對行政事業單位內部會計控制的探討

一、內部控制的界定 二、行政事業單位內部會計控制的基本原則 三、行政事業單位內部會計控制存在問題 四、加強行政事業單位內部會計控制的建議

內 容 摘 要

行政事業單位內部會計控制主要通過財務核算和利用會計信息對各項工作進行指導。內部控制制度是行政事業單位的控制核心，只有建立切合適應行政事業單位的內部會計控制制度，才能防控財務風險。本人從理論聯系實際角度出發，通過分析研究，提出了行政事業單位內部會計控制的現狀及存在問題，制定行政事業單位內部會計控制應遵循的原則，及應采取的措施和對策，以期通過執行嚴格的財經紀律和規范的內部控制制度，進一步提升財務管理水平，能夠有效促進行政事業單位行政管理和社會服務水平登上一個新的臺階。

對行政事業單位內部會計控制的探討

行政事業單位指具有行政管理職能的事業單位，其履行的是執法監督和社會一些管理職能，如部門所屬的執法監督、監管機構等。新中國成立后，我國的會計制度百廢待興，特別是行政事業單位的會計制度也亟待完善。隨著社會主義市場經濟體制的建立，會計核算逐步完善，財務制度得到逐步規范，內部控制的作用也不斷發揮作用并得到迅速發展。

長期以來，由于行政事業單位經濟業務核算較企業來說相對簡單，涉及環節較少，內控度認識不到位、執行力度不夠，從而在某種程度上出現了財務收支無法控制、會計信息失真等問題，影響單位職能的高效行使和財務的科學管理。因此研究如何通過建立符合行政事業單位的內部會計控制制度，充分發揮內部會計控制對行政事業單位管理的促進作用，達到防止財務風險、提高管理水平、嚴格財經紀律的目的有其重要的現實意義。

一、內部控制的界定

1.1、內部控制的涵義

內部控制，是指管理者為確保法律法規及經營方針的貫徹執行，保護資產的安全完整，保證會計信息資料的正確可靠及時，保證經營活動的經濟性、效率性和效果性而在單位內部采取的自我調整、約束、規劃、評價和控制的一系列方法、手續與措施的總稱包括內部會計控制和內部管理控制。【1】內部控制包括企業內部控制和行政事業單位內部控制。行政事業單位內部控制是指單位為保護資產，加強會計信息的真實性和可信性，提高經營效益，貫徹執行所制定的各項管理政策，促進單位經濟健康成長而在單位內部所采取的組織規則和一系列調節方法與措施。【2】是國家預算管理的一個重要組成部分，貫徹“發展經濟，保障供給”的方針，努力增產節約，增收節支，為社會經濟發展服務。

1.2、內部控制的作用

1.2.1、提高財務會計和管理信息資料的正確性和可靠性

現代社會瞬息萬變，市場競爭日益加強，各單位領導者要想在當今社會中成功有效地管理工作，必須掌握準確的信息資料。會計信息資料在財務工作中發揮著晴雨表的作用，財務人員只有規范各種會計行為，保證會計資料真實完整，才能確保領導風向標的正確性和前瞻性，才能通過控制手段盡量提高所獲信息的準確性和真實性。

1.2.2、保證工作協調有序進行，圓滿完成各項工作任務

各部門的工作能否順利進行，任務能否圓滿完成，內部控制為工作的順利開展保駕護航。只有在嚴格的內部控制系統中，通過職責分工，規范各種手續、制度、工作流程、審批程序、檢查監督手段等，才能有效地控制本單位各項活動順利進行、防止出現偏差，糾正失誤和弊端，圓滿完成上級交給的各項工作指標。

1.2.3、為審計工作奠定良好基礎

審計監督可以監督各單位內部控制的順利實施，只有以真實可靠的會計信息為依據，檢查錯誤，揭露弊端，才能堵塞財務漏洞，消除隱患，防止并及時發現和糾正錯誤，才能評價經濟責任和部門效益，而只有具備了健全的內部控制制度，才能保證信息的準確，資料的真實，并為審計工作提供良好的基礎。

