增值需要一定的收益率作保證，而且，有時候，短期內的增值不見得就是好事，它可能影響長期收益率，進而影響長期增值。

 第二，短期收益。一些養老基金注重短期收益，要求一系列連續的時間段內各個時間段的收益率波動，以避免收益率的大起大落。因為收益率的大起大落有可能在基金成員中造成不良影響，當收益率急劇下滑時，基金成員會指責基金經理，如果有可能，甚至把自己的那部分資金移往他處，從而影響養老基金的發展，當收益率快速提高時，會刺激基金成員的胃口，使他們無法恰當的預期未來的狀況。但是，短期收益一般不能成為養老基金投資的核心目標。

第三，長期總投資收益。一般說來，長期總投資收益率是養老基金投資的另一個核心目標。養老基金一般數額大，周期長，比較適合長期投資，以獲得較高的收益率。因而，養老金經理一般都會制定周密的長期投資計劃，追求長期總投資收益率。但是，這樣的長期投資計劃應該與支付責任相匹配，也就是要保持適度的流動性。

第四，其它目標，當然，養老基金有時候還可能其他一些投資目標，比如：控股杠收購，參與公司治理，為發起人或基金成員提供某些便利等。但是，這些目標從根本上說都是為以上目標服務的。 

研究結論

隨著社會的進步，我國老齡化問題的日益凸現，養老保險基金的保值增值問題日趨受重視，這使得養老基金的投資運營及監管越來越重要。養老保險基金是老年人收入的主要來源，直接關系到整個社會經濟生活水平的提高，關系到國家的長治久安。黨的十六大報告明確了當前養老保險制度改革的方向和任務，提出了可行性總體思路，并為實現其保值增值提供了條件，但改革還面臨著許多困難，只有進一步分析和解決現存的問題，才能進一步加快我國養老保險制度改革的步伐。本文通過對國內現狀的分析,研究，得出以下結論：

通過對我國養老基金投資運營與監管的現狀分析，找出目前存在的問題，得出養老保險基金難于保值增值的原因在于基金的投資運營，監管體制的不完善。

養老保險基金類投資，屬于高度風險規避，流動性強，安全性高型投資，同時基金收益率還要超過預定利率，通貨膨脹率，并要與社會平均工資增長率相適應，這是因其是負債資金的特點決定的，是為未來支付養老金做準備的。

基金運營的主要是保障養老保險基金保值增值。對基金進行監管可加強我國養老基金的監管力度，為更好的實現養老基金保值增值作貢獻。

中國養老基金投資運營的三個關鍵問題

為了實現全面建設小康社會的奮斗目標，我國正在建立和完善惠及全民的多層次社會養老體系，包括覆蓋全社會提供基本養老保障的公共養老基金、覆蓋部分人群提供補充養老保障的企業年金、個人自愿參加的養老儲蓄計劃。中國社會養老體系的突出特點是注重多渠道積累養老基金，以從容應對人口老齡化的沖擊。公共養老基金的三項基本制度——城鎮職工基本養老保險、新型農村養老保險和城鎮居民社會養老保險，均采用社會統籌和個人賬戶相結合的部分積累模式，個人賬戶的主要功能之一就是養老基金的預先積累。企業年金和個人養老儲蓄計劃主要采用完全積累模式。截止到2010年年底，城鎮職工基本養老保險基金累計結余1.5萬億元，企業年金約2800億元，全國社會保障基金約8000億元，形成巨額資金規模。隨著城鎮職工基本養老保險個人賬戶逐步做實、新型農村養老保險和城鎮居民養老保險全面鋪開以及企業年金逐步普及，中國養老基金積累規模將進一步迅速擴大，基金保值增值的任務非常迫切。

　　積累養老基金是有效應對人口老齡化的重要手段，但是養老基金儲蓄時間長，需要通過投資運營實現保值增值，而且投資收益是基金收入的重要來源。20世紀80年代以來，部分國家為了化解老齡人口比例上升導致現收現付制公共養老基金收支失衡的矛盾，改革現收現付制養老制度，向積累性養老制度轉變。實踐經驗表明：基金投資運營是積累性養老制度的關鍵，有的國家由于養老基金投資運營水平高，不僅順利推進養老制度轉型，而且減輕了公共養老基金缺口對財政支出的壓力。而有的國家因為基金投資運營未達到預期目標，引發了社會普遍不滿，養老改革被迫終止，巨額的養老基金缺口成為經濟和社會發展的重負。

　　我國養老保險基金規模雖然較大，但是基金投資運營嚴重滯后。基金管理分散在地方，缺乏市場化和專業化的投資運營機制，投資渠道狹窄，基金保值增值能力較差，長期收益水平不及同期通貨膨脹率。如何管理成倍增長的巨額養老基金是中國經濟社會發展的重要課題，是完善中國養老保障體系的重要任務。黨和政府對養老基金管理高度重視，《十二五規劃綱要》明確提出要積極穩妥推進養老基金投資運營，意味著養老基金管理事業將步入一個新的發展階段。

