加入WTO與中國稅制改革

通過分析我國加入wto后，其規(guī)則對我國現(xiàn)行稅收政策的影響，提出了有關(guān)我國稅制的一些改革措施。

一、ＷＴＯ規(guī)則對我國稅收制度的要求

二、我國目前的稅收制度存在的問題 

三、調(diào)整我國稅制的思路與對策

內(nèi) 容 摘 要

加入ＷＴＯ后,中國經(jīng)濟(jì)的各個層面都必須按國際規(guī)則運(yùn)作。本文分析了ＷＴＯ規(guī)則對中國稅收制度的要求并針對我國目前稅收制度存在的缺陷,提出了有關(guān)稅收制度的一些整改措施。

提加入ＷＴＯ與我國稅制改革

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的演進(jìn)和以計算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)為代表的新技術(shù)的發(fā)展,各國市場將進(jìn)一步融合,國際競爭將加劇,世界經(jīng)濟(jì)格局將會發(fā)生新的變化,國際分工將重新調(diào)整。作為ＷＴＯ的成員國之一,中國已不可避免地要通過ＷＴＯ規(guī)則的推動而融入經(jīng)濟(jì)全球化。在這種背景下,我國應(yīng)如何建立符合國際規(guī)則和國際慣例的稅收制度,實(shí)現(xiàn)我國稅收與ＷＴＯ規(guī)則的接軌,已成為我國稅收理論研究的一個重大課題。為了更好地利用ＷＴＯ這一世界經(jīng)濟(jì)的舞臺,更好地發(fā)揮稅收在調(diào)節(jié)國民收入、維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序和促進(jìn)國際經(jīng)濟(jì)交往的作用,我們必須認(rèn)清ＷＴＯ規(guī)則對稅收的要求并不斷審視原有稅制的不足,探索在新的經(jīng)濟(jì)形勢下我國稅收制度的調(diào)整和發(fā)展。 

一、ＷＴＯ規(guī)則對我國稅收制度的要求 

 1非歧視原則與公平競爭的原則。非歧視原則主要包括兩層含義:一是最惠國待遇;二是國民待遇。公平競爭原則要求用市場供求價格參與國際競爭并給予市場參與者平等的競爭環(huán)境,這一原則實(shí)際上是非歧視原則的細(xì)化。非歧視原則與公平競爭原則均要求在稅收上對內(nèi)對外一視同仁,不能區(qū)別對待。 

 2市場開放原則和關(guān)稅作為唯一保護(hù)手段的原則。市場開放原則是指任何成員國都要大幅度削減關(guān)稅,消除非關(guān)稅壁壘,開放本國市場。關(guān)稅作為唯一保護(hù)手段的原則,是指各國可以使用合理的關(guān)稅來保護(hù)國內(nèi)市場。關(guān)稅是各國海關(guān)主要對進(jìn)口貨物所征收的一種稅,它是保護(hù)國內(nèi)市場的一道重要屏障。關(guān)稅作為唯一保護(hù)手段原則,明確反對數(shù)量限制等非關(guān)稅壁壘。ＷＴＯ規(guī)定,其成員國的稅收特別是進(jìn)口關(guān)稅,必須體現(xiàn)這兩個原則的要求。 

 3透明的原則。該原則要求各國的貿(mào)易政策及政府的管理行為必須透明,成員方發(fā)生糾紛時,以公布的貿(mào)易政策為解決的依據(jù)。因此,加入世貿(mào)組織以后,各國的貿(mào)易政策不能隨意更改,并且要定期接受ＷＴＯ的政策評審。在這一規(guī)則下,不合程序、不合規(guī)范的政策、制度將失去生存土壤。所以,ＷＴＯ成員國在制定任何有關(guān)貿(mào)易政策(包括稅收政策)時,必須按透明原則的要求來操作。 

二、我國目前的稅收制度存在的問題 

 受各種因素影響,我國當(dāng)前的稅收制度還存在諸多與ＷＴＯ要求不相符合的問題,主要表現(xiàn)在以下幾個方面: 

