對我國納稅申報制度的評析

一、為什么要建立納稅申報制度

二、現行納稅申報制度不足的分析

三、完善我國納稅申報制度的建議

內 容 摘 要

對我國納稅申報制度的評析

內容提要：

納稅申報是現代征收管理流程的中心環節，也是我國現代化征管目標模式的基礎和重點。2001年修訂后的《中華人民共和國稅收征收管理法》（以下簡稱《稅收征管法》及2002年新頒布的《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》（以下簡稱《實施細則》）明確提出要建立健全納稅人自行申報納稅制度。本文對我國現行納稅申報制度進行評析，并借鑒國外納稅申報制度的成熟經驗。提出若干建議。

關鍵詞：納稅申報 稅收征收 評析

對我國納稅申報制度的評析

一、為什么要建立納稅申報制度

（一）納稅申報制度的概念

納稅申報制度是納稅人、扣繳義務人在稅法規定的期限內，就納稅有關事項向稅務機關進行書面報告的一項制度。它是納稅人、扣繳義務人必須履行的一項法定手續，也是稅務機關辦理征收業務、核定應納稅款、開具完稅憑證以及進行稅務監督、統計分析、納稅評估的主要依據。

（二）納稅申報制度與稅收法定主義的關系

實行納稅人申報納稅制度是依法治稅的基礎，是分清征納雙方權利、義務的重要依據，也是明確征納雙方法律責任的基本準則。納稅人發生納稅義務后，無論是固定業戶或臨時經營者，無論是企業、單位或個人，無論是否享有減免稅待遇都必須在法律、行政法規或者稅務機關依照法律、行政法規規定確定的申報的期限內到主管稅務機關進行納稅申報，向主管稅務機關報送納稅申報表、財務會計報表和有關納稅資料。扣繳義務人應當按照規定履行代收、代扣稅款的申報手續。納稅申報或代繳稅款報告的主要內容包括：稅種、應稅項目、適用稅率、計稅依據、扣除項目及標準、應納稅額或代扣、代收稅額、稅款所屬期限，以及按照稅務機關的規定應當申報的其他有關項目。納稅人和扣繳義務人因特殊情況不能辦理納稅申報的，必須報告主管稅務機關，稅務機關可酌情準予延期申報。

納稅申報是稅收征管的重要一環，納稅人必須主動按期如實向稅務機關申報納稅這是納稅人應盡的義務。否則，對逾期未申報或抗拒申報的，要承擔相應的法律責任。

二、現行納稅申報制度不足的分析

（一）納稅申報的法律規定尚顯粗陋，缺乏可操作性

納稅申報在《稅收征管法》僅規定了3個條文，《實施細則》也只有8個條文，只是相當原則地規定了納稅申報的主體，內容和方式，對于將稅務管理與稅款征收緊密相連的中心環節—納稅申報而言，確實過于粗疏，納稅人僅依據法規條文難以理解與掌握納稅申報的全貌與具體程序，這使得納稅申報缺乏透明度和可操作性。將大部分的規范空間留待稅收行政機關以部門規章的方式解決，又使納稅申報的法定性大打折扣，不僅與稅收法定主義的原則不符，納稅人權利也難免在具體程序操作中受到侵害。

（二）納稅申報控管不嚴

盡管我國稅收征管法明確規定 納稅人無論有無應納稅款，是否屬減免期，均應按期報送納稅申報表。但實踐中，由于我國稅務登記制度尚未覆蓋到每一納稅人，僅僅是從事生產、經營的納稅人是稅務登記的重點，稅務登記證件及相關制度的管理也只能在這部分納稅人身上發揮納稅申報的監督作用。而大部分的個人納稅者難以為登記制度所控管，自行申報也就缺乏制約機制。隨著我國個人收入水平的大幅度上漲，所得來源的日趨復雜化。納入自行申報范圍的個人納稅者將越來越多。如何對這部分納稅人進行納稅申報的監督管理成為立法和實踐急需解決的問題。

（三）申報方式選擇尚受限制

修訂后的《稅收征管法》賦予納稅人自由選擇直接申報、郵寄申報、數據電文申報的選擇權，但隨后頒布的《實施細則》卻限定了這一選擇權的行使，明令經稅務機關批準，納稅人方可使用其選擇的申報方式。這對于信息化建設尚處進程中的我國也許實際，然而卻違背了下位階法不得與上位階法相抵觸的立法原則，而且有背原立法條文的立法意旨。稅務機關當前應關注的是如何加快稅收征管的信息化建設，提高稅收征管計算機應用技術，以適應變化的經濟環境，提高申報效率，減輕納稅人的申報成本。

