加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算外資金核算和管理

預(yù)算外資金的概述

二．預(yù)算外資金管理中的問(wèn)題及產(chǎn)生問(wèn)題的原因

三．加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的措施

四．自己對(duì)預(yù)算外資金的幾點(diǎn)思考

 前言

 預(yù)算外資金是當(dāng)前我國(guó)一種特有的資金模式

它與預(yù)算資金存在差別

但卻是用于滿(mǎn)足政府履行其職能所需要的執(zhí)政性資金。如何加強(qiáng)預(yù)算外資金管理

研究其存在的問(wèn)題及提出對(duì)策改進(jìn)方法

就成為了我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革中一項(xiàng)十分重要的工作。

 預(yù)算外資金的核算和管理

 

 新中國(guó)成立之初實(shí)行高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支體制。進(jìn)入第一個(gè)五年計(jì)劃時(shí)期后，為了調(diào)動(dòng)地方的積極性，開(kāi)始把原來(lái)預(yù)算內(nèi)的一部分收入，放到預(yù)算外管理，國(guó)家財(cái)政資金開(kāi)始分為預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外兩部分，這才形成預(yù)算外資金這個(gè)特殊范疇。十年動(dòng)亂時(shí)期，預(yù)算外資金迅速膨脹，1976年已相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)收入的35.5%。 

 

 一、預(yù)算外資金的概述

 預(yù)算外資金是指根據(jù)國(guó)家財(cái)政制度和財(cái)務(wù)制度的規(guī)定，不納入國(guó)家預(yù)算，由地方各部門(mén)，各企事業(yè)單位自收自支的資金。它是國(guó)家預(yù)算資金的必要補(bǔ)充，具有分散性、自主性、專(zhuān)用性的特點(diǎn)。預(yù)算外資金指國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體為履行或代行政府職能，依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取和安排使用的未納入國(guó)家預(yù)算管理的各種財(cái)政性資金。

 預(yù)算外資金的性質(zhì)決定了它具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

 1.財(cái)政性。預(yù)算外資金也是財(cái)政性資金，但不是由中央財(cái)政集中分配 ，支配權(quán)和使用權(quán)屬于各地方財(cái)政和有關(guān)行政事業(yè)單位，采取收支兩條線(xiàn)的財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理辦法。

 2.專(zhuān)用性。從預(yù)算外資金的歷史發(fā)展進(jìn)程看，設(shè)置預(yù)算外資金，在多數(shù)情況下，是為了保證某些專(zhuān)項(xiàng)支出。例如，城市留用的預(yù)算外資金用于城市維護(hù)，養(yǎng)路費(fèi)就是用于養(yǎng)路等等。新的企業(yè)財(cái)務(wù)制度規(guī)定，預(yù)算外資金在不改變資金性質(zhì)（積累性和消費(fèi)性或生產(chǎn)性和非生產(chǎn)性）的前提下可以統(tǒng)籌使用。

 3.分散性。預(yù)算外資金是一種非集中性資金，由多種項(xiàng)目構(gòu)成，并由各地區(qū)、行政事業(yè)單位分別掌握使用，無(wú)論從資金來(lái)源還是從使用單位與用途來(lái)看，都是有別于預(yù)算內(nèi)資金的一種非集中性資金。

