保障性住房建設中存在的金融風險問題

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中文摘要與關鍵詞……………………………………………………………………Ⅰ

英文摘要與關鍵詞…………………………………………………………………Ⅱ

正文……………………………………………………………………………………………1

一、國內外保障性住房建設對比 …………………………………………………………1

（一）我國保障性住房的建設 ………………………………………………………………1

（二）國外保障性住房建設（以美國、日本為例） ……………………………………………1

（三）國內外保障性住房的差異…………………………………………………………………2

二、障性住房建設中突出存在的金融風險問題 ………………………………………3

（一）保障性住房建設中存在的流動性風險 ……………………………………………3

（二）保障性住房建設中存在的市場性風險 ……………………………………………3

（三）保障性住房建設中存在的杠桿性風險 ……………………………………………3

（四）創新的金融產品在運用過程中可能出現的新問題………………………………3

（五）重點以商品房為主的房地產開發商計劃大力進軍保障性住房市場…………4

（六）部分房地產商將保障房建設稅收優惠政策作為避稅“綠色通道” ………4

(七)中央企業大規模介入保障房建設的弊端 ……………………………………………4

三、解決保障房建設中金融風險問題的建議措施………………………………………4

（一）對政府及國家政策的建議 …………………………………………………………4

（二）對金融機構的幾點建議 ………………………………………………………………6

（三）對其他相關機構及規定的建議 ……………………………………………………8

結束語……………………………………………………………………………………………10

參考文獻 ………………………………………………………………………………………11

保障性住房建設中存在的金融風險問題

本文摘要：隨著城市住房向市場化和商品化迅猛推進，部分城市房價也隨之一路飆升，中低收入群體無力購房的狀況日益突出，并逐漸成了嚴重的社會問題之一，保障性住房的建設，成了當下政府和民眾關注的熱點。然而，在整個保障房建設的推進過程中出現了一系列的問題，尤其是金融風險問題表現的更為突出。本文通過分析我國保障性住房建設情況及存在的金融風險問題，就金融風險問題提出一些針對性的建議。

關鍵詞：保障性住房金融風險金融政策信貸制度

English abstracts：With the rapid propulsion of the urban housing market and commercialization, the prices in some cities have soared, unable to purchase the situation of low-and middle-income groups have become increasingly prominent, and gradually became one of the serious social problems, affordable housingconstruction, has become the present government and people concerned about the hot spots. However, in the promotion of the protection of housing construction process, a series of problems, especially financial risk issues more prominent. In this paper, analysis of construction of affordable housing situation and the existence of financial risk, financial risk to make some targeted recommendations.

Keyword：Affordable housing Financial risks Financial policies Credit system

保障性住房建設是促發展、惠民生、保穩定的重要舉措。黨的“十二五”規劃綱要中確定，未來五年要建設保障性住房、棚戶區改造住房3600萬套，其中2011年就已經開工建設1000萬套。當前，加快推進保障性住房建設有許多有利條件，但也面臨許多困難和問題需要解決，因此，進一步完善保障性住房制度是保障性住房建設可持續的重要前提。例如在解決資金問題方面，金融監管部門和金融機構為保障性住房建設出臺了積極的信貸政策，提供了大量的信貸支持和創新服務。但是現行的融資方式與保障性住房制度還存在著一些缺失，尤其是金融方面。因此，迫切需要建立和完善系統性的金融政策和制度安排來加以補充，并有效防止和避免出現問題。

一、國內外保障性住房建設對比

（一）我國保障性住房建設

黨的十七大報告提出了必須在經濟發展的基礎上，努力使全體人民“住有所居”的宏偉目標。黨和政府高度重視建設保障性住房，據統計，2010年，我國投資興建了保障性住房590萬套，竣工370萬套。2010年11月23日，住建部在向各地發出的《關于報送城鎮保障性安居工程任務的通知》中稱：2011年計劃安排建設保障性住房和各類棚戶區改造性住房1000萬套。因此，隨著保障性住房體系在我國逐步確立，國家不斷加大對保障性住房的投資建設力度，經濟適用住房投資額不斷增長，年增長率保持在15%以上。2008年中央財政安排保障性安居工程支出181.9億元，2009年保障性住房支出達到550.56億元，2010年又安排住房保障支出992.58億元，2011年保障性住房支出2377億元。

