論國家教育權的若干問題

論國家教育權的若干問題
    教育作為人類社會特有的一種社會現象，和人類社會同時產生，又隨著人類社會的進步而不斷發展變化。人類進入階級社會以后，統治階級借助國家的力量，對教育活動予以控制，產生了國家教育權。并通過國家法律予以確認、分配和保障。國家教育權是教育法制建設的核心內容，也是教育法學研究的重心。“國家教育權由抽象的主權和具體的職權構成。”但國家教育權的構成和實現形式又不限于國家機關的職權。
國家教育權的構成和實現形式
  教育活動是一項公共性的社會活動，學校教育亦是一項公益事業或公益活動，它起源于人類的生產實踐。教育權是指對教育活動的控制權，包括對教育和受教育的決定權和實施權。它本來是家庭、部落、學校的一項“公共權利”。在國家產生以后，成為奴隸制國家的一種國家權力，即國家教育權。幾千年來，國家形式經歷變換，國家教育權也不斷充實完善。“國家教育權，就是一定社會中統治階級通過國家機構對教育的控制權。”它由體現統治階級意志的法律所確認，并以適合教育活動的特殊形式發揮作用。“適合教育特點的特殊形式是說國家教育權不僅表現為特定國家權機關的職權，而且還表現為教育教學機構（主要是學校）的教育教學活動實施權。”國家教育權的實現形式是由其內部結構所決定的。從內容上來分析，國家教育權主要由三部分構成：

教育方針（教育宗旨、教育目的）的確定權
    所謂教育方針，是指國家和社會的一切教育活動的方向、目的、培養目標、培養途徑。其核心是“培養什么人”的問題，也就是說，培養的是統治階級的接班人，還是掘墓人；是對現存國家及其政治經濟制度擁護還是反對。自國家教育權產生以來，確定教育方針，就是它的首要任務。教育方針的確定權，也就成為國家教育權的核心內容，它決定并體現出國家教育權的階級屬性。國家運用這項權力，使一切教育活動符合國家利益和統治階級的要求。早在幾千年前，古埃及、巴比倫和印度的宮庭學校和神廟學校以及雅典的文法學校、音樂學校就都處于國家控制之下，并無一例外地以培養奴隸主國家的文武官吏和僧侶為目的。在我國封建社會時期，國家對教育方針的決定權主要表現為對教育內容和科舉考試內容的決定與控制上。現代國家，通常以憲法和法律的形式明確規定國家的教育方針（教育宗旨、教育目的）。我國憲法第46條和《教育法》第5條對我國社會主義的教育方針作了明確規定。
    教育教學活動的復雜性往往使國家教育權的這一重要內容隱而不現，而正是它決定著國家教育的性質和方向。從歷史上看，歷代統治者都直接或間接地牢牢控制著這一權力。使其所確立的教育制度與其經濟政治制度相適應。國家內部被統治階級對國家教育權的否定首先表現為對國家所確定的教育方針的抨擊和否定。如中國近代辛亥革命時期革命黨人和五四時期革命民主主義者對封建教育的

批判和否定就是如此。在特定歷史條件下，國家這一權力的表示會加速政權的更替。在近代中國歷史上，《中法黃埔條約》簽訂后，清政府的這一權力開始動搖，中國出現大量教會學校，《中美續增條約》又使出國留學合法化，到19世紀末，封建的教育體制已不能為清政府的統治提供人力資源，而海外回來的接受過日、美資本主義教育的留學生反而成為革命黨人的中堅分子。這些留學生游離于清政府封建國家教育權控制之外，當然不會認同清王朝的封建國家制度。這從一個側面反映出教育方針的確定權對國家的重要性。
   （二）教育行政管理權
 指國家對教育事業和教育教學活動的決定權、控制權、管理權、監督權，還包括對公民受教育權的確認、分配和保障權。在現代國家權力分工和法治的基礎上，這一權力也被稱之為“教育行政權”。它的運用屬于教育行政執法活動。現代國家行政使教育行政管理權的專門機關為國家教育行政機關，通常是政府的組成部分。國家通過行使和運用教育行政管理權，貫徹和實現國家的教育方針，確立學制，規范各級各類學校和其他教育機構的教育教學活動，控制教育事業的發展方向、內部結構、教學質量和辦學規模，使教育活動適應國家政治、經濟和文化發展的需要。國家通常通過憲法和有關法律將教育行政管理權規定為有關國家機關的職權。我國憲法和有關組織法將這一權力規定為國務院和地方各級人民政府的職權。