 預(yù)算外資金的本質(zhì)特征是：

 (1)憑借國(guó)家賦予的權(quán)利，或是國(guó)家信譽(yù)取得的；

 (2)經(jīng)過(guò)規(guī)定程序(包括國(guó)家賦予地方政府及稅收部門(mén)的審批權(quán)限)批準(zhǔn)后方可收取；

 (3)其所收取的收入，單位不能記作單位科目(事業(yè)收入)，必須按規(guī)定上繳財(cái)政專(zhuān)戶(hù)；

 (4)由財(cái)政專(zhuān)戶(hù)撥回單位的財(cái)政資金，單位才可按規(guī)定記作事業(yè)收入；

 (5)單位預(yù)算外資金的使用，必須編制收支計(jì)劃，按規(guī)定程序批準(zhǔn)后執(zhí)行；

 (6)單位預(yù)算外資金的收支必須納入綜合財(cái)政計(jì)劃管理。

 二、預(yù)算外資金管理中的問(wèn)題及出現(xiàn)問(wèn)題的原因

目前，由于對(duì)預(yù)算外資金認(rèn)識(shí)存在的不足和政策、管理手段上存在的不規(guī)范現(xiàn)象造成了行政事業(yè)單位在預(yù)算外資金管理上存在亂收費(fèi)、擠占挪用等問(wèn)題。這些問(wèn)題造成了國(guó)家財(cái)力的缺失，造成了國(guó)家財(cái)政性資金的減少，給國(guó)家財(cái)政造成不可彌補(bǔ)的損失，又加重了百姓和公眾的負(fù)擔(dān)，滋生了腐敗現(xiàn)象。預(yù)算外資金管理中主要存在以下問(wèn)題：

 1、預(yù)算外資金收支管理粗放。按照預(yù)算外資金管理的要求，各單位應(yīng)按照財(cái)政部門(mén)的規(guī)定編制預(yù)算外資金收支計(jì)劃，財(cái)政部門(mén)按照經(jīng)費(fèi)定額和開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)對(duì)該計(jì)劃進(jìn)行審批后匯總編制年度總計(jì)劃。但實(shí)際的執(zhí)行情況是有些單位沒(méi)有收支計(jì)劃，財(cái)政部門(mén)也很難形成規(guī)范的匯總預(yù)算，只是粗略地按基數(shù)加增長(zhǎng)的辦法編制并下達(dá)預(yù)算外資金收支計(jì)劃。具體收入時(shí)有的單位只是將專(zhuān)戶(hù)資金一繳了之。沒(méi)有具體的資金項(xiàng)目名稱(chēng)，造成收入來(lái)源不清，支出時(shí)由于沒(méi)有明確的定額標(biāo)準(zhǔn)計(jì)劃資金的使用仍處于“以收定支”階段。預(yù)算外資金管理粗放給用款單位擠占挪用資金提供了可乘之機(jī)。 

 2、應(yīng)納入預(yù)算外資金管理的項(xiàng)目仍游離于財(cái)政預(yù)算管理之外。從財(cái)政的資金管理看

一方面預(yù)算內(nèi)資金短缺，收支矛盾突出。另一方面一些國(guó)家已明確規(guī)定應(yīng)納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金財(cái)政仍作為預(yù)算外資金管理使本應(yīng)納入預(yù)算的資金游離于財(cái)政預(yù)算管理之外。究其原因一是原編制為自收自支的事業(yè)單位，一旦將其收入納入預(yù)算管理