要優先保證保障性住房用地，全力解決低收入家庭的住房問題。其中，棚戶區改造400萬套，經濟適用住房、兩限商品住房[1]約200萬套，廉租住房160萬套，公共租賃住房220萬套。以北京為例，2010年北京計劃供應住宅用地2500公頃，其中，廉租房、經濟適用房和中小套型商品房用地占比70%。土地供應量及保障性住房用地占比同比2009 年大幅提高。從整體來看，國家不僅重視保障性住房建設與管理，而且還落到了實處。

國外保障性住房建設（以美國、日本為例）

世界各國的住房制度千差萬別,但宗旨都是為了提高本國人民的居住水平,解決住房的供給與需求問題,使住房市場達到供求基本平衡,并帶動國民經濟的發展。住房問題是一個民生問題,不管一個國家的經濟市場化程度如何,都在住房問題上采取了政府干預的政策,只有科學高效的政府管理與投入、嚴格縝密的法律法規、政府和市場雙重力量的支撐才能促使和保障公民的基本居住權,從而最大程度地滿足了人們的住房需求。

1.美國住房制度注重法制

美國是一個市場經濟高度發達的國家,國家對于經濟的直接干預通常很少,但為了解決低收入家庭住房問題,美國政府在立法、金融、稅收等方面都大力干預,同時也提出了許多針對低收入家庭的住房計劃,幫助低收入家庭解決住房問題。為了保證政策的權威性和有效性美國住房制度注重法制。美國住房政策主要包括兩個方面的內容:一是通過各種措施鼓勵建造低收入者住得起的房子; 二是通過擔保貸款、提供租金補貼以及實行租金優惠券計劃等幫助居民擁有自己的住房。美國政府還實施補貼、稅收減免等政策,用以減輕低收入階層的住房消費負擔,以達到政府提出的保證最低住房消費水平的要求。

2. 日本住宅融資的住房保障

日本是一個典型的人多地少國家,住房歷來緊張,尤其是二戰后,由于出現了全國性的嚴重房荒,城市中涌現出大量的無家可歸者,單憑個人力量無法解決住宅問題。為了避免出現種種社會問題,日本政府開始實施住房保障制度。日本政府主要是依靠政府建立的住宅金融公庫影響和支持住房建設。住宅金融公庫是直接隸屬于政府的法定機構。其資金來源主要是國家投入的資金,財政低息貸款,發行住房債券以及民間資金的介入。公庫作為政府向居民自建或購買住房提供長期、穩定、低息貸款的機構,利息比市場利息低1～2 個百分點。日本政府成立了專門的決策協調機構代表政府行使住房建設決策和管理監督的職能。日本的住宅政策目標是幫助中低收入家庭解決住宅問題,而政府的支持主要體現在向中低收入家庭提供融資方面。與其他國家不同,日本還存在著一種獨特的“公司內貸款制度”,其目的是充實員工的福利保障制度,防止人才流失,形成在業人員的資產群。對員工以較低的利率貸出,實際利率不足3 %,借款手續也比較簡單,對解決員工住房一直發揮著重要的作用。

國內外保障性住房的差異

對于一個國家而言，保障房建設關乎民生，并影響房地產行業的健康發展，因此對其進行科學有效地管理具有十分重要的現實意義。每個國家的保障房制度也各有不同，這些制度都是根據當地實際情況制定的，具有較強的獨立性，發揮的作用也各有不同。同樣，我國也有我國的保障房制度，但我國保障房的建設與管理尚處于摸索階段，從開工到分配都存在著一系列的問題和不足之處。而國外的保障性住房建設卻有著一系列科學、高效和縝密的住房管理制度，因此，國外的保障性住房建設的發展比我國更快更好。我國應該借鑒國外保障房建設與管理的成功經驗，并吸取它們失敗的教訓，結合中國具體特點，實施保障房制度這一舉措。

二、障性住房建設中突出存在的金融風險問題

（一）保障性住房建設中存在的流動性風險。

首先，保障性住房建設從開工到分配到投入使用的整個周期跨度較大，導致資金回收期長、投資收益率小等，受到的制約多，諸多因素導致保障房建設中存在很大的流動性風險。也正是如此，金融機構更趨向于將資金投向其他低風險高收益領域。