1稅法的公平原則在實(shí)際運(yùn)用中沒有得到貫徹落實(shí)。在市場經(jīng)濟(jì)體制下,公平稅收是實(shí)現(xiàn)市場競爭主體所必須的平等競爭環(huán)境的重要條件。然而,盡管我國的稅收立法要求遵循公平原則,但具體的稅收政策卻使得不同納稅人在同一經(jīng)營條件下面臨不同的稅收待遇。其具體體現(xiàn):一是內(nèi)外有別。即內(nèi)外資企業(yè)實(shí)行不同的稅收待遇,這集中地通過內(nèi)外資企業(yè)所得稅的立法原則體現(xiàn)出來,其結(jié)果是同樣的稅種內(nèi)外資企業(yè)稅負(fù)不一。除此之外,大部分地方稅稅種是內(nèi)資企業(yè)要交而外資企業(yè)不交,這進(jìn)一步導(dǎo)致了內(nèi)外資企業(yè)稅負(fù)不一致。二是不同所有制有別。主要指在內(nèi)資企業(yè)中,又往往區(qū)別國有企業(yè)、集體企業(yè)、股份制企業(yè)、聯(lián)營制企業(yè)等因所有制性質(zhì)不同,而在稅收待遇上實(shí)行區(qū)別對待。三是不同地區(qū)有別。20多年來,我國稅收優(yōu)惠一直向東部沿海地區(qū)傾斜,目前提出開發(fā)西部,并已實(shí)施部分優(yōu)惠政策,其稅收政策思路仍然是不同地區(qū)有別。上述種種區(qū)別對待與ＷＴＯ的非歧視原則是嚴(yán)重背離的。 

2稅法缺乏穩(wěn)定性、連續(xù)性,從而降低了其透明度。我國現(xiàn)行稅法大量使用授權(quán)立法,上至國務(wù)院,下到經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的地方政府,都可以制定稅收規(guī)章。盡管稅法規(guī)定了各級立法機(jī)構(gòu)所制定的規(guī)章都必須在稅收法律、法規(guī)明確授權(quán)的前提下進(jìn)行,并不得與稅收法律、行政法規(guī)相抵觸,但由于我國授權(quán)立法的時間長、規(guī)模大,導(dǎo)致行政與立法界限模糊,并且在一定程度上導(dǎo)致了稅收法規(guī)之間,以及稅收法規(guī)與其他法律、法規(guī)之間的相互抵觸時有出現(xiàn)。比如,現(xiàn)行增值稅實(shí)行僅幾年的時間里,有關(guān)機(jī)構(gòu)就先后發(fā)布了上百次通知和補(bǔ)充規(guī)定。這種現(xiàn)象使得有關(guān)法律缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性,導(dǎo)致納稅主體在衡量稅目與稅率上無所適從,從而降低了稅制的透明度。 

3我國稅收結(jié)構(gòu)不健全,使得稅制的整體合力不足。首先,從稅種來看,我國目前還沒有社會保障稅,稅收應(yīng)有的社會穩(wěn)定功能還不能充分體現(xiàn)。從已有的稅種來看,我國目前還存在稅收歧視和稅種設(shè)置重復(fù)的問題。其次,從稅率設(shè)置來看,我國目前的稅率結(jié)構(gòu)與國外相比,還存在著實(shí)際稅率大于名義稅率的事實(shí)。因此,從整體性來看,我國稅制的整體合力還不夠。 

4稅收優(yōu)惠方式不合理,為跨國企業(yè)避逃稅留下了漏洞。稅收優(yōu)惠是實(shí)現(xiàn)稅收政策激勵功能的重要途徑。我國稅收優(yōu)惠主要體現(xiàn)為對收益的調(diào)節(jié),具體來講,就是對所得稅實(shí)行一定優(yōu)惠,通過降低稅率、定期減免、再投資退稅等直接優(yōu)惠措施,鼓勵外資進(jìn)入。但由于優(yōu)惠方式的特點(diǎn)是對稅收直接免除,這就很難避免許多鉆政策漏洞避逃稅的行為。另一方面,由于在實(shí)際操作中沒有注重適度把握,而使跨國公司為避逃稅找到了合理的屏障,可以利用這些優(yōu)惠措施實(shí)行逆向避稅。 

