中國養老保險的發展與完善

一、中國養老保險制度的發展歷程

二、推行現行養老保險制度的必要性分析

（一）舊的養老保險制度的弊端

（二）推行現行養老保險制度的意義

三、中國現行養老保險體制存在的弊端

（一）基金來源渠道單一，收支矛盾日顯突出

（二）歷史欠債嚴重，“空賬”運行規模大

（三）退休年齡偏低，且男女性別在退休年齡上差距太大

（四）公共養老金替代率居高不下

（五）基金管理效率低下

（六）不易將所有人全部納入養老保險范圍

四、完善我國養老保險制度的對策建議

（一）擴大基金來源的渠道，建立多層次的養老保險體系

（二）階段性提高退休年齡尤其是婦女的退休年齡

（三）積極發展企業年金計劃即補充養老保險和個人儲蓄養老保險

（四）解決個人賬戶的“空賬”問題

（五）建立多層次社會保險基金監管體系

（六）建立農民工的養老保障體系

五、完善現行養老保險制度應堅持的幾個原則

（一）將我國的具體國情與養老保險制度的內在規律有機地結合起來

（二）突顯養老保險基金的社會保障屬性

（三）重視養老保險制度與經濟運行機制的相互作用

內 容 摘 要

目前世界各國社會養老保險制度的私營化改革已經發展成為一個趨勢。中國實行對外經濟開放的最近十幾年中，圍繞如何建立健全社會保障體系、完善養老保險制度這個亟待解決的重大經濟問題，決策層和學術界展開了相當廣泛的爭論和探討，雖然已經形成了一些建設性的意見和建議并為政府所采納，但還遠遠不夠。我們認為，應該在如今的社會統籌與個人賬戶和結合的養老保險制度(即所謂的“統賬結合”)的基礎上，進一步結合中國的人口老齡化突出的實際，適應于我國社會主義市場經濟運行機制的內在要求，并充分借鑒國外養老保險制度建設的經驗和教訓，把我國的養老保險制度改革推向深入，以此達到保障我國老年人口的經濟安全、維護社會安定、促進經濟發展的宏觀目標，這無疑具有重要而緊迫的現實意義。

關鍵詞：養老保險制度 養老保險基金 老齡化

中國養老保險制度發展完善

由于特殊的國情和人口政策，擁有廣袤土地和龐大人口數量的中國比起大多數國家，面臨著更加嚴重的老齡化危機。聯合國1999年公布的中生育率和中死亡率預測結果顯示：65歲及其以上老人占總人口的比例從10%上升到 20%所需要的年份中國為20年 (從2017-2037年) 。老年人口隊伍的急劇增大將會造成社會保障養老財政支出負擔的加劇，不僅有可能使養老保險基金的供給陷入危機，也會因此增加年輕一代的養老負擔，并進一步阻礙中國社會全面改革的進程。老齡化趨勢使中國的養老保險體制正處在一個舊制度變革與新制度選擇的關鍵期。

　一、中國養老保險制度的發展歷程

一般來講，養老金的籌資模式有三種：一是現收現付制，即用年輕在職一代人的收入來支付當代退休人員的養老費用，其實質是收入在代際之間重新分配；二是完全積累制，即把當代人收入中的一部分強制儲存起來，放入個人賬戶，為將來的養老之需做儲備，當代人供養當代人，其實質是個人生命周期內資產的時序轉移；三是部分積累制，即將當代人養老費用的一部分由社會統籌即代際轉移來支付，一部分由當代人工資的部分儲蓄來支付，其實質是代際轉移的“橫向分配”和代內轉移的“縱向分配”相結合的籌資模式。

改革開放以來，隨著世界范圍內養老保險體制改革運動在20世紀七八十年代的逐步蔓延，尤其是智利私有化改革所帶來的巨大的震撼效應所導致的世界各國養老保險體系紛紛開始進行變革趨勢的影響下，中國養老保險體系也進入了改革的行列。改革開放以后，為了適應經濟體制改革的需要，1991年《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》(國發[1995]6號)的文件確定了養老保險體制改革的目標：要求建立資金來源多渠道、保障方式多樣化、社會統籌與個人賬戶相結合、權利與義務相對應、管理服務社會化的養老保障體系。