其次，有的地方為多爭取中央的補助資金，不顧實際可能多報項目，盲目擴大保障范圍，存在超標建設現象，目的都是先把中央補貼資金拿到手，但配套資金卻難以落實，最后實施計劃很難完成，不少中央補助資金停滯在地方政府手中沒有運用起來，存在閑置現象。

（二）保障性住房建設中存在的市場性風險。

目前中國的房地業中正處于起步階段，而保障房的加入對于我國尚未成熟的房地產市場來說是一次很大的沖擊，尤其是對一些中小房地產企業更是雪上加霜，如果對整個過程中出現的問題尤其是金融風險問題不能有一個正確的認識，勢必會引起中國整個房地產市場的動蕩。

（三）保障性住房建設中存在的杠桿性風險。

保障房建設中存在的市場性風險勢必會造成股票市場的房地產板塊動蕩，進而引起整個股票市場的動蕩，最終可能引起證券市場資本結構的突變，導致一場或大或小的金融危機。不僅如此，同樣也會在整個金融市場引起風暴。

（四）創新的金融產品在運用過程中可能出現的新問題。

隨著保障性住房的推出，政府為了落實這一項目也推出了一系列創新性的金融產品作為保障房項目的助推器，然而在這些創新金融產品的操作過程中暗含著巨大的“旋窩”，在整個過程中如有一步操作失誤就可能會造成嚴重的后果。例如，國家當前實施“穩健的貨幣政策”，央行連續提高存款準備金率，使得金融機構能用于發放貸款的資金不斷減少，這就加劇了資金的稀缺性，若過多的將資金投入到保障性住房建設，由于保障房建設的流動性風險的存在，則可能會影響銀行當期收益，影響其整體效益，進而可能會引起銀行的不安與動蕩。

（五）重點以商品房為主的房地產開發商計劃大力進軍保障性住房市場。

房地產大力進軍保障房市場的部分原因是響應政府進一步增加保障性住房的承諾。除商品房開發商外，眾多建筑公司甚至礦業公司也紛紛宣布計劃，準備在保障性住房市場占據一席之地。對于主要以商品房為主的開發商而言，保障性住房項目的利潤率遠低于商品房，但在目前房地產市場萎靡的環境下，卻能提供若干恰逢其時的好處。然而對于一些野心勃勃的開發商來講，如此微薄的利潤根本滿足不了他們的野心，為了取得相對較高的利潤，一些開發商很可能會從政策措施的空子中取得好處，例如提高材料預算成本等，如此一來，如果處理不當會在其他市場引起一場或大或小的價格戰，甚至會導致一場金融風暴。

（六）部分房地產商將保障房建設稅收優惠政策作為避稅“綠色通道” 。

一些城市已將保障性住房的土地增值稅預征率下調至1%，以進一步鼓勵開發商參與。但是，在稅務優惠方面各個地方應該根據當地實際情況確定合理的稅率，不能僅僅為了取得較多的資金而盲目跟風，導致成為一些目的不當的開發商作為一條避稅的“綠色通道”，給國家財政帶來不必要的損失。

（七）中央企業大規模介入保障房建設的弊端。

如果中央企業介入保障房建設，就意味著中央企業可以拿著更優惠的土地和政策參與市場競爭，這樣就更加大了中央企業退出房地產市場的難度，也給中央企業等留在房地產市場一個新的借口，但是這個借口沒有任何實質性意義，因為長期發展下去會擾亂國家整個房地產市場，進而可能會導致經濟秩序的混亂。

三、解決保障房建設中金融風險問題的建議措施

（一）對政府及國家政策的建議

1、加快推動住房保障建設立法，健全完善配套的金融支持政策。

建議參照國外成熟的保障性住房法律法規，加快推進我國保障性住房建設立法，從法律層面詳細規定住房保障的對象、標準、方式以及保障性住房建設資金的來源、相關優惠政策的適用等，從而為建立住房保障制度體系以及相關金融支持政策措施的出臺和落實提供法律依據。縱觀發達國家，無不非常重視保障房建設與管理的立法工作。美國國會在上世紀30年代就通過了《住宅法》，隨后又先后通過了《城市重建法》、《國民住宅法》、《住宅與社區發展法》等相關法律，這些法律的出臺和實施為美國保障房的建設與管理奠定了堅實的法律基礎。