　　從中國的實際情況出發，促進養老基金投資運營，要妥善解決好以下三個關鍵問題：選擇合適的個人賬戶基金投資運營模式；培育一批投資能力強的養老基金管理機構；正確處理收益與風險的關系。

　　一、積極探索個人賬戶基金的投資運營模式

　　個人賬戶基金是養老基金投資運營的核心，作為公共養老基金的重要組成部分，個人賬戶基金投資運營直接關系到全社會的養老待遇水平，選擇合適的投資運營模式是一個關鍵問題。全球范圍內個人賬戶基金的投資運營模式主要有兩種，一種是以智利、阿根廷為代表的分散管理模式，另一種是以新加坡為代表的集中管理模式。分散管理模式認為法律上個人賬戶基金的所有權屬于參加個人賬戶養老計劃的個人和家庭，個人賬戶持有人享有基金投資決策權，政府的作用是為基金投資運營創造良好的市場環境，為個人賬戶持有人制定投資決策提供必要的幫助。分散管理模式的特點是：政府審核批準成立一批養老金管理公司，建立市場競爭機制，對養老金管理公司進行監管；養老金管理公司提供不同收益和風險水平的基金產品，供個人賬戶持有人選擇；個人自主選擇養老金管理公司和基金產品，承擔投資風險。集中管理模式則認為金融投資十分復雜，將投資決策權交給個人賬戶持有人存在較大風險，應該由政府承擔個人賬戶基金的投資運營職責。集中管理模式的特點是：政府將個人賬戶基金委托給一家法定機構進行投資運營，對個人賬戶基金投資運營進行監管；法定機構履行受托人職責，制定基金投資決策，控制基金投資風險；個人賬戶持有人不參與基金投資決策，獲得相同的投資收益。實踐情況表明，這兩種模式各有利弊。分散管理模式的優點是有市場競爭機制、能滿足個人的風險偏好；缺陷是競爭機制易被扭曲、管理成本較高、個人選擇養老金管理公司和產品承擔了較大風險。集中管理模式的好處是管理成本較低、可以發揮受托管理機構的專業優勢；弊端是缺少競爭機制、難以滿足個人的風險偏好。

　　關于我國基本養老保險個人賬戶基金適用的投資運營模式，學術界一直存在較大爭議。建議采用集中管理模式的觀點認為，個人賬戶基金投資管理的唯一目標是保值增值，從管理成本考慮，集中管理比分散管理更有效率，在絕大多數職工缺乏投資專業知識和投資信息的情況下，盲目擴大個人投資選擇權不利于個人賬戶基金的發展。支持分散管理模式的觀點認為，個人賬戶基金是勞動者一生收入的縱向調劑和風險分擔，終極所有權歸勞動者個人和家庭，應該由賬戶持有人自主決定個人賬戶基金的投資運營，政府職責主要是進行市場監管。

　　筆者認為，就中國的具體情況而言，個人賬戶基金宜采用相對集中的投資運營模式，即按照專業化、市場化的原則，組建若干家個人賬戶基金受托管理機構，接受地方政府委托管理個人賬戶基金。主要有以下幾點理由：第一，雖然個人賬戶基金的所有權屬于個人，但它同時又是公共養老金的重要組成部分，不能將其簡單等同于家庭或者個人的財產，站在公共事業的角度，政府應該負責個人賬戶基金的投資運營。第二，個人賬戶基金屬于基本養老保障的范疇，目標是保障退休人員的基本生活，對基金安全性的要求較高，相對集中管理模式由具有較強投資能力和投資經驗的養老基金管理機構制定投資決策，降低了投資風險，符合基本養老保障的安全性要求。第三，相對集中管理模式在管理成本上有明顯優勢。第四，相對集中管理模式可以形成個人賬戶管理機構之間的市場競爭機制，彌補集中管理模式缺乏競爭機制的不足，同時滿足個人賬戶基金規模不斷增長的需要。第五，相對集中管理模式可以有效防范地方政府對個人賬戶基金的不恰當干預，從機制上杜絕了地方政府濫用、違規運用養老基金的行為。