1.3、現代行政事業單位內部控制具有的特征

1.3.1、適用范圍

各級行政事業單位內部控制適用對象具有明顯的非營利性。行政事業單位是為執行行政事業任務，保證業務活動的資金需要。資金來源為財政撥款或者是自收自支，要按照國家有關規定進行開支。

1.3.2、核算基礎

行政單位的會計核算以收付實現制；事業單位會計核算根據單位實際情況，分別采用收付實現制和權責發生制。所以，內部控制也應相應的適用于此兩種核算制。

1.3.3、核算對象

行政事業單位會計核算對象為資產、負債、凈資產、收入和支出。在資金運動過程中，各單位掌管的財產物資、債權和其他權利形成事業單位的資產；由事業單位承擔的借入、預收款項和應付、應繳款項形成事業單位的負債；各項基金和結余形成事業單位的凈資產。

行政事業單位的內部控制在一定程度上采取了一些方法和措施，但是還遠遠達不到控制效果，單位領導和財務人員必須清醒地認識到這是一項長期性、艱巨性的工程，也是一項迫切的任務。只有正確地認識，認真地對待，負責任地去落實，才能取得實效。

二、行政事業單位內部會計控制的基本原則

建立行政事業單位內部會計控制要以國家法律法規和財務規章制度為準繩，以規范的控制制度為基礎，以科學的核算方法做支撐，以“勤儉節約”為辦事方針，以有效的外部監督為保障，注重權與責、人與事、懲治與預防相結合，注重內部控制與外部審計相結合，注重事業發展需要和資金供給的關系，發揮社會效益和經濟效益。【3】因此制定內部會計控制制度應遵循以下原則：

2.1、合理分工原則

合理分工就是權利分配，把一項經濟業務的全過程分成若干處理步驟，由不同人員分別完成，不得一人包攬。例如在行政事業單位中，財務科長、會計、出納要分工明確、各司其職，實行會計管賬不管錢，出納管錢不管帳。一筆銀行轉賬業務，不能由一人既開票又蓋印鑒，而要支票和印鑒由兩人擔任。

2.2、相互牽制原則

明確各部門的職能與性質，明確各部門及人員應承擔的責任范圍，賦予其相應的權限。要求每項完整的經濟業務活動，必須經過具有互相制約關系的兩個或兩個以上的控制環節或部門方能完成。【4】一是授權批準與業務經辦職務分離；二是經辦與審核分離，在日常工作中，財務要審核各種原始憑證是否合理，數據是否正確，手續是否完備；三是經辦與會計記賬分離；四是會計與出納分離，兩者不能越俎代庖；五是總賬與日記賬分離。即使同一部門在授權、執行、記錄、保管、核對等不兼容職務方面也要執行不相容職務分離控制，從而發揮其客觀、公正的作用。

2.3、全面性與重要性相結合原則

內部會計控制制度的觸角滲透到單位各項業務過程和各個操作環節，覆蓋所有的部門和崗位。因此，制定內部控制制度要全面。嚴謹有效的內部會計控制，不僅要對事業單位內部財務活動實行全方位的有效控制，而且要對事業單位收支的各個環節實行重點控制。我認為行政事業單位內部控制內容就是各級單位在預算執行過程中的經費開支、預算外收入及其結余，以及在各單位資金運動過程中所形成的資產、負責和凈資產，不僅全面，而且重要。

2.4、審查檢查原則

它包括：下一道會計程序要對上一道會計程序進行檢查，如財務機構內部的制證，必須經過另一會計人員審核后才能轉給出納收款或付款。會計填制的憑證必須經過另一人員審核后才能登記入賬；還包括單位內部審計機構或專職審計人員對會計資料定期進行的檢查工作。