2、地方政府應積極為金融支持保障性住房建設創造條件。

一是切實做好融資平臺規范清理和運營管理工作，時機成熟時應建立專門的保障性住房融資平臺，統一管理保障性住房建設的資金籌集和使用。切實做好項目資金配套工作，增強金融機構支持保障性住房建設的信心。二是在金融管理部門和金融機構的支持下，積極研究和探索保障性住房建設投融資新模式和豐富承貸主體的有效路徑，為金融機構開展金融創新支持保障性住房建設奠定基礎。三是可對參與保障性住房建設的開發、建筑企業進行注冊或名單制管理，并為其提供增信服務，引導金融機構加大對從事保障性住房開發建設企業的信貸支持。四是探索構建地方政府擔保與商業性保險相結合的住房金融保險體系，建立金融支持保障性住房風險補償金制度，有效降低金融機構信貸風險，對參與保障性住房建設的金融機構給予財政貼息、稅收優惠，確保金融支持的商業可持續性。四是相關部門之間應加強協調配合，提高辦事效率，為金融機構支持保障性住房建設提供優質的服務。

3、積極構建金融支持保障性住房建設協作機制，促進惠民安居工程順利實施。

金融機構與當地政府相關部門要主動加強信息溝通交流，建立協調機制，及時掌握區域保障性住房工程建設及房地產市場發展情況，積極參與項目設計與論證，了解保障性住房建設過程中的金融需求，全面細致介紹信貸條件，為相關部門科學制定項目方案提供金融咨詢服務，有效拓展金融服務的廣度和深度。同時，要及時向上級行及金融管理部門反映支持保障性住房建設的制約因素和面臨的困難，以利于多渠道、全方位推動保障性住房建設。金融監管部門應加大對保障性住房信貸風險的監測評估力度，高度重視并認真監測地方政府融資平臺的風險狀況，引導地方政府規范融資平臺公司運作和銀行放貸操作，扎實做好貸款風險防控工作。人民銀行要切實加強“窗口指導”，并將金融機構支持保障性住房建設情況納入信貸政策導向效果評估體系，引導和督促金融機構在“風險可控、業務合規”的前提下切實履行社會責任，更好地發揮金融對保障性住房建設的支持作用。

4、建立多層次的監督約束機制。

保障房建設關系到國家的穩定和社會的和諧，應建立多層次的監督約束機制。如果只靠政府監管，則難免會有監管不到位的地方，且尋租、腐敗等問題難以避免。為了防止各種名目的投資泡沫和轉移挪用來破壞公租房這一維穩機制，首先有必要指定同級人大或者上級審計機構等作為監督人。其次，保障房是改善廣大中低收入的居位條件而建設的，因此作為保障房建設的最終受益人，他們有權力對保障房的質量進行監管。再次，保障房債券的投資者，有權利知曉保障房資金運用項目的建設進度、產生的現金流及可能的風險。最后，會計師事務所、資產評估、債券評級等中介機構和廣大媒體，也應及時監督保障房建設和租金回收等情況，充分發揮市場約束機制，讓保障房建設資金在陽光下運作。

5、建立完善保障性住房金融風險分擔機制。第一，切實做好融資平臺規范清理和運營管理工作，建立專門的、獨立的保障性住房融資平臺，與以往政府融資平臺債務徹底分離開來，成立統一管理保障性住房建設資金籌集和使用的專業部門，切實做好項目資金配套工作，增強金融機構支持保障性住房建設的信心。第二，建立政府住房抵押貸款擔保制度。借鑒國外住房金融保險制度的成功經驗，形成政府擔保與商業性保險相結合的住房金融保險體系，建立完善的抵押貸款擔保機制，有效降低金融機構面臨的由于借款人違約帶來的風險。第三，政府在鼓勵商業銀行支持保障性住房的同時，也要考慮并實施一系列配套措施，比如，政府在核算保障房成本時，既要考慮給予開發商開發成本和合理利潤，也必須計入銀行貸款資金成本，保證其還本付息的能力，必要時可以有一些相應的政府補貼，使銀行承擔的風險與收益相匹配。