5稅收政策的導(dǎo)向性不明確。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,稅收是政府在市場失效領(lǐng)域進(jìn)行資源配置的重要手段。合理的稅收政策應(yīng)當(dāng)積極配合國家的產(chǎn)業(yè)政策,發(fā)揮其獨(dú)特的激勵功能。但目前我國稅收政策在配合國家的產(chǎn)業(yè)政策上還顯得不夠協(xié)調(diào),導(dǎo)向性不明確,未能充分發(fā)揮稅收這一政策工具的積極作用。比如,涉外所得稅優(yōu)惠稅率過低,使得外國投資者保持粗放型產(chǎn)業(yè)的邊際收益大于其選擇集約型產(chǎn)業(yè)的邊際收益。在預(yù)期成本效益的對比下,政府的產(chǎn)業(yè)調(diào)控政策的調(diào)節(jié)效果大大減少,導(dǎo)致國家非重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)畸形發(fā)展和地區(qū)間重復(fù)建設(shè),資源配置低效運(yùn)行,削弱了稅收配合國家產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)節(jié)功能。在這方面,表現(xiàn)最為充分的就是現(xiàn)行的稅收政策對經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)的所有生產(chǎn)型外商投資者實(shí)行“兩免三減”的優(yōu)惠。在這種規(guī)定下,盡管各行業(yè)面對不同的風(fēng)險與技術(shù)投入,卻承擔(dān)同樣的稅負(fù),外國投資者自然會傾向于選擇回報率高、風(fēng)險小的一、三產(chǎn)業(yè),以勞動密集型的加工業(yè)等行業(yè)為主要投資對象,其結(jié)果是加劇了我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。 

6高關(guān)稅壁壘與非關(guān)稅限制措施并存。高關(guān)稅是為了削弱外國商品的競爭能力、保護(hù)本國商品的競爭優(yōu)勢而對外國商品輸入采取的一項(xiàng)限制措施,其目的是保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)和壟斷國內(nèi)市場。近年來,我國關(guān)稅平均稅率水平呈逐年下降趨勢,到2000年已降至15%,即使如此,與世界平均關(guān)稅水平相比仍顯偏高。非關(guān)稅限制措施是指除關(guān)稅以外的一切限制外國商品進(jìn)口的措施。盡管從1993年開始,我國已在減少非稅壁壘方面作了大量工作,但目前仍對部分商品實(shí)行進(jìn)口配額和許可證制度。 

7稅收政策缺乏對國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的促進(jìn)作用。一方面,我國的稅收政策缺少對節(jié)能和環(huán)保方面的優(yōu)惠措施,而無法促進(jìn)、吸收、消化、擴(kuò)散和應(yīng)用相關(guān)技術(shù)。另一方面,我國在木材制品、天然氣和石油產(chǎn)品的關(guān)稅征收上稅率還較高,不利于我國大量進(jìn)口這些不可再生資源。 

三、調(diào)整我國稅制的思路與對策

作為ＷＴＯ的成員,中國必須在ＷＴＯ規(guī)則內(nèi)采取必要措施以應(yīng)對新的挑戰(zhàn),為此必須對現(xiàn)行稅收制度做出適當(dāng)調(diào)整。 

 1積極調(diào)整思路,構(gòu)建符合ＷＴＯ規(guī)則的稅收政策框架。作為成員國的中國必須調(diào)整思路,構(gòu)建符合ＷＴＯ規(guī)則的稅收政策框架。首先,稅收政策必須國際化。在ＷＴＯ的要求下,一國稅收政策的制定只能享有相對獨(dú)立權(quán),因此,我國的稅制改革必須符合國際慣例,而不能局限于本國的情況。其次,稅收原則必須國際化。在經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程中,一國的稅收原則的確定要遵循以下幾條原則:(1)遵守國際條約的原則;(2)尊重國際慣例的原則;(3)保持財政主權(quán)和稅收主權(quán)的原則;(4)稅收效率原則。 