就要理順各方面的管理關(guān)系，這不僅要加大各部門(mén)的管理成本而且會(huì)突破各自的管理指標(biāo)二是就單位而言，收費(fèi)收入不足以抵頂其正常支出。因此改變財(cái)政管理方式，就意味著財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，三是執(zhí)收單位作為征收主體在認(rèn)識(shí)上存在偏差，擔(dān)心納入預(yù)算管理后對(duì)其經(jīng)費(fèi)保障產(chǎn)生影響。主觀上不愿意把專(zhuān)戶(hù)資金納入預(yù)算管理。 
 #、預(yù)算外資金的監(jiān)督檢查機(jī)制不健全。目前預(yù)算外資金的監(jiān)督檢查普遍存在著“重收入、輕支出”的現(xiàn)象，一味強(qiáng)調(diào)納入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理和繳存比例，忽視了支出上存在的問(wèn)題。雖然財(cái)政在撥付資金時(shí)，根據(jù)用款單位上報(bào)的用款計(jì)劃進(jìn)行了核定。但財(cái)政資金劃出以后用款單位怎樣使用、用到什么地方都不得而知。近幾年審計(jì)查處的一些單位擅自擴(kuò)大行政開(kāi)支范圍、亂發(fā)津貼、私費(fèi)公付等問(wèn)題，反映了預(yù)算外資金使用效益十分低下的情況。
 $、征繳模式陳舊、程序不科學(xué)。盡管近幾年各地都積極推行預(yù)算外資金“單位開(kāi)票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管”的征管體制，但由于種種原因，一些地區(qū)仍處于自存自繳的狀態(tài)。而預(yù)算外資金收入過(guò)渡戶(hù)的存在，給個(gè)別單位截留預(yù)算內(nèi)外收入、坐收坐支預(yù)算內(nèi)外資金提供了可能。另外，由于征繳程序不嚴(yán)密、不科學(xué)也容易形成資金體外循環(huán)。 
%、相關(guān)政策和配套措施缺位。根據(jù)預(yù)算外資金管理的要求行政主管機(jī)構(gòu)可以按照國(guó)家規(guī)定從所屬企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體集中一部分管理費(fèi)，但該辦法對(duì)管理費(fèi)的收取方式、標(biāo)準(zhǔn)、票據(jù)使用、支出范圍及資金管理都沒(méi)有做出具體明確的規(guī)定。目前一些地方迫于強(qiáng)大的財(cái)政壓力，不得不要求預(yù)算部門(mén)自行解決一些財(cái)政支出，因此一些主管部門(mén)就以各種名義向下屬單位收取管理費(fèi)。由于沒(méi)有具體的政策規(guī)定，一些單位超標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)、使用不合法票據(jù)及白條收費(fèi)，進(jìn)而逃避專(zhuān)戶(hù)管理、違規(guī)投資基建，甚至隱瞞收入、私設(shè)小金庫(kù)等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。
 三、關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的措施
 !、樹(shù)立“收支兩條線(xiàn)”的思想意識(shí)，收支兩條線(xiàn)是指政府對(duì)行政事業(yè)性收費(fèi)的管理方式。即有關(guān)部門(mén)取得的預(yù)算外收入和發(fā)生的支出脫鉤，收入上繳國(guó)庫(kù)或財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，部門(mén)不得截留、坐支財(cái)政部門(mén)安排給部門(mén)的支出不能和收入掛鉤，而是根據(jù)各單位履行職能的需要按標(biāo)準(zhǔn)核定并撥付的資金管理模式。深化“收支兩條線(xiàn)”管理改革的核心是按照公共管理的要求將全部財(cái)政性收支逐步納入政府預(yù)算管理不能有游離于政府預(yù)算之外、不受社會(huì)公眾監(jiān)督的財(cái)政性收支。從“收”的角度來(lái)講主要是收繳分離規(guī)范政府預(yù)算外收入收繳并減少部門(mén)、單位占?jí)赫�府資金對(duì)于合法合規(guī)的預(yù)算外資金收入特別是收費(fèi)收入不再由部門(mén)、單位自收自繳，實(shí)行收繳分離納入政府預(yù)算或?qū)嵭袑?zhuān)戶(hù)管理:從“支”的方面來(lái)講主要是收支脫鉤，執(zhí)收單位上繳的預(yù)算外收入不再與其支出掛鉤收支兩條線(xiàn)是防治腐敗和搞好黨風(fēng)廉政建設(shè)的一項(xiàng)重要制度。對(duì)于行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員及主管領(lǐng)導(dǎo)來(lái)說(shuō)應(yīng)該逐步樹(shù)立“收支兩條線(xiàn)”的意識(shí)，行政事業(yè)單位的收費(fèi)、罰沒(méi)等預(yù)算外資金收入必須納入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理，收入與支出不掛鉤。