淺談稅收制度改革

現階段我國稅制存在的一些問題

二、我國稅制改革的基本方向

三、對下一步稅制改革進程的幾點思考

內 容 摘 要

1994年實行新稅制時，當時還只是提出要建立市場經濟新體制，而市場經濟體制的基本框架基本上還沒有形成，因此1994年的稅制改革還具有比較明顯的過渡時期的色彩。從那時以來，我國的市場化改革進展迅猛，在教育、醫療、住房、企業制度等許多方面都按照市場經濟的要求進行了重大的改革，可以說我國目前已經基本上形成了市場經濟的初步框架，市場經濟已經普遍進入了人們的意識。相比之下，帶有計劃經濟痕跡的現行稅制日益顯示出它的不適應性，例如過大的流轉稅比重、行業之間稅負的不均衡、限制投資和消費的稅收政策、人為的區別對待政策等，都在一定程度上阻礙或限制了市場經濟的進一步發展，需要及時進行調整。應從以下三個方面進行調整1、優化稅制結構2、加強稅收征管3、加快稅收法制建設步伐

淺談稅收制度改革

 經過1994年的分稅制改革以來，歷經十一個春秋，我國初步建立起適應社會主義市場經濟發展需要的稅收體制，而如今，隨著我國社會主義市場經濟的高速發展以及WTO的加入，經濟形勢的發展對稅制建設提出了許多新的要求，現行稅制結構本身也還存在一些缺陷和不足，與當前經濟結構調整不相適應。 

一、我國現行稅制的缺陷

就現階段來看，我認為目前稅收制度中還存在以下一些缺陷： 

1、就稅制總體而言，流轉稅比重偏大，所得稅比重過小。如：康定城區增值稅、消費稅、營業稅占稅收總額的80％以上，而企業所得稅和個人利息所得稅僅占15.86％。

2、就流轉稅內部結構而言，增值稅比重過大，消費稅比重過小。如：康定城區增值稅占稅收總額的90％以上，而消費稅僅占9.43％。課征于生產環節，調節消費的直接能力較弱。

3、就所得稅內部結構而言，個人所得稅比重過小。

4、政府通過增值稅加強了中央政府的財權，增強了對宏觀經濟的調控能力。但是不可否認，現存的增值稅制度在當時有助于實現反通貨膨脹的首要目標，但在今天已有些不合時宜。國內稅制里存在很多重復征收的現象，而生產型增值稅最具有代表性，它意味著在企業投資形成的廠房設備中的含稅部分是不允許做進項抵扣的。

5、就所得稅而言，我們在核算企業的所得稅的時候，一般都是按平均工資來確定人員工資的發放，超過平均工資的部分，就認為應該考慮在費用之外，不允許把它作為一個利潤的剔除因素。但一些高科技企業要吸引人才，必須要用比較高的薪酬把人穩定住。稅務人員在計算的時候，只按平均工資計算，多發的那部分工資必須算作是實現利潤來交企業所得稅。而個人對于這部分工資還要交個人所得稅，這也是重復征稅的一種情況。

6、就稅收管理方面而言，對納稅戶進行管理中還存在管理粗放、工作不到位、責任不落實，局部仍然存在隱形收入、流動收入失控的問題，導致稅收流失。這一問題在集貿市場顯得尤為突出。據測算，康定城區僅生豬屠宰一項的存量稅源為3.6萬元/月，由于管理人員不足，該局只能采取按戶定額征收的辦法，每月收入僅有2.1萬元/月，每年少征稅款達16.8萬元。由于部門之間相互制約的機制尚不健全，所以仍然存在對“雙定戶”的定額調整等事項不夠公開、透明，征、管、查三個部門之間工作脫節、信息傳遞不到位等問題。

 二、稅收制度改革的基本方向 

稅收制度的改革，首先要從稅收結構上進行優化。我國目前的稅制結構仍然以流轉稅為主，以1999年為例，以增值稅、消費稅、營業稅、關稅為代表的流轉稅占全部稅收收入的五分之四，所得稅占六分之一，其余10多個稅種占5%。這種流轉稅比重畸高的稅制結構是計劃經濟的產物，是與供給約束下的賣方市場相適應的。在賣方市場下，生產的商品必定能夠賣得出去，流轉環節的稅收也必定能夠實現。而如今已是市場經濟需求約束下的買方市場，大量商品銷售不暢，庫存積壓嚴重，流轉環節稅收的實現也發生困難，延遲納稅、退稅的現象時有發生。因此，流轉稅過大的稅制結構與市場經濟的發展是不相適應的，加上增值稅的出口退稅，流轉稅的征管難度也日益增加。因此，調整現行稅制結構，逐步降低流轉稅的比重，增大非流轉稅收的份額，是發展我國市場經濟的要求，也是稅制改革的基本目標之一。 