堅持做到參與經濟業務事項所有過程的人員相互分離、相互制約，經濟事項的決策和執行相互監督、相互制衡，切實加強財產保全和內部審計，確保把會計主體行為和相互經濟事項控制在一個透明的、規范的、符合《會計法》要求的指標范圍以內。

三、行政事業單位內部會計控制存在問題

目前，很多事業單位管理層對內部會計控制不重視，按照《會計法》和《內部會計控制制度規范——基本規范(試行)》等會計制度的要求，建立事業單位內部會計控制制度并有效實施的事業單位為數不是很多，一部分領導缺乏內部會計控制意識；事業單位內部會計控制制度不健全，執行與檢察不力，考核、獎懲力度不夠，缺乏有效的內部審計監督，主要表現在：

3.1、內部控制意識薄弱，對內部控制的重視不夠

在我工作過的單位中，大部分領導缺乏正確的內部會計控制理念，平時只注重財務工作，而忽視內部控制的具體運用，對建立健全內部會計控制制度的重要意義認識不夠，根本沒有建立完善的內部控制制度。由于我們會計人員和審計人員的強烈建議建立內控制度，個別單位領導卻認為建立控制制度需要耗費大量的人力、物力和經費，而這種人、物、財的耗費所能帶來的效益又很難確定，他認為這樣得不償失，因此對建立內部會計控制缺乏積極性、主動性。有的單位雖已建立，但也是生搬硬套，流于形式，認為只是將制度上墻就置之不理。有的單位用強制執行制度實行，脫離實際工作，忽視了權力的相互制衡，只重視資金使用的去向，不重視資金使用的有效性和充分性。

例如，我單位下屬一個單位，領導非常重視征收任務的完成情況，每年的征收任務都能超額完成，多次得到上級單位的表揚和肯定。但是，該領導缺乏建立內控制度的觀念和意識，沒有建立相關的制度。出納員在對賬中，發現有未到帳款十三萬余元，卻麻痹大意，認為該款下月會到帳。在次月對賬中，又發現該單位有未到帳款十四萬元，仍然未能引起注意。到第三個月某信用社領導攜款潛逃，出納員才發現三筆未到帳款都是出自該信用社的。單位領導和財務人員意識到了問題的嚴重性，立即上報。后經過上級單位的多方疏通，經過兩年努力，才把未到帳款近三十萬元追回。款項雖然追回，但是，該領導和財務人員卻分別受到嚴肅批評和處分。由此看來，只注重任務，而缺乏內部控制意識，必然造成極壞的影響。如果增強內控意識，建立內控制度，會計和出納互相監督，必然不會出現財務工作的弊病。

3.2、內部會計控制相關人員缺乏該有的素質和職業道德水平

具體表現：①目前，無論是正規教育還是繼續教育，內部會計控制制度的內容都沒有被提到重要位置，內容過于簡單，可操作性不夠強，導致財務人員對內部會計控制知識掌握的少，執行制度困難；②相當多的會計人員忽視對新知識的學習和更新，對新的經濟形勢下出現的新的風險防范意識較弱；③個別會計人員甚至職業道德缺失，出現貪污、挪用公款等現象，給事業單位和國家造成經濟損失。這些問題使我國目前的內部控制機構既難以有效發揮評價或確認職能，更難以有效發揮咨詢職能。

3.3、職權不明，會計內部控制管理無序

一些事業單位管理比較松弛，經濟業務事項和會計業務事項的審批人員、經辦人員、保管人員之間沒有實行職務分離，或實行了職務分離而沒有相互制約。由于職權不明確、責任不清楚、程序不規范，致使職務重疊或者越權行事，權限過于集中，為弄虛作假、營私舞弊提供了可乘之機，造成會計工作秩序混亂，財務管理失控。物資的領用、發出未按規定手續辦理，導致會計內部控制執行削弱，違紀現象時有發生；還有的在采購、投資、工程項目等業務中損公肥私、撈取回扣等