（四）申報代理業務發展滯后

目前，我國稅務代理業務仍停留在試行階段，發展現狀不容樂觀。存在的突出問題是稅務代理獨立性差，主要依靠稅務機構的權力和影響力開展工作，公正性難以保證；稅務代理業務不規范，行業自律性差，官方監督不夠，造成稅務代理人素質良莠不齊，服務質量不高。稅務代理機構對稅務機關的親緣性而對納稅人權利的漠視造成納稅人對其缺乏信任感。使稅務代理市場出現有需求但無吸引力的尷尬局面。代理業務遠遠落后于市場經濟的發展，利益主體多元化、稅源結構復雜化對代理申報服務的需求。

（五）納稅申報服務有待完善

對納稅人權利的維護一直是我國稅法建設中的弱項。2001年修訂的《稅收征管法》集中規定了納稅人在稅收征管中的諸項權利。使得我國納稅人權利在立法上大有改觀，然而如何將這些權利落到實處，則是新時期稅收征管工作中需積極探索和實踐的問題。納稅申報的瑣碎、細致和經常性使得這一環節中對納稅人權利的保護需求異常突出。如申報中的服務質量和保密義務是納稅人反映較多也最為敏感的問題。如何改善申報環境、提供便捷、優質的申報服務、培養自覺的服務意識是稅務機關需認真思索和改進的問題。

三、完善我國納稅申報制度的建議

針對以上幾方面問題，借鑒國外納稅申報制度的成功經驗，我認為，現階段我國納稅申報制度可作以下改進：

（一）完善納稅申報立法

針對法律條文過分粗疏，在短期內再次修訂《稅收征管法》又不太可能的情況，建議由稅收征管的主管部門國家稅務總局以部門規章的形式制定納稅申報的統一、詳細的實施辦法。長遠之策應該是進一步完善《稅收征管法》及其實施細則中有關納稅申報制度的規定，使其更具執法剛性和透明度。但現實的權宜之計，是由國家稅務總局根據現行法律法規的規定及立法意旨，提煉散布在各種稅法中的納稅申報的共性規范，同時總結實踐經驗和成功做法，與《稅務登記管理辦法》相并行，制定《納稅申報管理辦法》，明確并區分申報主體、申報內容、申報期限、申報方式、申報程序以及罰則，便于稅務機關統一行政，也便于目前稅法意識與稅法知識傷顯單薄的納稅人全面理解、系統掌握，提高納稅人在申報中的意識和遵從度，實際申報才不會勉為其難。對于應嚴格管理的延期申報明確申請條件，要盡量縮小稅務機關的自由裁量空間，增加延期申報適用的公平性和透明度。修正申報是涉及納稅人責任承擔和稅法正確實施的一項重要制度，這方面我國目前在法律法規層次尚缺乏明確規定，可考慮在稅收行政規章的層次先期予以規范、補缺，在下一次《稅收征管法》修訂時上升到法律層面。

（二）改進申報方式的多樣化選擇

申報方式直接決定稅務機關的征收成本和納稅人的奉行成本。西方國家對此高度重視，積極調動各方面力量提高申報效率。郵寄申報、電話、傳真等電子申報方式在西方國家極為普遍，隨著計算機應用以及網絡的普及，網上申報成為各國申報方式發展的主流趨勢。如瑞典電子計算機的使用范圍已經覆蓋了所有稅種的登記、申報、繳稅、復核、研究等方面。巴西推廣網上申報，大大節約了時間和人力，征稅成本也大為降低。英國目前也正在大力推廣網上申報，為納稅人申報提供多樣化方式的選擇。我國應盡快取消申報方式的批準制，讓納稅人充分享受申報方式自由選擇的便利性。在加強稅收信息化工程建設的同時，重視對網上申報方式的試行和推廣，并積極探索個性化申報服務。這對于納稅人權利的保障，現代化征管目標的實現是一個重要課題。

（三）大力推行稅務代理申報

一個成熟的“征管市場”，一定有稅務代理人忙碌的身影。稅務代理業務在發達國家極為普遍與繁榮。現代稅制的復雜、稅法的繁瑣以及稅額的計算、扣除的專業性均使得理性的納稅人積極求助于具有精深的專業知識和豐富的從業經驗的稅務師、稅務律師等稅務代理職業人。美國、英國、法國、澳大利亞等國家正是在此契機下發展和完善各自的稅務代理制度 。大部分國家均制定專門的稅務代理法規，對稅務代理的業務范圍，從業人員資格認定以及法律責任作出明確細致的規定。如日本的《稅理士法》、德國的《稅務咨詢法》、法國、韓國的《稅務士法》等。其共同特點也很明顯，即稅務代理人處于中介地位，遵循獨立、公正的代理原則，服務于納稅人權利保護，忠實于法律的正確執行，實現征納雙方有效的溝通和交流。我國當前也借鑒國外相關的成熟立法，制定我國的《稅務師法》，從法律層面規范稅務代理人資格認定與考核、職業規范與懲戒，積極引導稅務代理制度的健康發展。嚴格稅務師和稅務代理機構的審批制度，加強行業監督，扶植行業自律性管理，在提高稅務代理人業務素質的同時，加強職業道德規范教育。規范稅務代理業務范圍，梳清稅務代理機構和稅務機關的關系，使之保持獨立、公正的立場，以幫助納稅人正確、適當、依法履行納稅義務，推動我國納稅人自行納稅申報制度的健康發展。

