城市化背景下對進城民工的社會保障問題探討

一、目前城市農民工社會保障的現狀：社會保障的覆蓋面過窄、農民工從事的職業危險度大、城市農民工經常面臨失業的窘境、拖欠農民工工資的情況經常發生等等。

二、形成城市農民工社會保障現狀的原因：從就業保障方面看，保障制度執行不力、缺乏相關的法律法規進行有效的規范、思想觀念上的慣性思維作祟是民工社會保障缺位的深層次原因。

三、改進城市農民工社會保障問現狀的對策：從近期策略和遠期策略兩方面來分析，近期策略：建立健全城市民工登記制度、對城市農民工實行分類管理、建立農民工的工資保障制度。長遠策略：抓緊制定有關民工社會保障方面的法律和法規、改革現行的戶籍制度，建立城鄉統一的戶口登記制度，取消針對民工制定的限制性就業政策、最終的解決辦法還是要建立城鄉一體的社會保障體系，這是解決農村和城鎮社會保障差別的根本途徑。

內 容 摘 要

本文從目前城市農民工社會保障的現狀的入手，分析了形成城市農民工社會保障現狀的原因所在：從就業保障方面看，保障制度執行不力、缺乏相關的法律法規進行有效的規范、思想觀念上的慣性思維作祟是民工社會保障缺位的深層次原因，主要原因和我國當前的戶籍制度、法規缺位以及思維慣性密切相關，并由此提出了解決我國城市農民工社會保障的近期和長遠兩方面的對策。