例如收費(fèi)取得的收入全額上繳財(cái)政，支出由財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一返還核定指標(biāo)，統(tǒng)一安排使用。各行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)收支統(tǒng)一由該單位的財(cái)務(wù)部門(mén)統(tǒng)一管理，對(duì)各地區(qū)各單位開(kāi)設(shè)銀行賬戶(hù)進(jìn)行清查財(cái)務(wù)部門(mén)要按照相關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一設(shè)立銀行賬戶(hù)，而各職能處室不能私自開(kāi)設(shè)銀行賬戶(hù)，從收入和支出兩個(gè)來(lái)源遏止違法違紀(jì)問(wèn)題的產(chǎn)生。各單位每年在編制預(yù)算外資金預(yù)算時(shí)應(yīng)參照上年和當(dāng)年收入數(shù)、依據(jù)年的政策變化及其他收入的增減變化因素測(cè)算編報(bào)之后報(bào)同級(jí)財(cái)政部門(mén)及上級(jí)主管部門(mén)審批財(cái)政部門(mén)根據(jù)相關(guān)規(guī)定、各單位上報(bào)的用款計(jì)劃及預(yù)算外資金繳入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的情況進(jìn)行批復(fù)將資金撥入各行政事業(yè)單位的賬戶(hù)各單位必須按照規(guī)定的用途使用。、加強(qiáng)申報(bào)、執(zhí)行預(yù)算環(huán)節(jié)的管理預(yù)算外資金實(shí)行專(zhuān)戶(hù)存儲(chǔ)的方式根據(jù)國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的通知》中:“對(duì)于事業(yè)、行政單位管理的預(yù)算外資金原則上采取由財(cái)政部專(zhuān)戶(hù)儲(chǔ)存、財(cái)政審批、銀行監(jiān)督’的方式”行政事業(yè)單位預(yù)算應(yīng)該按照量入為出、收支平衡、統(tǒng)籌兼顧、合理安排、厲行節(jié)約、開(kāi)源節(jié)流、注重效益的原則來(lái)編報(bào)預(yù)算在進(jìn)行認(rèn)真的審核思考之后編報(bào)預(yù)算外資金年度收支計(jì)劃和月、季計(jì)劃，并報(bào)市級(jí)財(cái)政部門(mén)審批，同時(shí)要及時(shí)、足額地將預(yù)算外資金上繳市級(jí)財(cái)政部門(mén)開(kāi)設(shè)的預(yù)算外資金專(zhuān)戶(hù)，相應(yīng)的銀行也要對(duì)行政事業(yè)單位進(jìn)行認(rèn)真監(jiān)督，督促其按時(shí)將預(yù)算外資金存入預(yù)算外資金專(zhuān)戶(hù)。財(cái)政部門(mén)要針對(duì)各單位財(cái)務(wù)人員上報(bào)的預(yù)算外資金收支計(jì)劃認(rèn)真進(jìn)行復(fù)核審查，保證其資金收取和使用的合理性和合法性:經(jīng)財(cái)政批復(fù)預(yù)算后要認(rèn)真按照財(cái)政批復(fù)的用款計(jì)劃來(lái)組織使用資金:如果有特殊用途，要報(bào)同級(jí)財(cái)政部門(mén)與上級(jí)主管部門(mén)批準(zhǔn)，方能改變使用計(jì)劃和使用用途:未經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)，各單位不得自行調(diào)整預(yù)算，更要在合理的開(kāi)支范圍內(nèi)進(jìn)行開(kāi)支，避免超支現(xiàn)象的發(fā)生。 
#、加強(qiáng)票據(jù)管理中的控制，各行政事業(yè)單位的收費(fèi)票據(jù)必須由市級(jí)財(cái)政或者收費(fèi)管理部門(mén)統(tǒng)一印制，未經(jīng)指定，任何單位都不得印制財(cái)政票據(jù)。而主管部門(mén)在購(gòu)買(mǎi)票據(jù)時(shí)要必須持收費(fèi)許可證到相關(guān)部門(mén)登記，辦理相關(guān)手續(xù)后領(lǐng)購(gòu)相關(guān)票據(jù):在進(jìn)行收費(fèi)活動(dòng)時(shí)必須給對(duì)方開(kāi)具收費(fèi)票據(jù):各行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)部門(mén)在進(jìn)行賬務(wù)處理時(shí)應(yīng)該按照收費(fèi)票據(jù)來(lái)進(jìn)行原始憑證的入賬處理，因?yàn)楹戏ǖ氖召M(fèi)票據(jù)是財(cái)務(wù)收支的法定原始憑證:在票據(jù)管理上設(shè)立限量供應(yīng)、驗(yàn)舊領(lǐng)新的制度，即使用過(guò)的票據(jù)要經(jīng)過(guò)票據(jù)主管機(jī)關(guān)審核，審核使用單位的收入金額、是否足額上繳國(guó)庫(kù)，有無(wú)不按照收費(fèi)許可證列示的內(nèi)容和收費(fèi)金額收費(fèi)，看票據(jù)有無(wú)毀損丟失等情況，核對(duì)沒(méi)有問(wèn)題，才會(huì)供應(yīng)新票據(jù)，這樣就可以控制亂收亂罰的行為。