 1997年26號文件《國務院關于建立統一的企業職工養老保險制度的決定》(以下簡稱《決定》)是20世紀80年代以來對養老保險體制改革試點的結晶，養老保險制度由過去的現收現付制轉變為以社會統籌與個人賬戶相結合的部分積累制。提出了全國統一的改革方案：規定企業繳納基本養老金的比例不超過企業總工資的20%，個人1997年繳納工資的4%，從 1998年起每兩年提高一個百分點，最終達到8%；另外規定按本人工資的11%建立個人賬戶，不足的從企業繳費中劃撥。但新的部分積累制的創新模式并不是一帆風順，由轉制所帶來的一系列問題，尤其是自從70年代初實行的計劃生育政策，使中國在較短的時間內就完成了人口轉變的過程，很快進入老齡社會，它所帶來的社會問題成為又一次改革的契機。

2000年國務院《關于完善城鎮社會保障體系的試點方案》(國發[2000]42號)規定，個人賬戶基金不再用于當期養老金的發放，而是全部用于積累，存人銀行，購買國債，以保值增值；同時規定個人賬戶基金積累由個人繳費構成，規模由原來的11%減少到8%；確定了企業年金實行市場化管理和運營的原則。養老保險制度變遷路徑表明我國現行的養老保險體系的發展經歷了從單位保障到國家保障再到社會統籌與個人賬戶相結合的部分積累制模式的演變。所謂部分積累制的籌資模式，兼具了現收現付籌資模式和基金積累籌資模式的優點，同時又避免了二者的缺點和不足，這是中國政府為了避免老齡化危機到來時所作的政策改革和調整，是養老保險籌資模式上的創舉，也是特殊人口政策的必然產物。

二、推行現行養老保險制度的必要性分析

（一）舊的養老保險制度的弊端

根植于計劃經濟土壤之上的中國舊的養老保險制度有如下基本特征：

1.養老保險的覆蓋范圍，包括國家機關、企事業單位和部分城鎮、集體企業或職工中的固定工，小集體企業、私營、三資企業職工及個體戶業主都沒有納入保障范圍。

2.養老基金來源渠道分兩個部分：國家機關、事業單位基金來源于國家財政撥款；企業職工的養老費用來源于企業生產性收益，并在企業營業外列支。其實質都是來自國家預算。

3.現收現付的籌資模式。實行代際之間的收入再分配政策，工作的人供養已退休人員。基金的籌資保持收支平衡的原則，不留積累，易于管理。

4.以單位為“單位”封閉運行。每個單位只對本單位的退休者負責，表現出顯著的單位化特征。

5.管理制度分立的非統一的制度安排。國家機關與企業職工兩個系統并行，分割管理，分割實施。離休、退休制度并行。這種養老保險制度安排在長達40余年的時間里，在提高勞動者的福利水平，解除城鎮職工養老的后顧之優等方面也發揮了重要的作用。

但是，該制度也存在著本身無法克服的內在缺陷：第一，國家或企業負擔的養老保險，這種單方負責的制度安排在替代率不斷攀升，離退休人員持續增加的情況下不堪重負。國有企業因離退休人員太多而陷入財政困境甚至破產，國家負擔沉重。第二，“畫地為牢”的單位養老模式，造成企業職工隊伍老化、人浮于事。勞動者流動性差，各個單位退休人員的多少以及其年齡結構的不同使得企業養老負擔畸輕畸重。第三，非統一的制度安排下管理體制不健全，機構分散，管理服務的社會化程度低；行政管理監督營運實施各項工作缺乏合理分工，管理效率低下；企業的社會職能與生產職能不分，不利于企業轉換經營機制。這些缺陷使得舊的養老保險制度很難適應并支持20世紀90年代以來快速發展的中國經濟市場化改革。經濟改革的核心是國有企業改革，國企改革的實施導致許多國有企業破產，傳統的企業養老就失去了穩定的組織和經濟基礎；另外，市場經濟要求社會化的養老保險，而傳統的非社會化的制度安排是與計劃經濟相伴隨而產生的，不能適應市場經濟發展的要求。現行養老保險籌資模式在實行過程中出現了許多問題和矛盾，這對即將進入老齡人口增長高峰期，同時又正值工業化發展階段的中國來說，必然要求盡快完善現行的社會統籌與個人賬戶相結合的部分積累制，完成由舊制度向新制度轉移的過程，將養老保險推向高效、快速、健康發展的軌跡。

