西部大開發的財稅政策研究

一、國際上運用財稅政策促進落后地區開發的成功經驗。 

（一）優化投資環境建設的財稅措施。

1．引薦國外成功案列說明優化投資環境建設的財稅措施的可行性。

2．規范補貼體制增強其提供公共服務的能力，平衡各地區的公共服務水平。

（二）鼓勵和支持投資的財稅措施。 

對在發展區建立的企業的鼓勵發展措施。

對在發展區建立的企業的稅收優惠措施。

對在發展區建立的企業的加速折舊措施。

二、當前我國運用財稅政策開發西部存在的困難。

（一）中央財政集中財力不足，嚴重制約了國家對西部地區的援助能力。

（二）現行轉移支付制度亟待改革。

三、針對現實選擇恰當的財稅政策

（一）中央財力的提高是政策實施的可靠保證。 

（二）實施旨在培養西部自身"造血"功能的財政投資政策。

（三）規范轉移支付制度，加大轉移支付力度，增強西部地區自身實力。

（四）調整稅收政策，構造西部地區稅收優勢，鼓勵向中西部投資。 

（五）多渠道籌集西部開發資金。

1．建立西部大開發基金，及基金來源考慮的幾個渠道。

2．提高東部經濟發達地區總體稅負水平。

內 容 摘 要

財稅政策與區域經濟發展密切相關，它是政府和干預調控經濟運行、縮小地區經濟發展差距的一種行之有效的手段。總結我國多年來運用財稅政策促進區域經濟發展的經驗，可以說，它既是促進東部地區經濟發展的動力，也是拉大東西部經濟差距的原因。借鑒國際經驗，針對我國現實財力狀況，探討當前如何選擇適當的財稅政策促進西部開發。 

西部大開發的財稅政策研究

 

 財稅政策與區域經濟發展密切相關，它是政府和干預調控經濟運行、縮小地區經濟發展差距的一種行之有效的手段。總結我國多年來運用財稅政策促進區域經濟發展的經驗，可以說，它既是促進東部地區經濟發展的動力，也是拉大東西部經濟差距的原因。借鑒國際經驗，針對我國現實財力狀況，探討當前如何選擇適當的財稅政策促進西部開發。 

一、國際上運用財稅政策促進落后地區開發的成功經驗 

（一）優化投資環境建設的財稅措施。 

1.按既定區域政策目標，由中央政府直接撥款在欠發達地區興建基礎設施、改善交通運輸條件、提高教育水平、進行技術培訓等。如美國的《阿巴拉契亞區域開發法》明確規定，財政撥款應集中投放于增長潛力較大、投資收益率較高的地區，并且絕大部分用于公路建設，其余用于公共設施、能源和企業發展等。位于增長中心周圍的地區，則主要用于就業培訓、教育、醫療設施建設等項目，以提高當地居民素質為目的，為欠發達地區發展奠定基礎。阿巴拉契亞公路網絡的建設，從根本上改變了本地區交通落后的狀況，吸引了大批工商企業沿路建廠，經濟獲得快速發展。1969-1991年，該地區人均收入比其他相同條件地區增長快17％，1991年相當于美國平均水平的83％。 

2.通過規范的轉移支付制度，對欠發達地區提供財政補貼，用于增強其提供公共服務的能力，平衡各地區的公共服務水平。美國給予欠發達地區的聯邦財政補貼有專項補助、分類補助和一般目的的補助三種形式，主要用于醫療衛生、收入保障、交通培訓、就業和社會服務、交通等幾個方面。英國規定在劃定的發展區內，對每一就業人員提供一定數量的補貼；意大利則對發展區實行社會保險補貼，新增雇傭工人由政府支付部分或全部社會保險金。 

（二）鼓勵和支持投資的財稅措施。 

1.對在發展區建立的企業，按其投資性質和地區等級，并根據新創造的就業人數給予地區開發、投資獎勵。如法國按區域政策的目標和作用規定了三種獎勵方式：開發補貼、服務補貼和研究補貼，用于獎勵新建、擴建和結構調整企業，鼓勵在服務和研究開發領域增加就業崗位。英國的《工業發展法》規定，對在援助區的投資，可得到相當于工廠設備投資40％的贈款。法國對受援區的企業，按投資的25％進行補貼，創造一個就業機會還可得到25000法郎。原聯邦德國規定， 使原有勞動崗位增加15％以上，或是提供50 個以上新的勞動崗位的投資， 可得到約10％的投資補貼。 