   （三）教育教學活動實施權

 指由一定的機構和人員（教育工作者）對受教育者通過一定的形式傳授知識和技能的權力，包括招生權、教學權、考試權、評定學業成績權等。這項權力本來是教育過程中教育者（教師、知識傳授者）基于自身知識、經驗、技能的優勢和地位而形成的對受教育者的一種社會權力。但是自從國家產生以后，國家的意志就介入其中，將這一權力國家化，使之服從和符合國家的要求和利益，并被法律所認可、規范和限定，從而成為國家教育權的組成部分。
   二、國家對教育教學活動實施權的控制
 教育方針制定權和教育行政管理權是國家政權在教育領域的直接適用。大凡科學、文化、體育、衛生等事業，國家政權都對其設定宗旨并進行行政管理。教育當然也不例外。國家教育權的特殊之處在于它還包含第三項內容，即教育教學活動的實施權，國家要控制教育教學活動本身。
 國家控制教育教學活動的實施，最初表現為國家舉辦“官學”，由國家直接決定學校的招生、授課、教學內容等。中國古代的西周時期，天子所設的“國學”和諸侯所設的“鄉學”都是“政教合一”、 “官師合一”的機構，即“學在官府”。教學科目全由國家所定。春秋戰國時期，隨著社會制度的變革，官學衰落，私學興起，教師不再是官吏而成為一門社會職業，奴隸制國家壟斷教育的局面被打破。到秦漢時期，隨著地主階級掌握政權，國家對教育教學活動實施權的控制又進一步強化，“官學”又成為主流。秦有“禁私學以吏為師”

的政策法令。漢代在教學內容上“罷黜百家，獨尊儒術”，在教學機構上則“興太學、置明師，以養天下之士”，并設博士為教官，形成太學、學、校、庠、序的官學系統，使封建教育定型化。自漢代以后，“官學”為主，教育教學活動實施權基本上被封建國家所控制掌握，教師成為國家供養的官吏。
    由于教育教學活動本身的業務性質，國家不可能完全禁絕“私學”，故“私學”一直廣泛存在。但在隋朝建立科舉制度后，“私學”才有較大發展。到宋代，有較發達的“書院”制度。這時，國家對教育教學活動實施權的控制又有了新的發展。科舉制使國家牢牢控制了教學目的、教學科目和教學內容，所以適當放開辦學權并不損害國家對教育教學活動實施權的控制，相反會減輕國家辦學的負擔。于是我們看到，“私學”（如書院）不僅被官府承認，有時官方還撥付一定經費，頒發教材。“私學”逐漸“官學化”，其所學內容限于科舉考試的內容，與“官學”并無多大區別。書院發展到元代，其“官學化”更加明顯，以至于由官府委派山長并授予官銜，發給官俸。書院的教授、學正等的任命、提升由官府批準。明代書院“官學化”甚于元代。科舉制使學校教育成為其附庸，封建國家對教育教學實施權的控制在科舉制中找到了最佳實現形式。如果“私學”離經叛道，不事科舉，官府則禁而毀之。明代朝廷有四次大規模禁毀書院的舉措。其中最有影響的一次是在天啟五年（1625年），禁毀了東林書院，捕殺了一批東林黨人。官方的政策很明確，對書院這樣的“私學”，能納入官學軌道的就予以保護，不能納入的就加以禁毀。這表明封建國家對教育教學活動實施權的重視。清末“洋務運動”時期創辦的船政學堂、水師學堂、同文館和“新政”時期創辦的京師大學堂，均為“官學”，由朝廷命官支持。