（四）加快稅收信息化建設，強化申報控管

我國自行納稅申報制度的有效推行，離不開稅收信息化建設。國外廣泛應用計算機、通信、網絡技術進行登記、申報、征收、稽核的全方位管理。大型的計算機信息處理中心與有關行政部門的聯網、信息共享，以及計算機在資料收集、分類、整理、儲存、交換、傳送以及申報表審核、稅款征收、匯算清繳、稅款退回、稅務審計等方面的應用，都使得納稅申報的效率與正確率大為提高。美國、意大利、澳大利亞、新加坡等均有稅收征管中運用計算機技術的成功經驗，美國現行的稅收信息系統模式就很值得我國借鑒和學習。我國當前推行的金稅工程尚屬狹義，局限于增值稅的稅控管理，應盡快致力于廣義的金稅工程的建設，即稅務系統運用計算機技術、網絡技術、通訊技術、提高征管質量和決策水平，規范稅務執法行為。增強為納稅人服務意識而實施的稅務管理信息化建設，它包括稅收業務管理信息化、稅務行政管理信息化、外部信息交換管理信息化和為納稅人提供及時、有效、優質服務。其中，稅收業務管理信息化內容涵蓋所有涉稅事務處理的電子化和網絡化；外部信息交換管理信息化包括加強與國庫、銀行、海關、工商、財政、審計、企業等方面的聯網，并實現多種形式的電子繳稅和電子結算。

 為加強申報控管，當前我國的納稅申報制度尚需稅務登記制度和稅務稽查制度的有效結合。稅務登記制度應將個人納稅者的登記監管納入其中，借鑒西方國家經驗，加快我國納稅人識別號的全面覆蓋率，通過稅務信息一體化建設，實現稅務機關與工商、金融、物價等部門的信息交流與共享，加強對申報不實、申報不當及漏報的控管。

改進申報服務，增強服務意識

廣義上的金稅工程的一項重要內容是增強為納稅人服務意識，為納稅人提供及時、有效、優質服務。這包括加強服務硬件建設和加強服務軟環境建設互動的兩方面。服務質量、服務意識、服務理念應逐步提高，為納稅人服務的理念應貫穿與征管工作中的每一環節，納稅申報環節應著重探索申報咨詢服務和申報方式改進。國外非常重視納稅申報服務，計算機技術在提高征管機構工作效率的同時，也在為納稅人服務方面發揮積極功能。美國、英國、新加坡等均在網上為納稅人提供納稅申報咨詢服務，積極探索個性化申報服務方式。這種服務意識和服務方式正是我國稅收征管工作急需改善之處。今后征管工作的重點應是致力于提供豐富、便捷、個性的納稅申報服務，將《稅收征管法》總則中賦予納稅人的權利落實到納稅申報的具體環節中。稅務申報網站、稅務信息服務以及納稅申報軟件開發均是服務的手段和介質。納稅人的納稅意識、主動自覺的申報意識除依靠完善的法規、嚴格的管理外、稅務機關的優質服務，良好形象將是一個不可忽視的動因。

采用申報激勵措施，促進依法自行申報

納稅人稅款申報過低或申報過高均屬未依法申報，申報的正確與否能極大地影響稅收征管的效率。我國對未申報以及不按期申報的納稅人及扣繳義務人規定了嚴格的法律責任，對依法、如實申報者卻缺乏相應的激勵措施。這一點，可以借鑒日本的藍色申報制度。凡能根據日本大藏省的規定，正確置備帳簿文書，簿記其文書情況，并予以妥善保存者，經納稅所在地的稅務署長批準，即可使用“藍色”申報表。使用藍色申報表者在稅收政策和征收手續上可享受一系列的優惠待遇。如個人所得稅的納稅人，一年可享受十萬日元的扣除額。相比較而言，那些財務會計制度不夠健全，不能按大藏省的規定正確置備帳簿文書者，只能使用“白色”申報表進行申報。白色申報者不僅得不到藍色申報者享受的種種優惠待遇，而且還要受到稅務機關更為嚴厲的監管。日本藍色申報制度的成功之處就在于處罰與激勵巧妙結合，達到事半功倍的效果。我國不妨對財務制度健全、正確置備帳簿、依法納稅申報的納稅人仿效實行藍色申報待遇，給予一系列申報程序以及稅收上的優惠，這對于申報意識不高的現狀也許有較大的改進功效。

參考文獻

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