城市化背景下對進城民工的社會保障問題探討

由于我國社會和經濟體制固有的“二元結構”，使得國在社會保障體系的建立上，也實行了城鄉有別的格局。當前，城鎮化水平的提高使建立健全城鄉銜接的社會保障制度更為迫切，就業形式多樣化使更多的非公有制經濟從業人員和靈活就業人員進入城鎮，這就是所謂的城市農民工。這部分人員的社會保障問題如何解決就成為一個較為突出的問題。 一、目前城市農民工社會保障的現狀 一社會保障的覆蓋面過窄。在現有的戶籍制度下，民工進城后沒有正式身份，在婚嫁、幼托、教育、住房、社會保障等方面面臨著一系列困難，而辦理失業保險、醫療保險等都要求有本地戶口。另外，在日常謀生過程中，還有名目繁多的暫住費、管理費等各種費用，增加了農民工的務工成本。幾乎沒有任何用工單位像對待城市工人那樣，為民工辦理基本的社會保險。在山西的一份調查中顯示，265位被調查者當中，只有21人參加了勞動或醫療保險，而其中勞務單位代為繳納保險費的僅有1人，這使民工在遭遇疾病等天災人禍時只能束手無策。 二農民工從事的職業危險度大。很多城市人所從事的工作，農民工不是不能干，而是因為他們沒有戶口而不允許干，大量農民工只能從事收入低、工作環境差、福利低劣的工作。民工主要集中在城市的非傳統就業部門，即城市人不愿干的臟、累、險、差及一些社會排序低、收入低的職業，有的學者概括為“3d”（險、臟、難的英文第一個字母）職業崗位，農民工每天工作的時間較長，月平均收入也較低。 三城市農民工經常面臨失業的窘境。 76％的農民工在城市中都有沒活兒干的經歷，從“失業”時間上看，失業在3個月以下的居多，占89％。當然，一部分民工的失業情況還非常嚴重，在有失業經歷的民工中，失業4個月以上的占13％ .就業過程突然中斷對于農民工的打擊比下崗對于城市職工的打擊更為沉重。因為下崗職工還有穩定的住所，有一定數量的生活保障金，有家庭的直接支持，而農民工幾乎一無所有。農民工可能會因為突然失業而出現全面生活危機。 四拖欠農民工工資的情況經常發生。由于沒有建立起統一、開放、競爭、有序的勞動力市場，在這種情況下，相當數量的私營、民營、“三資”等企業沒有依照法律法規規范用工行為。同時，這些企業主法律意識普遍淡薄，少數經營者唯利是圖，有意克扣、拖欠工資。近幾年來，各地農民工因工資被拖欠而上訪、投訴的現象呈逐年上升趨勢。 二、形成城市農民工社會保障現狀的原因 首先，從就業保障方面看，保障制度執行不力。《勞動法》規定，用人單位必須依法與勞動者簽訂勞動合同。但實際上，許多用人單位根本不與外來的民工簽訂勞動合同，造成一旦發生糾紛難以調查取證的后果。另外，大多數的城市民工由于就業受到限制，沒有平等的就業權，很難伸張基本的權益要求，勞動力市場上巨大的供過于求的壓力迫使他們明顯地處于極為不利的境地，不敢對自己的工資、勞保等權益提出意見，而不得不接受極低的勞動力價格的現實，和諸多的“不平等條約 ”。城市有關勞動監察、城管、公安、工商等一些行政執法人員對農民工存在歧視，時常出現執法不公、執法不嚴或面對民工權益損害時的行政不作為，使民工的合法權益得不到保護。 其次，缺乏相關的法律法規進行有效的規范。現行的社會保險法規政策中，至今沒有一部綜合的關于民工社會保障的全國性專門法律、法規或規章，全國性立法中對民工社會保險的規定也很少且很籠統。如1991年的（全民所有制企業招用農民合同制工人的規定）對民工社會保險作了較為具體卻不完整的規定；1999 年，國務院發布施行了（社會保障費征繳暫行條例），首次將非公有企業職工和外來勞動力納入養老保險統籌。《勞動法》頒布后的一系列全國性勞動立法中，在適用范圍上大多未對職工作明確列舉，缺乏可操作性。而各地關于民工社會保險的地方性法規也差別很大。2000年，廣東省出臺了《廣東省社會養老保險實施細則》、《廣東省社會工傷保險條例實施細則》，明確提出了民工應參加社會養老和工傷保險的問題；2001年，北京市頒布了《農民工養老保險暫行辦法》，要求用人單位必須與民工簽訂用工合同，并為其辦理養老保險手續；2002年，南京市出臺了《失業保險辦法》，也對民工的養老保險作了明確的規定；同年9月，上海市推出了《外來從業人員綜合保險暫行辦法》，規定凡符合條件的單位和個人，必須辦理綜合保險；2003年，成都市下發了《成都市非城鎮從業人員綜合社會保險暫行辦法》。這是各省市迄今為止已出臺的所有相關條例和辦法中針對民工內容最全面的社會保障條例。其中，明確規定民工可以享受老年補貼、住院醫療費報銷、工傷補償或意外補償等幾項綜合社會保險。然而，有的地方則還沒有出臺相關地方性法規。在各地制定的法規中，有不少規定的險種不完整。