3.4、缺乏實質性的內部審計

內部審計是指單位內部審計人員對內部各種財務活動和控制活動進行的審計，是對控制系統的一種監督形式。【5】內部監控是每個單位進行會計工作必不可少的環節，具有監督的日常性和全過程監督。主要是監督財會部門的工作情況和各部門遵守財務制度情況。有些單位已經建立了內部財務制度，但實施力度不夠，管理的隨意性較大。更多的單位內部財務制度陳舊，不能適應新情況的變化。有些單位記賬人員與會計業務事項的審批人員、經辦人員、保管人員之間沒有實行崗位分離，缺乏相應的牽制制約機制。

3.5、財務預算范圍有限

目前各級行政事業單位實行的是財務預算控制制度。隨著行政事業單位經費體制改革的不斷深化和改革，內部會計控制工作在預算管理工作中的一些問題便凸顯出來。有的單位財務人員基本不參與各項預算項目的規劃、決策和實施，只是照搬以往數據進行變更再編制預算，這樣的預算不夠準確，很難與單位的實際資金收支情況緊密結合；有的單位財務人員編制的預算時間短、不精確，難以反映本單位的預算情況；有的單位沒有嚴格按照人員經費、日常公用經費、項目支出和采購進行預算，隨意性大，約束力差；有的單位的部分收入和費用支出項目沒有如實列入預算。行政單位資金大多由財政撥款，事業資金來源于自收自支，上述財務預算現象使得財政監督難以到位。【6】

四、加強行政事業單位內部會計控制的建議

4.1、增強內部會計控制意識

內部會計控制的根本目的不是在于消除一切風險，而在于控制所意識到的風險。內部會計控制制度的出發點是通過專門辦法建立一套防范機制，而不是單純靠會計人員的個人素質及工作經驗或一般的財務管理辦法等來保證會計資料和事業單位資產的安全完整【7】。 

我單位成立之初，支隊領導對內控制度非常重視。領導親自出馬、各方協調，親自督促內控制度的建立和完善，并且對實施的全過程實行統一領導、統一制定、統一安排、統一檢查。定期不定期地參加財政部門舉辦行政事業單位負責人財政法規及內部會計控制制度建設培訓班要求所有人員，不僅要明確責任，規范運行，更要重視資金使用的去向，注重發揮資金使用的有效性和充分性，注重各項經費的收支，建立明確、合理的開支范圍和標準程序，使會計內控制度建立健全并持之以恒地有效實施，營造了良好的內部會計控制環境。在當年的財務工作檢查中我們單位財務內控工作榮獲市局五項工作先進和省級財務先進單位。因此，我認為要強化單位負責人和全員的內部會計控制意識，實施會計控制管理領導責任制，一層一級，層層負責，將單位內部會計控制管理工作落實到實處，才能充分發揮內控的實際效用。

4.2、完善內部會計控制制度，強化會計監督職能

事業單位內部會計制度的貫徹實施，會計資料合法、真實及完整依賴于會計隊伍的建設。會計人員素質是確保事業單位內部會計管理體系正常運行的關鍵。我們應通過對會計人員政治素質、業務能力、職業道德水平的培訓，使事業單位的會計人員的知識和技能得到不斷更新、補充、拓展，正確理解和把握內部財務管理控制制度和財政政策。支持和監督會計人員遵循會計職業道德，增強會計法治觀念，提高守法意識和財務管理水平，正確行使會計人員的職責權力。另外要加強會計部門的監督職能，以便于及時發現并糾正會計工作中可能存在的偏差和錯誤，依法查處可能存在的舞弊造假，確保會計核算和會計管理工作健康、有序、高效地運行。