    近代民主主義教育家蔡元培對封建國家操控教育教學活動實施權的現象十分不滿，于1922年發表《教育獨立論》，提出“教育事業當完全交與教育家，保有獨立的資格，毫不受各派政黨或各派教會的影響。”實際上，讓國家放棄對教育教學活動實施權的控制，使教育脫離政治和國家權力，完全由教育家辦教育是不可能的。問題在于國家政權的性質和控制實現教育教學活動實施權的方式。封建國家那一套窒息教育的做法不能通過“教育獨立”去解決，而是要通過變革國家政權和教育權的性質去解決。
    西方和日本在國家控制教育教學活動實施權方面也經歷了同樣的過程。古希臘羅馬時期“官學” “私學”并存，以“官學”為主。國家對“私學”予以控制，嚴禁私學“敗壞青年”。 羅馬帝國時期，帝國政府加強了對私立學校的監督考察，隨后又將私人辦的學校改為統一由國家管理，把教師改為國家官吏。中世紀教會控制了教育權。文藝復興以后，從德國開始，展開了教育權“國家化”的運動，各國先后完成了國家對教育權的重新控制。這一時期出現的資產階級教育思想家拉.夏洛泰（1701-1785）發表《國民教育論》明確提出教育只能依靠國家，教育的本質是國家事務。夏洛泰這一思想被資產階級革命后的德、法等國所采納實施。
    國家控制教育教學活動實施權的極端形式就是將學校變為國家機構，將教師變為政府官員。這在中外教育史上都曾有過。其中，德國和日本較突出。德國統一前的1794年，普魯士頒布的《民法》就明確規定各級學校均系國家機構；1803年的法令進一步重申學校和大學為國家機關。至今德國教師仍具有國家公務員身份。日本在明治維新后建立了中央集權的教育領導體制，國家直接控制整個教育教學活動。1883年實行國家檢定教科書制度，教育被軍事化的國家嚴密控制的結果之一是二戰前日本出現的軍國主義教育。
    國家如何配制和實現教育教學活動實施權，是一個重大的實踐問題，近代以來，又是教育法制中的重要問題。對此，既要考慮到國家教育權的最終實現依賴“實施權”，因而對之不可放任；又要尊重教育規律和教學活動特點，不宜走向“學校官府化”、“教師官員化”，由國家直接包攬教學業務。綜觀近代以來各國教育法制的發展，國家控制教育教學活動實施權的形式逐漸采用法律授權學校行使的模式。即：國家行使教育教學活動的決定權，包括設立學校的批準權、制定學制和學業標準權、確定入學資格權、確立學位標準權、學業證書和學位證書發放權的授予權和撤回權、教學督導權、評估權等等。而對教育教學活動實施權，則主要由國家授予合格的學校去行使，包括招生權、組織教學活動權、學籍管理權、教師管理權、學業證書和學位證書頒發權等等。我國制定頒布的《教育法》、《高等教育法》等教育方面的法律法規，基本上采用這一模式。
   三、國家教育權與教育法制
    法是由統治階級的物質生活條件決定其內容，以權利義務分配為功能，并上升為法律的統治階級意志。國家教育權的配置最終以國家法律的形式體現出來，形成國家的教育法制系統，使國家教育權在政府、教育行政機關、學校、教師以及其他教育主體中的分配和界定過程中得以實現。各國教育法所確認的國家教育權，通常表現為各教育主體的職權，即權利義務的有機結合。國家教育權的實現離不開教育法制的確認與保障。
    首先，各國教育法確認和保障國家對教育方針或教育宗旨的制定權，確認反映國家意志和要求的教育方針，并在全部國家教育權的分配和運行中貫徹實施這一教育方針，使一切教育教學活動以此為目的，使所有的教育行政管理活動為其服務。如前所述，教育方針的制定權直接表現了國家教育權的性質，是統治階級不可轉讓的制度性權力，它決定了國家教育權的階級性質，因此對教育行政管理權和教育教學活動實施權起統帥作用。一定的教育方針與一定的階級和國家形態相聯系，因此有進步與反動之分。清政府學部1906年制定并由上諭欽定的“忠君、尊孔、尚公、尚武、尚實”的封建教育方針在當時是逆潮流而動的。