2.稅收優惠。幾乎所有國家都將此作為刺激公司向欠發達地區投資的一項主要措施，主要方式是對投資免稅，或在一定時期內對投資收入減征或免征所得稅。如法國稅收優惠政策最長可達5年， 減讓幅度最高達100％。巴西除實行減免稅外， 還使用了頗具特色的稅收刺激手段：規定投資者投資東北部地區可免除所得稅50％，免稅部分必須作為追加投資，用于規定的發展項目，以放棄部分稅收代價誘導私人投資到落后地區；免除自然人的部分所得稅，按相應數額認購共管基金，這種基金存入私人金融部門，然后按中央銀行確定的方向投資上市，增加中小企業資金來源；自然人免繳50％的所得稅，用于認購東北部銀行和亞馬遜銀行發的新股票，以增加對這些地區的投資，這些政策的實施使東部地區1960-1980年工業生產增長速度達421％，超過全國平均速度的352％。 

3.加速折舊措施。加速折舊通常是與項目相聯系的，適用于新建和擴建工程。法國在發展區實行的《特別折舊許可》規定，新建筑第一年的折舊率為25％。原聯邦德國規定，最初的折舊金額，工廠和機器開動可達50％，建筑物可達30％。英國實行"任意折舊"，即對發展區內工業投資實行100％的折舊扣除。 

二、當前我國運用財稅政策開發西部存在的困難 

從以上分析可以看出，不管是稅收優惠、直接投資還是轉移支付，都需要中央財政以堅實強大的財力為保證。而目前我國財政中存在的許多問題制約了中央財政傾斜性財稅政策的實施。其中表現突出的問題有： 

（一）中央財政集中財力不足，嚴重制約了國家對西部地區的援助能力。 

中央財政對西部地區的政策傾斜，一方面需要其直接的資金注入，另一方面需要其憑借自身權威性從經濟發達地區橫向轉移資金（即轉移支付）。這兩個方面都要靠中央財政充足的財力為后盾，而目前我國財政的財力狀況同這些政策要求是很不相稱的。 具體表現在財政收入占GDP的比重，特別是中央財政收入占GDP的比重均過低。1978年，財政收入占GDP的比重為31.2％，1995年下降到10.7％，雖然1999 年已回升到13.9％，但從長期看，1978-1999年年均GDP增長率為9.64％， 年均財政收入增長率4.46％，后者不足前者的一半。財政收入增長長期落后于經濟增長，致使國家財政在保證經常性和必保的經費支出后，沒有足夠的財力用于調整結構和糾正市場偏差。同時， 由于中央財政收入占GDP的比重1995年僅為5.5％，到1999年為6.06％， 大大低于國際上普遍在15％以上的水平；1979-1998年，中央財政支出占全部財政支出的比重為32.7％，中央可控財力有限，這不僅直接削弱了中央財政的宏觀調控能力，而且也會促使東西部地區差距的進一步擴大。 

（二）現行轉移支付制度亟待改革。 

轉移支付的模式應根據本國國情和中央政府的政策目標進行選擇。而我國多年來由于轉移支付目標不明、定位不準，先后形成了體制補助、專項撥款、結算補助、稅收返還和過渡期財政轉移支付等6 種形式的轉移支付。從方向上看，它們都屬于自上而下的縱向財政平衡模式；從內容上看，只有過渡期財政轉移支付屬于真正意義上的財政均等化轉移支付，其他五種形式都屬于非均等化轉移支付，從分配的財政轉移支付資金總額上看，前一項僅占1.8％，后五項占了98.2％。 這使得總體均衡效果不理想，東西部差距有愈拉愈大之勢。 

在保證既得利益前提下的分稅制，中央對地方上劃的稅收按基期年如數返還，并逐年遞增，把財政包干體制下形成的財力不均帶入新的分稅制體制中。這使地區間不均衡的問題不僅沒有解決，反而在新體制中肯定了這種差距，使地區間財政失衡狀況加劇：（1）從1993 年地方財政收入執行情況看，東部地區擴大基數的規模及能力遠大于中西部地區，地區間財政收入兩極分化傾向嚴重。（2 ）落后地區只有在發達地區有較高的增長速度和中央財力有大幅增長之后，才能獲得更多的轉移支付額。但在地方利益驅動下，一些發達地區由于增加的收入大部分要上交中央，致使稅收努力程度在下降的同時普遍出現了"藏富于民、藏富于企"的現象。據統計，上海、北京、天津、遼寧、江蘇、 浙江財政收入占全國財政收入的比重，由1984年的26.23％下降為1999年的14.9 ％，總體均衡效果并不理想。 

三、針對現實選擇恰當的財稅政策 

當前，運用財稅政策促進西部開發，主要目標應是培育投資環境，鼓勵各類資本形成，進行經濟起飛的先期誘導。面對中央財政捉襟見肘的財力和西部迫切的資金需求，筆者提出如下政策建議。 