而相關(guān)單位在與交款單位發(fā)生業(yè)務(wù)往來(lái)時(shí)，要如實(shí)反映收入情況，在收入發(fā)生時(shí)要給對(duì)方開(kāi)具票據(jù)。在對(duì)票據(jù)進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí)，要定期查看它有沒(méi)有如下問(wèn)題:票據(jù)超出規(guī)定范圍標(biāo)準(zhǔn)、使用非法票據(jù)記賬、未進(jìn)行年檢的、票據(jù)使用超出標(biāo)準(zhǔn)等。 
$、對(duì)收費(fèi)許可證和收費(fèi)票據(jù)要進(jìn)行審計(jì)，收費(fèi)許可證是對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算外資金收費(fèi)項(xiàng)目和政府性基金的一種管理方式。收費(fèi)許可證由國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門(mén)統(tǒng)一制定樣式，中央和省兩級(jí)價(jià)格主管部門(mén)印制，各級(jí)價(jià)格主管部門(mén)分別核發(fā)。行政事業(yè)單位都要憑借合法有效的收費(fèi)批準(zhǔn)文件到相應(yīng)的價(jià)格主管部門(mén)去申請(qǐng)領(lǐng)取收費(fèi)許可證。收費(fèi)許可證是行政事業(yè)單位依法收取行政事業(yè)性收費(fèi)的合法憑證，每年由發(fā)證機(jī)關(guān)加蓋年檢審驗(yàn)章后才能保持使用效力。因此在對(duì)其進(jìn)行審計(jì)時(shí)，要看收費(fèi)許可證是否正常年檢，有無(wú)過(guò)期不更換的行為:而收費(fèi)票據(jù)是行政事業(yè)性單位進(jìn)行合法合理收費(fèi)的法定票據(jù)，各級(jí)財(cái)政部門(mén)對(duì)于預(yù)算外資金的票據(jù)進(jìn)行印制、發(fā)放、驗(yàn)舊換新、年檢、核銷(xiāo)等工作，各行政事業(yè)性單位在進(jìn)行預(yù)算外資金的收繳時(shí)，必須按照財(cái)務(wù)隸屬關(guān)系分別使用財(cái)政部或省、直轄市財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一印制的票據(jù)。因此在審計(jì)過(guò)程中要看相關(guān)單位是否按規(guī)定使用了統(tǒng)一印制的票據(jù)有無(wú)存在不開(kāi)具票據(jù)的情況票據(jù)的領(lǐng)用、注銷(xiāo)和日常管理有無(wú)反常現(xiàn)象，如:票據(jù)存根沒(méi)有連續(xù)編號(hào)，存根保存不完整，票據(jù)的開(kāi)具與實(shí)際收款情況不符等。
 四、對(duì)預(yù)算外資金的幾點(diǎn)思考
國(guó)家經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，財(cái)政制度越來(lái)越完善的今天預(yù)算外資金已經(jīng)淡淡的消失在了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)，取而代之的是更便于管理和更適應(yīng)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)要求的非稅收入。非稅收入收繳管理體制改革，是財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的重要內(nèi)容，也是落實(shí)“收支兩條線(xiàn)”改革的重要措施。要落實(shí)改革的要求，全面推行“單位開(kāi)單、銀行開(kāi)票，財(cái)政統(tǒng)管”的收繳分離管理模式。一是依法行政，盡快制定非稅收人管理法規(guī)；二是完善機(jī)制，努力構(gòu)建公共財(cái)政框架下非稅收入管理新模式；三是加大非稅收入稽查和處罰力度；四是繼續(xù)深化“收支兩條線(xiàn)”改革；五是重構(gòu)政府非稅收入項(xiàng)目體系，統(tǒng)一預(yù)算編審制度。
國(guó)家規(guī)范越來(lái)越體系越來(lái)越全面的今天，我們希望在今后的經(jīng)濟(jì)體制改革中讓中國(guó)真正變成一個(gè)透明的不再貪腐的公平國(guó)家。
 
參考文獻(xiàn)
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