2貫徹非歧視原則與公平競爭原則,公平對待市場競爭主體。在貫徹非歧視原則與公平競爭原則中,必須處理好涉外稅收優(yōu)惠政策和稅收的國民待遇原則之間的關(guān)系。國民待遇原則要求對外國投資者所征收的稅收,在負(fù)擔(dān)上不高于對本國投資者的同類稅收。中國已經(jīng)承諾到2005年將關(guān)稅水平由目前的17%降至10%左右。在降低關(guān)稅壁壘的同時,ＷＴＯ還要求在涉外稅收政策等相關(guān)稅制建設(shè)上更加充分地體現(xiàn)國民待遇原則。從表面上看,稅收的國民待遇與涉外稅收優(yōu)惠之間是存在矛盾的,但將原則置于“真空”環(huán)境中詮釋其意義,是不具備現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的。原則的實(shí)現(xiàn)在于政策的實(shí)施,政策是在具體的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中推行的,而經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的各種因素和參數(shù)構(gòu)成的制度安排則呈現(xiàn)出不確定的階段性。所以,我國的具體國情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同時期的現(xiàn)實(shí)狀況,才是研究稅收國民待遇原則的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。 

 3加強(qiáng)稅法的穩(wěn)定性、連續(xù)性,并提高其透明度。稅收法定主義原則是現(xiàn)代世界各國稅法中的一條最為重要的基本原則,它對于完善一國的稅收法律體系,增強(qiáng)稅法的透明度與公正性,都具有十分重要的意義。因此,作為ＷＴＯ的成員國,中國應(yīng)引入這一原則,并確立其在稅法體系中應(yīng)有的地位和作用。針對當(dāng)前我國稅收立法中機(jī)構(gòu)重復(fù)、規(guī)格偏低以及稅法的穩(wěn)定性不強(qiáng)、透明度較低的現(xiàn)狀,我們必須按照國際通行的稅收法定主義的要求,加強(qiáng)高層立法,提升相應(yīng)立法規(guī)格,構(gòu)建完整統(tǒng)一的稅法體系。具體措施包括:一是針對我國目前還沒有統(tǒng)一的稅收基本法的現(xiàn)狀,加快制定《稅收基本法》這一稅收母法的進(jìn)程,從而建立稅法體系的主體和核心。二是針對當(dāng)前ＷＴＯ的要求,調(diào)整相應(yīng)的稅收實(shí)體法和程序法,更好地發(fā)揮二者在具體稅收征管中的作用。 

 4進(jìn)一步完善我國的稅制結(jié)構(gòu),做到稅制結(jié)構(gòu)國際化。國際上普遍認(rèn)為,一個科學(xué)的稅制至少應(yīng)符合以下幾個基本條件:(1)稅種精簡;(2)稅率檔次精簡,邊際稅率適中;(3)各個稅種特別是一些世界性稅種的基本要素應(yīng)基本一致。作為ＷＴＯ的一個成員國,我國稅制體系的總體設(shè)計方面也必須考慮到國際上的一般做法,使其具有國際可比性。按照ＷＴＯ的要求,我國稅制結(jié)構(gòu)應(yīng)在以下幾個方面進(jìn)行改革:一是逐步對稅制結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理調(diào)整。目前在我國存在直接稅特別是所得稅比重太小、間接稅特別是流轉(zhuǎn)稅比重太大的問題,因此必須對稅制結(jié)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。二是盡快完善增值稅。目前世界上有100多個國家實(shí)行增值稅,雖然我國也實(shí)行了增值稅,但在與國際接軌方面還需要進(jìn)一步完善。(3)所得稅制要進(jìn)一步與國際接軌。目前我國并存對內(nèi)對外兩套所得稅制,這與國際慣例不吻合,應(yīng)盡快將二者合而為一,以實(shí)現(xiàn)公平稅負(fù)、合理競爭,企業(yè)所得稅率也應(yīng)根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)的變化情況加以合理調(diào)整。(4)盡快建立健全社會保障制度并開征社會保障稅。目前社會保險費(fèi)征收還很不規(guī)范,在管理上存在諸多問題,亟待通過改革加以解決。 