（二）推行現行養老保險制度的意義

中國政府選擇部分積累制一方面是為了應對老齡化將帶來的沖擊和壓力，最主要的是由本國經濟發展的現狀而決定的。世界各國的實踐也證明，在老齡化的沖擊下現收現付制已經紛紛陷入養老金的清償危機，而完全積累制對于中國這樣一個農業大國、人口大國來說實施起來又不符合實際，惟有部分積累制一方面顧及了社會公平——代際轉移支付，強化了社會再分配的功能，有利于提高全體國民的福利水平；另一方面又兼顧了社會經濟發展的效率，有利于資本市場的發展與完善。

社會統籌與個人賬戶相結合的部分積累制有利于調整國家、企業、個人三個不同利益主體之間的關系，形成了三者責任共擔的機制。責任主體是國家、企業和個人。由企業和個人分擔保險費，政府承擔社保機構的管理和運營費用，在基金不足的情況下由財政撥款加以補貼，分散了原來只有企業養老的國家包攬過多，企業負擔過重，個人自保意識淡薄的現狀。另外，強化了權利與義務統一的原則；不繳費者不受益，多繳費者多受益，增強了人們參與社會養老保險的積極性，促進了公平和效率的共同發展，以及多層次社保體系的形成。

三、中國現行養老保險體制存在的弊端

（一）基金來源渠道單一，收支矛盾日顯突出

當前我國養老保險的基金來源主要是保險費的收入及其利息收入和財政補貼。由于經濟條件的限制，保費欠繳的情況非常嚴重，相當一部分地區的保費收不抵支，原有的積累也逐漸減少；另一方面基金保值增值的幅度又太小，彈性收繳與剛性支出的矛盾日趨突顯出來，加上老齡人口數量的不斷上漲，享受養老金的人數不斷增加，繳納養老保險費的人數卻不斷減少。養老保險費用開支增加與收入減少之間的矛盾，成為應對老齡化危機最主要問題之一。

（二）歷史欠債嚴重，“空賬”運行規模大

我國當前實行社會統籌與個人賬戶相結合的養老保險制度，從現收現付制到統賬結合制的轉變是一次根本性的體制變革。但是在實際的實施中卻形成了一種在資金流程上與現收現付制沒有什么本質區別的“空賬”運行機制。1997年《決定》指出已經退休職工的養老金繼續按照過去的標準，由企業繳費形成的社會統籌部分解決。這意味著企業要同時承擔退休職工養老之需和為在職職工積累養老金的雙重任務，造成企業負擔過重，繳費困難、逃費、欠費現象嚴重，導致養老金收不抵支。另一方面由于我國老齡化程度不斷加速，除去個人賬戶積累的“社會統籌”部分根本不足以用來支付離退休人員養老金，再加上統籌部分與個人賬戶部分資金的“混賬管理”，于是就出現了“拆東墻補西墻”，“挪用”個人賬戶中的基金來填補養老金支付空缺的現象，導致個人賬戶空賬運行。據勞動和社會保障部統計，當前個人賬戶空賬累計規模已超過2000億元。

（三）退休年齡偏低，且男女性別在退休年齡上差距太大

退休年齡的高低決定著領取養老金時間的長短，退休年齡越高意味著領取養老金的時間越短，即用于支付養老金的基金需求就會越少。而退休年齡越低，則意味著領取養老金的時間越長，即用于支付養老金的基金需求就會越多。所以退休年齡這一變量也是關系到養老保險制度能否正常運行的關鍵因素。我國規定男性退休年齡為60歲，女性為55歲，偏低的退休年齡是導致我國社會養老保險制度收支不平衡的主要原因，加上生活和醫療健康水平的提高造成我國人口的老年撫養比不斷攀升，有關專家預測我國2000年老年撫養比為 10%，2010年為18.6%，2020年為26.3%，2030年為40.2%，2050年為58.7%，2060年為 60.3%。另一方面，由于女性的平均壽命要明顯高于男性，而且在老齡人口中女性占的比例也遠遠大于男性，在我國，女性要比男性早5年退休，這不僅導致我國養老金支付壓力加重，而且也不利于婦女權益的保障。