其次要對中央稅與地方稅結構的優化。當前中央稅有3個，共享稅有6個，其余都是地方稅。從稅種數量上來看，地方稅占大多數，但是從收入上看，地方稅的收入只占三分之一。地方稅收入偏少，稅基不穩定，體系不完善，一方面導致各種亂收費屢禁不止，以費擠稅的現象非常普遍；另一方面也導致地方政府隨意增減地方稅收，影響了稅收的法制性和透明度。因此，建立充裕、穩固的地方稅體系不僅是優化稅制結構的重要內容，也是規范地方政府行為，推動稅費改革的前提。

第三、建立完善的稅收管理體系，合理進行人員配置，加大管理力度，對納稅人實行精細化管理，以票促管、以管促收。

 三、對稅制改革中的幾點思考 

(一)、對于所得稅改革而言 

1、應堅持盡可能減少優惠政策的原則，對現行眾多的減免項目進行全面梳理，大部分予以取消。特別是分享改革后，要充分考慮出臺的優惠政策對地方財政收入的影響程度。同時，應堅持進一步改進優惠方式，加強目標管理，使執行結果最大程度地接近優惠政策的最初目標，對于刨花板、纖維板等列入林業產品初加工享受減免優惠既不利于體現國家大政方針又有失量能負擔、公平原則的項目，建議在進一步調查研究的基礎上予以調整、取消。 

2、主張內、外資企業優惠政策的一致性，不搞“一稅兩制”。現行稅法對外國投資者優惠較多，調整的重點要放在“超國民待遇”的不合理稅收優惠上，實現內外資企業稅收優惠政策的統一。當然，在調整過程中要注意漸進性，防止稅收政策突然大幅變動引起的經濟震動。對外資企業因稅制調整造成的損失，可考慮在一定年限內予以返還，但返還年限不宜太長，以免造成新的稅負不公。  

3、稅收立法權在中央，稅收減免和優惠的決策權也應在中央，不能分散。各級地方政府無權確定企業所得稅優惠政策，除稅法規定的權限外，對地方的任何越權減免都應視為違法行為。同時，要進一步清理整頓地方政府自行制定的稅收先征后返政策，嚴肅稅法權威和稅收紀律。 

4、針對所得稅分享改革后各地征收管理過程中遇到的實際問題和困難，應注重研究和總結，進一步明確國、地稅機關企業所得稅征管范圍，避免征管盲點的存在和扯皮現象的發生。由于地稅機關一直負責著企業所得稅的征管，掌握著大量的第一手資料，探索了許多行之有效的管理辦法，積累了豐富的征管經驗，因此，分享改革后應進一步增強而不是削弱其管理職能的發揮。  

5、個人所得稅的改革主要內容是實行綜合與分類相結合的稅制，將合伙企業與個人獨資企業納入個人所得稅的征收范圍，并對費用扣除標準、稅率、減免稅項目等進行調整。從我國目前的實際情況來看，對工資、薪金、勞務報酬等經常性勞動所得實行綜合申報征收不僅具有必要性，而且也具有可行性。尤其是將勞務報酬所得納入綜合申報的范圍具有關鍵性的現實意義。因為目前我國個人所得稅的征收中普遍存在的問題是將收入分解，而最普遍的做法是將一部分工資性收入分解為勞務報酬，勞務報酬成為主要的征稅漏洞之一。將勞務報酬所得并入工資、薪金所得綜合征稅，改動不大而實效不小，可以達到事半功倍的效果。

6、對于所得稅計稅工資應合理確定費用扣除項目和扣除標準。扣除項目應包括納稅人為取得納稅所得發生的支出、基本計生費用和特別扣除費用，扣除標準要考慮納稅人的婚姻狀況、贍養人口、年齡和健康狀況、醫療、教育費用等因素，并根據收入、物價水平等因素適時調整。對于在特定地區工作，從事特定工作人員，可按國家政策適當增加扣除項目或適當提高費用扣除標準。

 （二）對于增值稅改革而言

1、進一步完善增值稅制，首先是要擴大征稅范圍。從國際上一些國家增值稅的征稅范圍來看，大部分國家實行的增值稅是比較徹底的，如韓國把農、林、漁業，房地產業，建筑業，餐飲業，旅游業，運輸、倉儲、交通業，租賃業、代理業、中介和委托服務業及其他服務業均列入增值稅的征稅范圍。又如加拿大、英國、法國、日本就把勞務服務全部列入增值稅征稅范圍。我國能否把營業稅的征稅范圍全部列入增值稅的征稅范圍，是一個值得考慮的問題。至少應該考慮把交通運輸業、建筑業、勞務服務業（相當一部分是為生產服務的）列入增值稅的征稅范圍。全面實行增值稅的好處是有利于增值稅制的推行和稅務管理，有利于制止逃稅行為的發生，有利于組織財政收入，有利于克服重復征稅的行為，體現公平稅負的原則。其次，是要合理界定并規范小規模納稅人的行為。小規模納稅人的問題已經干擾了我國經濟的正常運行。世界上實行增值稅的國家對小企業大多都采用了簡易的辦法征稅。但由于中國經濟小規模化運行，按現有標準劃分的小規模納稅人眾多，其經濟總量相對較大。而且小規模納稅人的增值稅征收率已視同于稅率（增值稅相當于銷售稅），稅率的不同，產生了增值稅不含稅價格的扭曲，小規模納稅人的稅收負擔相對較重，這致使他們逆增值稅設計思想而行，這樣，增值稅的有效運行自然就變的困難了。要解決這個問題，一是要降低小規模納稅人的征稅率，減輕稅收歧視，引導他們按增值稅的設計思路辦事；二是要加強對小規模納稅人的管理，規范其帳務處理，使其逐步轉化為一般納稅人，如有必要，可以采取會計代辦與稅務代理相結合的辦法，規范其行為。小規模納稅人問題的處理，不是一定要消滅小規模納稅人，而是要將其活動限制在不影響增值稅制正常運行的范圍內。