5合理制定稅收優(yōu)惠政策,并提高其導(dǎo)向性。應(yīng)當(dāng)盡快統(tǒng)一稅前扣除標(biāo)準(zhǔn),并按我國的產(chǎn)業(yè)政策,對內(nèi)外資企業(yè)實(shí)行統(tǒng)一的稅收優(yōu)惠政策,改變按企業(yè)性質(zhì)設(shè)立稅收優(yōu)惠政策的做法,使各類企業(yè)在平等條件下公平競爭。對外資企業(yè)在出口退稅政策上,也應(yīng)與內(nèi)資企業(yè)一視同仁,統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)的出口退稅政策,包括統(tǒng)一出口退稅的具體手續(xù)。按照我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策,應(yīng)當(dāng)將涉外稅收優(yōu)惠的范圍由東南沿海擴(kuò)大到全國,尤其是要向中西部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)脆弱的地區(qū)傾斜。在這一過程中可以考慮實(shí)行復(fù)式產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策,具體地說,首先對投資于國家重點(diǎn)支持的產(chǎn)業(yè)的內(nèi)外資企業(yè)實(shí)行完全相同的優(yōu)惠政策;其次,在普惠制的基礎(chǔ)上,再對其中從事高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的外資企業(yè)實(shí)行特惠政策,以推進(jìn)外商投資在部門結(jié)構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu)方面的優(yōu)化,同時,應(yīng)該加大對科技發(fā)展、科技投入的稅收優(yōu)惠。 

6 調(diào)整關(guān)稅政策,清理關(guān)稅制度。我國目前的關(guān)稅政策主要體現(xiàn)了保護(hù)國內(nèi)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的原則和積極促進(jìn)、擴(kuò)大必需品進(jìn)口,鼓勵出口,限制國內(nèi)已能滿足需要的產(chǎn)品進(jìn)口的精神。然而,中國加入ＷＴＯ后,上述政策已不再適應(yīng)新形勢的需要,必須對其加以調(diào)整。在調(diào)整過程中,要充分利用ＷＴＯ關(guān)于發(fā)展中國家享有的特殊條款來對我國經(jīng)濟(jì)實(shí)行適度保護(hù),但這種適度保護(hù)必須符合國際慣例和市場經(jīng)濟(jì)的基本原則。因此,需要作好以下三個方面的工作:一是要抓緊制定中國產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的保護(hù)序列;二是要有效地運(yùn)用靈活稅制與差別關(guān)稅政策;三是要充分使用國際標(biāo)準(zhǔn)和國際先進(jìn)技術(shù)手段,更新非關(guān)稅保護(hù)措施。在對現(xiàn)行關(guān)稅制度清理中,必須盡快對窄稅基、高稅率的關(guān)稅稅則以及進(jìn)口增值稅與關(guān)稅實(shí)行同步減免的辦法加以調(diào)整。 

7加強(qiáng)對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的稅收立法工作,促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。我國目前對外商和外國企業(yè)在節(jié)約能源和防治環(huán)境污染方面提供的專用技術(shù)收取的使用費(fèi),可按10%的稅率征收所得稅,其中技術(shù)先進(jìn)、條件優(yōu)惠的,可給予免稅。但是,隨著中國加入ＷＴＯ和經(jīng)濟(jì)全球化的加速,僅靠稅收優(yōu)惠政策,其吸引力已逐漸減弱。因此,我們必須將工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到加強(qiáng)稅收優(yōu)惠政策的國際協(xié)調(diào)上,盡快簽訂國際稅收協(xié)定,使我國可持續(xù)發(fā)展駛?cè)雵�際經(jīng)濟(jì)的軌道。

參 考 文 獻(xiàn)

曲順蘭 國外財產(chǎn)課稅的比較與我國財產(chǎn)課稅的完善《涉外稅務(wù)》2002年第5期。

蔣曉蕙 論規(guī)范和完善我國財產(chǎn),《財貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2001年第6期。

王學(xué)禮財稅理論與改革實(shí)踐北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2004

各國稅制比較研究課題組增值稅制國際比較北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2004