（一）中央財力的提高是政策實施的可靠保證。 

各項政策的實施如果沒有中央財政強大的宏觀調控能力為保證，都只會流為紙上談兵，起不到多少實際效果。 

引起中央財力不足的原因有很多， 而當前最為突出的有兩點：（1）費擠稅，實際負擔水平較高。據有關資料計算，雖然我國名義稅負水平近年來一直穩定在10～15％之間，但如果將不納入預算管理的所有政府稅外收費歸入統計的話，實際宏觀稅負水平在25～30％之間，也就是說，政府手中實際掌握的經濟資源并不少，問題在于以稅收形式進行規范管理的尚不到1／2，而不規范的制度外收入幾乎全為地方政府所收取。（2）稅收征管乏力，"跑、冒、滴、漏"現象普遍存在。 據有關資料統計，全國國有、集體企業偷漏稅面達50～60％，個體私營經濟偷漏稅面約在90％以上，僅1994年我國就由于征管乏力而流失稅款近千億元以上（有說每年流失2000-3000億元的），偷漏稅和任意減免稅稅款約占實繳稅款的20％以上。 

由于這類問題的解決不可能在短期內一蹴而就，在我國現階段以至今后一段較長的時間內，集中中央財力，加強中央宏觀調控能力，主要應著眼于：（1）規范財政分配制度，縮費擴稅。 一方面要通過加快"費改稅"步伐，將不合理的收費制度納入稅收或廢除；另一方面要通過國家立法機關規范合理收費。（2）完善稅制， 健全稅收征管，控制偷漏稅和減免稅，依法治稅，減少稅源流失。1999年強化稅收征管已取得明顯成效：共增加財政收入846億元，占當年新增財政收入的56.4％。 

從長期看，國家財力及中央財力的提高則取決于進一步深化國家財政管理體制的改革，在此不再贅述。 

（二）實施旨在培養西部自身"造血"功能的財政投資政策。 

中央財政以先期"輸血"奠定基礎，啟動其自身的"造血"功能，形成內部良性循環。具體說來：（1 ）結合市場經濟下政府職能的新要求，財政必須壓縮一般性投資項目，逐漸從競爭性投資項目退出，側重于解決西部開發中面臨的交通、能源、通訊、農業、水利等方面重大基礎設施項目投資不足的問題，優化投資硬環境，化解區位劣勢。（2 ）要加大科技教育的投入力度，實施西部人力資源開發戰略。西部地區教育、知識、信息和技術的落后既是西部落后的表現，也是西部落后的原因。從人口的受教育年限看，北京為7.87年，上海為7.47年，青海只有4.42年，西藏只有1.81年；從人口的受教育程度看，西部大中專畢業生比例僅占全國水平的17.8％和21.2％。振興西部，必須依靠科技進步，加大教育投資，不僅要保證義務教育的實施，還要大力發展職業技術培訓，提高勞動者素質和教育投資的轉化率，依靠科技進步將西部的自然資源優勢轉化為經濟優勢。（3）加大對生態環境的保護力度， 走可持續發展道路。加大對生態環境的保護和改造是西部發展的根本。應吸取美國進行西部大開發對生態環境造成極大破壞的教訓，大力改善生態環境，建立專項資金，重點用于治理水土流失，保護以綠洲為中心的生態系統，抓緊實施天然林保護工程，為西部開發打好根基。 

（三）規范轉移支付制度，加大轉移支付力度，增強西部地區自身實力。 

西部大開發的目標之一是縮小地區差異，它也是國際上通行的均等化轉移支付的目標。從國際經驗看，一般也是運用均等化轉移支付和專項補助兩種形式，很少有國家同時并存著多種轉移支付形式。所不同的是，受歷史、經濟和自然等多種因素影響，有的國家以專項補助為主，如美國，有的以均等化轉移支付為主。但總的情況是，絕大部分國家都將均等化轉移支付作為轉移支付的主體。從我國目前的情況看，盡管兩類轉移支付都很重要，但考慮到由于各種原因引起的地區之間經濟發展水平嚴重的不均衡性和公共服務水平的巨大差異，均等化轉移支付無疑將成為當前改革完善我國轉移支付的重中之重。 

從方向上看，我國的轉移支付模式應逐漸向以縱向為主，縱橫交錯的平衡模式過渡。借鑒德國的經驗，通過立法的形式確定轉移支付系數，并且將轉移支付的目的、范圍都寫入法律，據以計算均等化撥款的稅收能力和標準稅收需求以及將其它一些技術性比例也用法律形式明確規定，從而在我國總體上形成資金橫向流動的法律保障體制，通過橫向流動促進地區間財政能力均衡，通過縱向流動實施中央財政的宏觀調控政策。 