（二）對金融機構的幾點建議

1、進一步完善金融支持的配套政策。

首先，要對融資還款做出科學的安排。地方政府要通過全面科學的規劃來確定保障性住房的投資收益，特別是租金收益，并結合政府的財政支持等對還款計劃做出安排，并保證政策的落實，從而為長期獲取金融機構的支持奠定基礎。其次，要對資金的監管做出嚴密的制度安排。根據保障性住房資金來源渠道多、使用方面廣的特征，可以設計一個專門的賬戶，并委托銀行進行專業化的管理，所有資金的使用與支出必須由專用賬戶進行劃撥，從而確保資金的安全。

2、大力推進金融產品和服務方式創新，加大對保障性住房建設的金融支持力度。

一是金融機構要結合各地實際，發揮自身優勢，不斷探索和創新保障性住房建設融資模式，多種方式拓寬融資渠道，努力為安全工程提供全方位、全過程的綜合金融服務。二是創新業務品種，通過發行理財產品等方式，創新采用土地使用權抵押、在建工程抵押、股權質押、應收賬款質押和第三方連帶責任擔保等組合型擔保方式，加大對保障性住房建設的支持力度。三是探索發展公共租賃住房貸款業務。支持符合條件的企業通過發行中長期債券等方式籌集資金，專項用于公共租賃住房建設和運營。積極開展保障性住房項目貸款試點，用好公積金結余貸款。四是對保障性住房在貸款資產質量認定、不良貸款核銷等方面實行區別于商業性房地產的信貸政策。

3、加快房地產金融產品的開發與相關法律法規的結合。

立足國情，充分考慮我國的社會、經濟發展和金融環境，加快住房金融體系改革。盡快出臺房地產金融產品的相關法律規范，構筑完善的住房金融體系，形成房地產業和金融相互支持，相互促進的機制。拓寬房地產企業合法融資渠道，積極推動資本市場的發展，鼓勵房地產開發企業通過股權合作、上市、房地產信托、房地產項目債券化等渠道籌集開發資金，解決融資渠道單一的情況，降低銀行風險。加強對市場運行的監測、早期預警和風險提示，加強商業銀行、投資銀行、機構投資者、會計審計機構和評級機構信息披露，努力推動房地產金融創新，積極探索房地產抵押貸款證券化，提高銀行房地產貸款的流動性和安全性，分散集中于銀行體系的信用風險，根據借款人的需求，不斷開發新的房地產金融產品。同時，應該將金融產品的實施與相關法律法規緊密結合在一起，確保防止在金融產品的實施過程中出現二次風險。

4、加強合作。

要加強金融機構之間的合作，可以通過組建融資銀團的方式，密切彼此之間的聯系，從而為巨額的保障性住房貸款提供金融支持，并降低單個銀行貸款可能面臨的風險。其次，要加強銀行與政府部門的合作，通過合作分析具體項目融資的可行性，特別是融資風險的控制、融資回收的渠道等，從而提高融資的可操作性，降低金融風險。再次，要加強銀行與其他保障性住房資金投資人之間的合作，發揮銀行在資金監管等方面的獨特優勢，確保各種資金的安全。

5、債券市場要加強監管及運作，防止以下風險的發生。

首先，要防范地方債務規模進一步擴大的風險。允許地方融資平臺發行企業債，固然有利于解決保障房面臨的資金短板問題，短期內也可以緩解地方債務，但欠債終歸要還。當前，地方債務的壓力已經比較大。其次，要防范債券融資無法還本付息的風險。我們知道保障房建設公益性強、賺錢效應少，平均收益率只有3%。發行企業債，吸引社會資金，說到底就是向老百姓借錢建房。面對5%—6%的通脹率，保障房債券融資的收益是不是能夠還本付息，這是個必須要考慮的問題。如果由于保障房債券融資的利息成本較高，從而提高保障房終端的銷售價格，等于是把債券融資的成本又轉移到消費者身上，這顯然是不公平的。最后，要防范債券募集資金被挪用的風險。按照國家發改委辦公廳于2011年06月29日發布的《關于利用債券融資支持保障性住房建設有關問題的通知》的有關要求，發行企業債券募集的資金應優先用于各地保障性住房建設，在滿足當地保障性住房建設融資需求后，投融資平臺公司才能發行企業債券用于當地其他項目建設。但從以往的實踐來看，由于地方政府缺乏保障房建設的外部監督制約和內部強大驅動力，許多本應當用于保障房建設的資金被地方政府用于“更重要”的地方和項目的現象十分普遍，所募集資金被挪用的風險非常大。如果我們沒有在這方面做出妥善而周密的安排，所募集的保障房建設資金很有可能被挪用，從而使政策意圖落空。