　　二、培育一批有較強投資能力的養老基金管理機構

　　很多人誤以為，養老基金投資運營就是把資金委托給基金公司、證券公司、投資公司等專業性投資機構進行管理，只要專業性投資機構有較強的投資能力，養老基金投資運營就能夠順利實施。事實上，養老基金出于分散投資風險的需要，廣泛投資于現金、債券、股票、商品、房地產、非上市股權、金融衍生品等多類金融資產，專業機構雖然在管理某類資產時有較強的投資能力，但是無法滿足養老基金多元化投資的需要，只能是在既定資產類別上為養老基金投資運營提供服務。即便專業性投資機構管理某類資產的能力極強，也不能將養老基金全部委托給該投資機構進行運營。在養老基金投資管理架構中，養老基金和具體投資品種之間有一個十分重要的管理環節，主要內容包括：制定養老基金投資目標、風險政策、投資基準等藍圖；制定戰略資產配置、戰術資產配置和動態資產配置，管理基金投資風險；選擇投資管理人、托管銀行等外部專業機構，實施養老基金投資的市場化投資運作，并對投資過程進行監督。由于基金公司、證券公司、投資公司等專業性投資機構很難適應上述任務要求，需要一類新型金融機構履行養老基金管理職責，這樣的機構就是養老基金管理機構。

　　養老基金管理機構在養老基金投資運營過程中發揮著核心作用，是聯系養老基金和資本市場的橋梁。通過資產配置，養老基金管理機構可以將基金資產分配到多個資本市場和多種金融工具，并有效控制基金投資風險；通過遴選投資管理人和開展委托投資，養老基金管理機構可以利用外部力量獲得高于投資基準的超額收益。合理配置資產和遴選投資管理人是養老基金管理機構的主要任務，是決定養老基金長期收益水平的主要因素。合理資產配置要求養老基金管理機構根據各類資產的收益和風險特征制定戰略資產配置方案，實現長期投資目標；把握宏觀經濟變量與各類資產價格的內在聯系，在分析預測宏觀經濟和資本市場變化趨勢的基礎上制定戰術資產配置方案，從總體上控制基金投資風險。遴選投資管理人需要從公司治理結構、產品特點、投資策略、投資風格、投資決策機制、投資組合構建流程、交易流程、風險管理體系、研究能力、專業人才素質、激勵約束機制、歷史業績分析等多個方面評估專業機構的投資管理能力。資產配置和選擇投資管理人既是養老基金管理機構的主要職責，又是衡量養老基金管理機構投資能力的主要指標。

　　過去的十年，國家從提高上市公司質量、發展機構投資者、增強市場約束機制、提高市場透明度等多個方面來完善資本市場，為養老基金投資運營提供了必要的基礎條件。但是，缺少有較強投資能力的養老基金管理機構是一個薄弱環節，是制約養老基金市場化投資運營的關鍵問題。穩妥促進養老基金投資運營，培育一批有較強投資能力的養老基金管理機構。主要途徑是學習借鑒養老基金投資的國際經驗、先進理論和技術方法；培養和吸引一批有志于養老基金管理的高素質人才；完善養老基金管理體制和運營機制，適應專業化和市場化的需要。

　　三、正確處理收益與風險的關系

　　養老基金涉及廣大群眾的切身利益，資金安全非常重要，投資運營必須堅持審慎投資的方針。但是，審慎投資并不是拒絕承擔投資風險，如果為了資金安全而將養老基金全部投資于低風險資產，必然導致基金長期收益水平低下，結果是養老基金積累不足，反而增加養老制度的運行風險。審慎投資是把養老基金承擔的風險嚴格控制在可以接受的限度之內，并在既定的風險水平上努力實現最好的投資收益。養老基金投資的大類資產中，股票的短期波動風險較大，但是長期收益較高；固定收益資產的短期波動風險較小，但是長期收益水平較低。從提高長期收益水平的目標出發，養老基金需要配置一部分股票或者股權資產。海外養老基金通常配置30%～60%的股票資產，主要理由是養老基金是長期性資金，有能力承擔一部分風險，可以配置一定比例的股票或股權資產實現較好的長期收益。審慎投資要求養老基金在投資股票等風險資產時，首先要通過戰略資產配置等手段控制基金總體的風險，其次要在深入分析宏觀經濟和資本市場變化趨勢的基礎上積極應對，科學、系統、審慎地進行決策，綜合平衡好長期收益目標和風險管理兩方面的要求

總之，本文主要運用歸納分析與比較分析等方法，以公共政策為基礎，以投資學和財務管理為理論論據，倡導了我國養老基金投資運營，監管理論。我國正處于一個重大的歷史轉折時期，加入WTO后我國養老保險制度面臨著新的挑戰。尋找一個既能提高效率，又能促進公平的養老保險基金投資運營與監管體系，不僅有利于我國經濟的持續穩定增長，還有利于社會穩定，人民團結，共同富裕。本文只是對我國養老保險基金投資運營與監管研究的嘗試，養老保險制度的完善還有待于廣大理論工作者和實際工作者的共同努力。

參 考 文 獻

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任麗明 談中國社保基金的籌集和運營 國家圖書館 2001