因此，建立規范的、以均等化為目標的轉移支付制度的總體思路是，將現行的幾種形式歸并為均等化轉移支付和專項轉移支付兩大類，前者屬于一般性補助，主要針對橫向財力差距，用于支持欠發達地區，促進公共服務水平的區域均等化；后者屬于特殊補助，旨在實現政府特殊政策，主要用于對落后地區扶持及意外災害事故補助等。 

在確定轉移支付數額的方法上，應將"基數法"逐步改為"因素法"，充分考慮不同地區的經濟狀況、資源、人口、教育、對支出需求等多種因素，確定轉移支付數額。考慮到西部地區生產力發展水平相對落后，西部開發對資金的需求較大，應適當加大對西部地區的轉移支付額度，特別是在農業、基礎設施、教育、生態環境等專項補助上給予資金傾斜。此外，應將專項轉移支付資金納入專項基金管理，專款專用，對其進行事先、事中、事后監督，以保證資金的使用效率。 

（四）調整稅收政策，構造西部地區稅收優勢，鼓勵向中西部投資。 

與地區經濟發展戰略相對應，我國前一階段實行的也是由東而西"梯度推移"的稅收政策，雖然在企業所得稅中也有對"老、少、邊、窮"地區的減免優惠，但這些只適用于少數地區，更多的是具有"扶貧性"而非"開發性"。以往的稅收傾斜政策多以區域性為主，在刺激開發地區投資的同時，也給整體經濟帶來眾多負面影響，阻礙了經濟結構的優化調整。為了避免重蹈覆轍，西部大開發中應合理調整稅收優惠政策，在逐步取消多層次的地區稅收優惠（尤其是涉外企業的優惠）的基礎上，堅持以產業稅收優惠為主導，同地區優惠相結合，以體現效率優先和兼顧公平的原則，確立西部地區的稅收政策。在西部開發的同時，進行結構優化，完成戰略性調整的任務。 

具體設想，一方面可以借鑒巴西經驗，規定某些稅收優惠必須用于向西部投資，或購買特種發展國債，以讓渡國家收入為代價增加西部資本；另一方面，由國家結合產業政策，在西部地區實施指導性優惠政策，優惠方式上以投資抵免、投資補貼、加速折舊等事前的間接優惠為主，增強調節功能。主要包括：（1）對投資于西部地區能源、 交通等基礎產業的資金，給予較大的優惠力度和較長優惠期間，鼓勵國內外民間資本進入西部基礎產業。（2 ）對高新技術產業和國家鼓勵發展的產業，給予比東部地區更大程度的優惠。對高新技術產業可以實行發展準備基金制度，即允許企業按投資額的一定比例在稅前提取發展準備金，并規定該項資金必須在規定期限內用于科技開發、技術培訓，完善對此類產業的稅基優惠，扶持相關產業發展。（3 ）對符合區域發展規劃的新建和擴建項目實行貼息貸款和投資補貼。（4）利用稅收優惠， 加大對鄉鎮企業的扶持力度，充分發揮它們的帶頭作用。（5 ）為促進人才流動，對西部地區高科技人員減免個人所得稅。（6 ）應采用收入型增值稅，對固定資產進項稅予以抵扣，降低西部以基礎材料、工業能源、交通為主的產業稅負。 

（五）多渠道籌集西部開發資金。 

1.建立西部大開發基金，專門用于支持西部地區基礎設施建設、教育和科研投入及生態環境的保護。基金應由具有權威性的區域發展管理機構進行籌集、使用和監督，以保證資金及時到位、相關政策的切實落實及提高資金的使用效率。基金的來源可以考慮以下幾個渠道：（1 ）借鑒三峽基金的做法，將清理稅收優惠增加的部分收入和西部地區相關的收費項目及中央專項補助納入其中。（2 ）可將消費稅的一定比例或消費稅的增加部分納入其中，征收消費稅本身就包含有向消費水平低的地區和人口進行補償的含義，直接劃出一定比例作為開發基金，變間接補償為直接補償。（3 ）可從東部大中城市水費中提取一定比例作為發展基金，用于西部水利設施和江河治理。此外，還可考慮每年發放一定數額的西部開發特種國債作為基金來源之一。基金使用方向上，應重點集中用于已具有一定經濟基礎、增長潛力較大的增長中心，形成地域經濟增長極，帶動周圍地區發展。 

2.提高東部經濟發達地區總體稅負水平。據對1995年東西部16個省市GDP和工商稅收排序分析，GDP列在全國前位的省份，其稅負水平排序靠后，而經濟較后進的省份，稅負水平卻名列前位。這一方面反映了稅收優惠的差別，另一方面也反映了兩地稅收努力程度的差距。當前在經濟發達地區適當提高稅負水平，補充中央財力，對西部對口支援，既是東部地區應盡的義務，也符合其長遠利益。 

 

參 考 文 獻

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