（三）對其他相關機構及規定的建議

1．住房保障資金籌集和使用方面。

一般的講，保障性住房資金的來源包括中央補助資金和地方財政配套資金等等。保障性住房審計，就是要對資金的來源性質、到位情況、使用情況和結余情況進行全面的了解和掌握。在審計中，也發現了關于住房保障資金籌集和使用方面一些問題和情況，諸如中央補助資金結余、地方財政配套緊張等問題。從政策層面分析這些問題的根源，作者認為在于缺乏對資金使用的明確規定和對地方政府配套資金的明確要求。

2．保障性住房項目的建設和管理方面。

保障性住房審計還要在建設項目的前期手續辦理、建設任務執行和項目總體進展等方面予以關注，調查和反映保障性住房項目的建設和管理方面的問題。總的來講，在個別的地區還存在手續欠缺、進度緩慢、違規占用耕地甚至擅自調整建設任務的情況。發現和暴露這些問題，也是保障性住房審計工作的目標所在。

3．保障性住房的規劃與現實方面。

關于規劃，我贊同這樣一種看法即規劃的節約是最大的節約，規劃的浪費是最大的浪費。保障性住房審計同樣關注保障性住房的規劃與現實需求的關系。根據目前的保障范圍和保障方式，保障的對象正在向城鎮低收入住房困難家庭擴展，保障的方式則包括實物補貼和租金補貼等等。綜合分析，如果根據現有保障范圍，各地保障性住房的規劃擴展速度必將超過當地保障對象的增加數量；而另一方面必須指出，目前的保障性住房保障范圍與實際需要保障性住房的困難群體相比又是過于狹隘了。

4、土地市場方面。

目前我銀行貸款中，一般以上都是以土地作抵押。我們必須加強對不動產抵押的監管，尤其是對土地抵押融資市場的監管。充分發揮土地抵押登記檢測分析系統的作用，構建土地抵押市場與房地產市場乃至整個經濟運行的聯系通道。

5、制定合理的住房建設標準。從我國基本國情出發，建設資源節約型、環境友好型社會，建立科學合理的住房建設和消費模式。住房建設要合理規劃、優化布局、科學建設，在提高住房的節能、節水、節材、環保水平和住房品質基礎上，主要建設中小套型住房。要研究解決我國居民住房的分散裝修問題，并提出相關的住房登記劃分標準，逐步向開發商交房同時交裝修的方向過渡，提高宜居環境標準，為構建和諧社會和諧家庭創造條件。

6、建立和完善財政稅收支持系統。政府要充分利用財政稅收政策，建立規范的住房保障資金籌集方式，增強對低收入家庭住房消費的財政扶持力度，尤其是要補齊前幾年房地產高速發展期間留存的用于保障房建設稅收比例的財政資金，并設立保障房財政專項資金，專款專用。

結束語

目前，保障房建設規模之空前，工程之龐大都是前所未有。為了解決資金問題，國家發動了一切可以利用的力量來支持保障房建設的巨大惠民利民工程，然而，在整個實施過程中隨時隨處都存在著無法預見的風險，尤其是金融風險，因此，從該工程的開始到結束不得不謹慎，動用一切合理且可行的方法杜絕任何一個環節出現問題，以免使得該工程惠民利國的初衷變質。因此，為了使得該工程能起到真正的作用，防止金融風險的發生，各個部門必須認真履行相關政策

【注釋】

[1] 即“限套型、限房價、競地價、競房價”

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（03）:20-22

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