由于這些法規和規章效力的層次較低，也很難保障民工的權益。 第三，思想觀念上的慣性思維作祟是民工社會保障缺位的深層次原因。長期以來，在工業化過程中形成的以犧牲農民利益為代價、歧視農民的政策在民工社會保險權益保護上存在慣性作用，使得城市社會考慮得較多的是城市居民利益的獲得與保護，出于對既得利益的維護，城市管理者還沒有切實地考慮和解決這些“新來者” 的權益問題，并且還會對這些“新來者”采取一些限制和排斥措施。在這種情況下，城市民工各方面的基本權益自然就難以落到實處。城市社會由二元社會結構所形成的就業、醫療、教育、勞動保護、社會保障等制度也不可能立即得到改變。雖然政府管理部門也作出了相關反應，進行過一定的改革，但這些有限的改革與國家工業化對城市化的要求來講仍然十分不夠。以戶口身份為準入條件的就業、就學、人事、保險、福利、醫療等相關制度仍將民工拒之門外。 三、改進城市農民工社會保障問現狀的對策 當前，理論界關于建立城市農民工社會保障體系大致有三種意見，一是把農民工納入到城鎮社會保障體系；二是建立新的農民工社會保障體系，就是說既不同于城鎮社會保障體系，也不同于農村社會保障體系，是一種另起爐灶的做法；三是把農民工納入農村社會保障體系 .對于這三種辦法中，我不同意第二種做法，這樣會形成一個新的“三元結構”問題，把問題復雜化。而第一種和第三種做法，似乎是在固化目前的“二元結構” 的基礎上提出的辦法，這與黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中關于逐步改變城鄉二元經濟結構的體制，統籌城鄉經濟社會發展，繁榮農村經濟的戰略目標不符，也不是解決問題最終的辦法。筆者認為，就好像國城鄉“二元結構”不是一朝一夕形成的一樣，關于農民工社會保障體系的建立也不是馬上就能建立起來的。所以，目前當務之急是解決城市農民工的切身利益不受侵害，要有步驟，分階段的解決當前能夠解決的問題，循序漸進的完成這一關系到億萬農民工切身利益的制度建立工作。具體設想是：就近期工作而言，應該有以下幾個方面： ⒈建立健全城市民工登記制度。目前，農民工進入城市務工，需要辦理城市暫住證，應該把暫住證登記與社會保障登記聯系起來一并完成，這樣可以把基礎工作做實，對于各地務工的農民工人員情況做到心中有數。 ⒉對城市農民工實行分類管理。這一工作的意義在于可以首先把流動性相當較小的、已經長期留住城市的農民工和經常處于流動狀態的農民工進行劃分。對于在長期在城市工作，并且已經在城市已經有固定住所的農民工，可以在達到規定的年限之后，給予其享受城市居民權益的資格，包括轉為城市戶口，納入當地的社會保障體系；對于流動性較大而且今后不一定在城市安家生活的農民工先不予考慮。這項工作比較細致，并且有一定難度，但這應該是目前解決農民工社會保障問題的一項重要的基礎工作，應該抓緊做好。 ⒊建立農民工的工資保障制度。農民工進城的首要目的是要增加收入，這比給他們提供社會保障來的更加直接和實在。現在的問題是農民工應該得到的勞動報酬卻無法得到，再讓他們參加社會保障、繳納各種社會保險費就顯得勉為其難了。如果要在當前的形勢下保障農民工的切身利益，那么保障農民工能夠如期得到他們應得的工資是最現實的。因此，必須堅決貫徹、嚴格執行《勞動法》，對惡意拖欠農民工工資的單位和個人要下大力氣整治。 從長期目標看，應該從以下幾方面做工作： ⒈抓緊制定有關民工社會保障方面的法律和法規。可考慮制定綜合性的面向全體公民的《社會保險法》或針對民工的綜合或單項社會保障的法律與法規。目前區域性的有關農民工社會保障的規章制度已經陸續出臺，而農民工流動是一個全國性的現象。所以要把相關的法律法規提高到全局的角度，提高立法的級次和權威性。 ⒉改革現行的戶籍制度，建立城鄉統一的戶口登記制度，取消針對民工制定的限制性就業政策。建立城鄉統一的勞動力市場，完善流動人口管理制度。我自己認為，戶籍制度的“二元結構”是目前妨礙城鄉統一的制度性障礙，必須從源頭解決。 ⒊最終的解決辦法還是要建立城鄉一體的社會保障體系，這是解決農村和城鎮社會保障差別的根本途徑。如果做到了社會保障體系的統一，所謂農民工的社會保障問題就不在問題了。

參考文獻：⒈翟從海：《 國民工社會保障現狀與立法建議》《社會保障制度》，2004年第6期。⒉楊立雄：《建立農民工社會保障制度的可行性研究》《社會》，2003年第9期。

⒊周倩：《城市農民工社會保障制度探析》《律師世界》，2003年第5期。⒋劉承英：《“三農”危機和 國面臨的第三次農村大變革》《經濟界》，2002年第5期。

⒌《中國的社會保障狀況和政策》白皮書