4.3、實行授權批準控制制度，明確內部會計責任

各事業單位應明確規定設計內部會計及相關工作的授權批準的范圍、權限、程序等內容，單位內部的各級管理層必須在授權范圍內行使職權和承擔責任，經辦人員也必須在授權范圍內辦理業務。此外，對于重要的貨幣資金支付業務，應當實行集體決策和審批，并建立責任追究制度，有效防范國家財產被貪污、侵占、挪用。對未經授權的機構或人員，要采取各種措施嚴禁其辦理貨幣資金業務，直接接觸貨幣資金。因此，通過兩年的會計操作，我認為實行授權批準控制制度，明確內部會計責任是對會計核算和管理工作進行連續、系統、全面的監控和經常性檢查，能夠及時發現并糾正會計工作中可能存在的偏差和錯誤，依法查處舞弊造假，確保會計核算和會計管理工作健康、有序、高效運行。

4.4、加強改革創新，全面有序推進內部控制信息化管理 

行政事業單位領導者應該站在發展經濟、為民服務的高度，堅持深化改革、擴大開放，解放思想、轉變觀念，沖破固有的內部控制制度的束縛，積極探索建立科學有序、真實有效、體制完備的適應現代發展的信息化的控制體系。通過會計電算化、信息共享等方式建立內部報告控制和電子信息技術控制，實現資產、收入、支出、專用基金、預算、對外投資和成本費用等的電子信息系統管理。通過開展“走出去，請進來”的方式，學習和引進國外先進經驗和技術，開拓行政事業單位內部控制的國際視野，不斷拓展內部控制的管理理念，實現統一核算，統一管理，落實收入計劃，嚴格控制支出比例，保持預算收支平衡，統籌安排，促進內部控制得到全面、科學的發展。

4.5、加強會計系統控制，完善財務預算制度

行政事業單位預算是根據各單位發展計劃和任務編制的年度財務收支計劃。事業單位預算控制是內部會計控制的一個重要方面，包括投資、管理等經營活動的全過程。目前，正面臨預算編制改革的全面展開。按照事前審核、事中監控、事后檢查的原則，編制預算，使預算編制逐步走向科學化、規范化、法制化的軌道。

如我工作的單位（交通綜合執法支隊）在成立之初，就專門設立計財科，有專人負責計劃預算，即在編制預算時，嚴格按照部門預算的編制要求，采取零基預算法進行編制，范圍是從預算內經費到單位的所有收支情況。基本做法是我們根據當年的工作任務、人員情況、發生業務等編制預算，并進行績效考核，做到合理配置資源。首先，調集各種資料，摸清家底，認真分析上年度收入和支出情況，找出不利和有利因素，挖掘增收節支潛力。然后列出明細單，針對暴露的矛盾和問題，對我單位的資源進行清理，預算本年度的收入和支出；最后，將本年度的工作、人員、部門進行統計和規整，按照發生的前后順序、重要性，計算出各項工作的預算情況，核定出每項工作所需經費，并對每項預算隨時采取調查、審計、研究，掌握預算動態和資金使用效果。

結論

總之，行政事業單位內部控制是衡量一個單位管理的重要標志，是必不可少的重要的管理手段。有控則強、失控則弱、無控則亂。要確保內部控制制度切實執行且執行的效果良好，內部控制制度就應隨時適應新情況的不斷發展變化，隨著現代化會計的發展，電子信息技術控制即將應用到行政事業內部會計控制，我們期待著電子信息技術手段建立的內部會計控制系統是高效的、便捷的，能夠為行政事業單位的發展提供更好的服務。

致謝

本文是在唐雪松老師精心指導和大力支持下完成的。唐老師以其嚴謹求實的治學態度、高度的敬業精神、兢兢業業、孜孜以求的工作作風對我產生重要影響。她淵博的知識、開闊的視野和敏銳的思維給了我深深的啟迪。同時，在此次畢業設計過程中我也學到了許多了關于行政事業單位內部會計控制的知識有了很大的提高。還要感謝福建函授教學站的蔡老師對我寫作論文的支持和幫助。在此我衷心的表示感謝。

參考文獻

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