（四）公共養老金替代率居高不下

養老金的替代率是國際通用的衡量勞動者退休前后保障水平差異的基本指標之一，是指勞動者退休時的養老金領取水平與退休前工資收入水平之間的比率。養老金替代率水平的高低決定了公共養老金水平的高低，即基本養老金替代率越高，公共養老的支出水平就越高。我國當前已退休人員養老金的替代率為80%，有時甚至高達90%以上，這個水平遠高于 40%—60%的國際水平。 

（五）基金管理效率低下

我國規定養老金在留足2個月的支付以外，應該全部用于購買國債、銀行儲蓄、企業債券、投資股市，嚴禁投入其他金融和經營性事業。但是目前我國養老金仍主要用來購買國債和銀行儲蓄，基金收益甚小，根本無法滿足老齡社會對養老金的需求，沒有真正建立起養老金保值、增值的有效機制。在基金的使用、投資、運營等方面效率低下。同時，由于基金管理監管機制的缺位導致基金的挪用、貪污，腐敗現象時有發生。

（六）不易將所有人全部納入養老保險范圍

盡管養老保險覆蓋范圍狹窄，但是將所有人全部納入養老保險范圍之內，未免操之過急。中國經濟發展水平及其現狀仍然不具備將所有人都納入老年“安全網”的條件。因為經濟條件是社會保障運行實施的基礎和前提，沒有堅實的經濟基礎作為后盾，如何發展和完善社保體系就猶如紙上談兵。所以對社會養老保險體系而言，在當前正處于轉型的當口，由轉制所帶來的高昂的成本以及由此帶來的一系列外部性問題，正困擾著養老保險體制的改革，此時若再將農村老人也納入養老保險的體系，會使養老金入不敷出的情況進一步加重。中國是個農業大國，農村的老齡化程度比起城鎮的老齡化程度要嚴重得多，相當一部分欠發達省區的老人比例將高于全國的平均水平。到21世紀中葉，農村65歲及其以上的人口將達到城鎮的1.2倍，農村的老年撫養比要比城鎮的高出 31.4%。因此農村養老保險當前仍應當以家庭養老為主，待各方面條件成熟以后，再考慮將其納入養老保險的框架之內。但是，另一方面農民工作為當代社會一個特殊的群體，大都由青壯年組成的，將其劃入養老保險的范圍之內，會在很大程度上緩解養老金支付的危機問題，而我國當前尚沒有關于農民工養老保險的任何規章制度的建立

四、完善我國養老保險制度的對策建議

（一）擴大基金來源的渠道，建立多層次的養老保險體系

提高養老金保值增值的能力，實行國有資產變現，發行社保長期債券，進入資本市場等措施，把社保基金做大。放松對養老金投資于股票的管制，增加投資的比例。在保障基金安全性的同時，為了獲得更多的收益，要在經過嚴密的精算之后將資金投資于風險相對比較大的投資工具，以期獲得更高的基金收益。

（二）階段性提高退休年齡尤其是婦女的退休年齡

降低老年撫養比例，減輕養老金發放的沉重壓力。提高退休年齡還可以在減少退休人口的同時相應地增加在職人口的數量，從而可以降低贍養比率。有研究表明，中國目前的退休年齡如果各提高5歲的話，當前退休人口會減少1000萬，在支付水平不變的前提下，養老金的支出可以減少1／3。

（三）積極發展企業年金計劃即補充養老保險和個人儲蓄養老保險

強化個人自保的意識，加強企業和個人對養老保險的責任與義務。使得養老保險的各個支柱都得以發展和完善，為建立多層次的保障體系打好基礎，為降低基本養老金的替代率，促進個人賬戶實賬運行創造足夠大的活動空間。