而1912年9月南京臨時政府教育總長蔡元培主持制定的“注重道德教育，以實利教育、軍國民教育輔之，更以美感教育完成其道德”的資產階級性質的教育方針，是反對封建舊教育的一大進步。順應歷史時代進步潮流，反映先進階級要求和教育規律的教育方針才能推動教育的發展和繁榮。先進階級只有取得政權，才能取得國家教育權，以法律確認自己的教育方針。毛澤東1902年在給蔡和森的信中指出，無產階級不奪取政權，“安能握得其教育權”。論及國家教育權和確認它的教育法制，首先應看到它們的階級屬性。列寧在談到這一問題時也指出：“資產階級虛偽立場的表現之一，就是硬說學校可以脫離政治。你們都很清楚這種說法多么虛偽。就連提出這個論點資產階級自己也把貫徹資產階級政治作為辦學重點。”有些國家的教育法否認教育的政治性，如法國1983年通過的《高等教育法》第3條規定：“公共高等教育事業是中立的，不受任何政治、經濟、宗教或意識形態的支配。”實際上，否認政治立場本身就是一種政治立場，法律規范都有它的價值取向。我國《教育法》第5條對教育方針的規定就具有鮮明的階級和時代特色，是我國社會主義教育法制的核心。
    其次，各國教育法律、法規都依據本國的政治、經濟制度和具體國情，確定本國教育行政管理體制，合理配置中央和地方的教育行政管理權，通過各級政府教育行政管理權（公權力）的行使，實現國家對教育事業的有效管理，推動教育方針的實現和教育事業的發展。美國由于其聯邦體制，實行地方分權制，教育行政管理權屬于各州的保留權力，聯邦教育部“只做服務工作而無管理之權力”。 州和地方教育行政機關行使教育行政管理的職權。聯邦教育部通過向地方撥付教育補助費發揮其影響力。法國實行中央集權制。1806年拿破侖創立帝國大學，將全國劃分為27個大學區，由帝國大學總監任命大學區總長，統一領導全國教育。這樣的中央集權的教育行政體制一直延續下來有將近兩個世紀之久。至今，法國教育行政機關仍享有較廣泛的教育權，包括有制定教育科目、各科時數、教學大綱、教法指引等課程標準的權力。英國的教育行政權力的配置不像法國偏于中央集權，也不像美國偏于地方分權，而是中央和地方適當分配教育行政權限和責任，并授予學校較多的權力。各國教育法采取不同的權力配置體制，其共同的目的和趨勢都是逐漸加強國家教育權。
    最后，各國的教育法律法規都授權教育教學機構（主要是各級各類學校）行使教育教學活動的實施權，使之成為落實國家教育權的教育實體。如前所述，自國家產生以后，學校基于教師知識上的優勢而產生的教育他人的資格和權利，必須得到國家及其法律的認可才能合法存在，學校的教育教學活動實施權必須由國家以法律或其他方式授予或認可才能合法行使。教育教學活動實施權成為一種國家權力而非社會權利或公民權利。由此而產生的法律后果是，無論國力、公力或私力學校都成為了法律法規授權的組織，有些國家（如德國）將其規定為國家機關亦不無道理，因為學校行使的教育教學活動實施權是一種國家權力。我國《高等教育法》第18條：“高等教育由高等學校和其他高等教育機構實施”就是一條典型的“授權”條款。其他國家的有關教育法律法規也有類似條款，如英國1988年《教育改革法》第124條就規定：“高等教育法人團體有權：（1）提供高等教育；（2）提供繼續教育……”法國1983年《高等教育法》也有類似規定。在此基礎上，教育立法才能給學校和教師的法律地位以及教師和學生的關系定位。當然，國家教育行政機關也保留了一部分教育教學活動實施權，如國家考試權等。
    法是國家權力的實現形式，它的功能是分配權利義務。公民的受教育權說到底由國家憲法和法律予以確認和保障。國家教育行政管理權的內容之一就是確認、實現和保障公民的受教育權。因此教育法制建設和教育法學研究應以國家教育權為重心。這決不是不重視公民的受教育權，恰恰相反，只有從國家教育權的研究著手，才能更好地理解公民的受教育權。