2、穩步漸進地實施增值稅的轉型。當前，政府政策取向是擴大的內需，刺激投資，穩定匯率以振興經濟。增值稅改革對財政和經濟的震動會很大，且將面臨上述諸多困難，宜穩步漸進。按照這一思路，目前考慮將消費型增值稅在小范圍內先試行。一是按照國家產業政策，選擇若干對資本品重復征稅比較嚴重的行業或企業、國家需要鼓勵發展的行業、關系到國家前途的高新技術等，以及進項稅額少、設備消耗大的采掘業等實行消費型增值稅。二是從有利于西部大開發戰略推進，在西部地區重點選擇試行。

3、 強化稅收征管。由于征管水平的限制，我國目前被迫采用了生產型增值稅；同樣是由于征管水平的問題，致使我國增值稅制在運行中漏洞百出。要實現現有增值稅的正常運轉，要實現生產型增值稅向消費型增值稅的過渡，我們必須加強稅收征管，切實提高征管水平。

4、 實現全面的增值稅管理。國際增值稅專家認為，增值稅發票雖然是增值稅制度的核心、是稅務機關管理增值稅的重要工具，但不能過分夸大其作用，增值稅的管理，不能僅靠一張發票，必須進行全面的管理與控制，即要對納稅人的資格認定，稅務登記，、日常購銷狀況的會計帳簿、資金往來帳戶、發票開具、納稅申報、稅款繳納、稅務審計、稅務稽查等環節進行把關。毫無疑問，我國應將增值稅征管的重點放在掌握納稅人的各種稅收信息、摸清稅源等方面，而不是過多去查驗增值稅發票。查驗增值稅發票雖然很重要，也很有效，但關鍵是應有的放矢，即查驗增值稅發票應在充分掌握了有關稅收信息，覺得存在可疑之處的情況下進行。搞“張張驗審，票票過關”，看來既無必要，也不太可能。總而言之，我國的增值稅的征管應實現由“治標”到“治本”、由被動到主動、由以“管票”為主到以“管戶”、“管稅基”為主的轉變。

5、 充分發揮銀行、稅務代理等機構的作用。一個簡便、高效而又嚴密的增值稅制度應建立在比較完備的銀行結算體系和較為發達的稅務代理社會服務網絡等基礎之上。增值稅的國際實踐表明，委托銀行征稅增值稅及通過稅務代理等社會中介服務機構辦理增值稅納稅事務，將是十分簡便、有效和成功的做法。銀行作為專門代理貨幣收付業務的職能部門，在稅款的征集、儲存、解交等方面較稅務機關更為簡捷、便利、更具優勢；而會計師事務所、稅務咨詢、稅務代理等社會中介服務機構在辦理增值稅等稅收事務性工作則比納稅人更為專業、熟練、更具效率。我國也應該且又可能將納稅申報、稅款繳納等大量的事務性稅收工作，納入銀行及社會中介服務機構的工作范圍。這樣做的好處在于：

（1）方便納稅人及稅務機關雙方，節省納稅的私人成本和社會成本。

（2）保證國家稅款及時入庫。

（3）稅務機關能將主要的工作精力放在強化稅收管理、嚴格稅務稽核監控、堵塞稅收漏洞方面。

6、 改革投資體制，硬化預算約束，發展經濟，提高兩個比重，增強財政的改革承受能力。前文已經提到，我國采用生產型增值稅，實際上是受制于軟約束的投資體制，是由現實的財政承受力所決定的。因此，要采用消費型增值稅，我們首先要改革投資機制、建立起理性約束及風險控制體系，保證投資的有效性，降低其盲目性。同時我們要不斷發展經濟，不斷提高財政收入占國民收入的比重，降低財政收入對增值稅的依賴程度。

參 考 文 獻： 

1、李文：《論完善我國稅制結構》，《稅務與經濟》

2、李雪若：《關于中國稅制改革發展趨勢若干問題和初步思考》，《中國科技產業》

3、王道樹：《關于進一步深化稅制改革的幾點思考》，《管理世界》 

4、王紀成：《論我國稅制結構的完善及發展趨勢》，《稅務與經濟》

5、徐偉炎：《探索適應稅收征管新模式的稅務機構》，《稅收研究資料》