（四）解決個人賬戶的“空賬”問題

1.建立賬戶分立制，建立個人賬戶專管體系。將個人賬戶從社會統籌金中分離出來，實行賬戶分立，從而避免社會統籌向個人賬戶“借”的風險。

2.建立專門的基金管理機構來負責個人賬戶基金的管理與營運，以確保其保值增值。

3.對“老人”而言，國家必須明確責任，建立各級政府負責的養老金財政補助制度，保證其養老金的發放。

4.對“中人”的個人賬戶“空賬”問題，可采用名義賬戶或發行認證債券。同時，要積極發展補充養老保險和個人儲蓄相結合的發展機制，逐步做實個人賬戶。

（五）建立多層次社會保險基金監管體系

實行收支兩條線，保證專款專用，建立省級或省級以上的管理系統，做到統一管理。對于基本養老保險的監管，應由政府成立專門的獨立機構來進行監管。對于企業補充養老保險和其他養老保險的監管，也應該由政府直屬機構進行監管，實行統一集中的監管模式。

（六）建立農民工的養老保障體系

一項社保計劃應該和能否覆蓋哪些人群，是由社會的生產力發展水平，勞動力市場發育狀況和政府行政管理能力所決定的。根據我國經濟發展的現狀和趨勢來看，養老保險應逐步全面覆蓋所有與城市化、工業化過程有密切聯系的群體，而農民工正是這一過程中非常龐大而且不容忽視的一個群體。應該立即建立有關將農民工納入養老保險框架之內的法律法規，將其納入養老保險的范圍之內。這樣一方面可以擴大社保尤其是養老保險的基金來源；另一方面，又可以在一定程度上緩解農村老齡化帶來的養老危機，因為一旦農民工為社保網絡所覆蓋，他們才會有“精力”去考慮如何提高父母輩老人的福利水平問題。

五、完善現行養老保險制度應堅持的幾個原則

（一）將我國的具體國情與養老保險制度的內在規律有機地結合起來

本文認為，基于目前我國人口老齡化的現實狀況，養老保險改革不能走向私有化與個人負責的極端。如果養老保險改革走向個人承擔完全責任、市場機制完全取代政府干預、私人機構管理取代政府負責、養老保障基金完全資本化的極端，則必然失去社會保障的本源意義及其內生的責任共擔、互助互濟機制，這種改革不僅需要特殊的政治、經濟條件，而且還隱含著犧牲公平、潛伏危機的社會風險，并必然使一些需要通過社會保障手段解決的社會問題得不到解決，因為社會化的保障機制的產生是社會發展導致家庭及個人責任承受能力弱化以及市場機制“失靈”的結果。因此，雖然養老保險改革中可以通過個人責任的擴張來減輕政府責任，通過部分保障領域或部分保障環節的私有化來促使運行效率提高，但如果走向個人負責的極端或將這一公共領域完全轉變為私有化并由自由市場來調控，則肯定是一種有違社會發展進步潮流的倒退，其結果必然以失敗告終。　

（二）突顯養老保險基金的社會保障屬性

養老保險基金的社會保障屬性及由此表現出來的長期性、穩定性和規模性等特點，將使養老保險基金作為一個著眼于長期穩定的投資回報率的機構投資者，對資本市場的制度創新、結構協調和效率改進產生極其重要的積極影響。政府要成為養老保險制度改革、資本市場深化和經濟發展相互促進的一個內生參與者，而不要對養老保險基金干預過多、限制太亂，不能因政府干預本身去增加養老保險基金的資產組合。應該大力支持養老保險基金進入資本市場(如美國)，引導競爭性的養老保險基金管理機構依市場規則對養老保險基金實施有效的投資組合管理，以此達到保障老年人口經濟安全及促進經濟發展的最終目標。

（三）重視養老保險制度與經濟運行機制的相互作用

養老保險制度運行內化于經濟發展之中，經濟運行機制對養老保險制度模式的選擇與轉換具有根本性制約作用，養老保險制度的建設只有從根本上適應市場經濟體制及經濟運行機制的本質要求，才能夠真正釋放出養老保險制度的各種社會經濟功能。

參 考 文 獻

1、耿志民．養老保險基金與資本市場[M]．北京：經濟管理出版社，2000．

2、宋曉梧．我國社會保障制度面臨的嚴峻形勢[J]．經濟與管理研究，2001，(3)：1—2．

3、[美]羅伯特·弗古遜．拯救社會保障[J]．財政分析，2000，(1)：36，

4、賈名清．養老保險制度：歷史、現實與未來[J]．經濟問題，2001，(3)：41．