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關于西部貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的思考

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[摘要]資源、環(huán)境相互協(xié)調、良性循環(huán)的基礎上實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)進步是中國西部貧困地區(qū)跨世紀發(fā)展面臨的嚴峻挑戰(zhàn)之一。在中央政府致力實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的宏觀背景下，分析研究貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的基本方式和途徑，對于促進西部貧困地區(qū)的資源開發(fā)與轉換過程、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境的改善乃至跨世紀穩(wěn)定脫貧與可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。
[關鍵詞] 西部貧困發(fā)展　
一、貧困與可持續(xù)發(fā)展　　
從某種意義上說，貧困問題是一個生態(tài)環(huán)境問題，貧困狀況的發(fā)生和貧困程度的大小與生態(tài)環(huán)境狀況存在著極為密切的關系，貧困與生態(tài)環(huán)境退化的惡性循環(huán)是造成貧困落后地區(qū)經(jīng)濟社會非持續(xù)發(fā)展的重要原因。美國經(jīng)濟學家邁克爾·P·托達羅（MichealP．To－daro）在《經(jīng)濟發(fā)展與第三世界》中曾經(jīng)提出地域差異理論來解釋貧窮國家經(jīng)濟發(fā)展緩慢的原因。他指出：“從整體來看，當今第三世界國家所擁有的自然資源要少于目前發(fā)達國家開始他們現(xiàn)代增長時所擁有的資源。除了少數(shù)幾個第三世界國家擁有世界需求日益擴大的大量石油、其它礦產(chǎn)品和原材料資源外，大多數(shù)欠發(fā)達國家，如幾乎占世界人口1／3的亞洲國家，自然資源都很貧乏”。同時，惡劣的氣候條件也是直接影響生產(chǎn)條件的一個明顯的因素，大多數(shù)貧窮國家氣候的極度炎熱和潮濕會毀壞土質，使許多自然產(chǎn)品迅速地貶值。最重要的一點是，極度的炎熱和潮濕不僅使勞動者感到不舒服，而且使他們的健康狀況下降，減低他們從事緊張的體力勞動的欲望，從而普遍降低他們的勞動生；產(chǎn)率水平和生產(chǎn)效率�！�
二、西部貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的障礙因素　
1、地質地貌復雜，自然災害頻繁
我國西部貧困地區(qū)主要分布在高原山區(qū)、沙漠荒漠地區(qū)、喀斯特環(huán)境危急區(qū)、黃土高原水土流失嚴重地區(qū)。由于分布廣泛又相對集中連片的貧困地區(qū)自然、生態(tài)、氣候、植被、資源等情況千差萬別，各區(qū)域貧困形成的原因、貧困的運行機制及貧困人口的特征狀況各不相同，但其共同的特征是地質地貌復雜、自然災害頻繁發(fā)生、生存環(huán)境條件極為惡劣。西部地區(qū)除青藏高原外，大多分布在我國第二地形的中低山地，一部分在中部丘陵山區(qū)，地貌種類多樣，惡劣地形較多，如西北黃土高原的沙漠、沙化地貌和黃土粘土荒漠地貌，西南的武陵山區(qū)和桂西北山區(qū)強烈發(fā)育的喀斯特地貌，青藏高原和橫斷山區(qū)的寒凍風化地貌等。同時，西部地區(qū)還集中了我國主要的大山、高原、沙漠、戈壁、裸巖。冰川以及永久性積雪地域等，構成了西部地區(qū)地質地貌的復雜性和特殊性，西部地區(qū)80％以上的貧困縣分布在這樣一個特殊的自然環(huán)境中。
2、自然生態(tài)環(huán)境失調
生態(tài)環(huán)境脆弱是西部貧困地區(qū)自然環(huán)境的基本特點。生態(tài)脆弱、自然災害頻繁、生存環(huán)境惡劣既不利于人類居住，又不利于貧困人口賴以解決溫飽問題的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這既是貧困地區(qū)貧困落后的重要原因，又是一些貧困人口初步脫貧以后，又大面積返貧的根源。此外，我國貧困地區(qū)大多地處生態(tài)敏感地帶，即介于兩種或兩種以上具有明顯差異生態(tài)環(huán)境的過渡帶和交錯帶。其最典型的特征是對環(huán)境因子變動的敏感性強，因其環(huán)境或景觀的變化則會導致土地生產(chǎn)力的明顯下降乃至喪失。中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所的一項研究報告表明，據(jù)《中國21世紀議程》提供的資料，我國的荒漠化很嚴重，已占到國土面積的8％。其中風沙和水土流失引起的荒漠化各占一半，全國約有1．7億人口受到荒漠化的危害和威脅，約有2100萬hm2農(nóng)田遭受荒漠化的嚴重影響，全國水土流失面積達179萬km2，每年流失土壤達50億t，另外，大面積的草場由于荒漠化造成牧草嚴重退化，載畜量下降，而這些生態(tài)環(huán)境嚴重失調地區(qū)主要就位于西部地區(qū)。從現(xiàn)實狀況來看，幾乎所有的西部貧困縣都面臨著生態(tài)惡化的嚴重局面，其中不少貧困縣又位于生態(tài)影響波及面很大的區(qū)域，如在長江上游的水土流失敏感區(qū)就有135個縣是貧困縣，占全國貧困縣總數(shù)的22．8％。
3、土地沙漠化趨勢加劇
生態(tài)環(huán)境破壞、自然災害頻繁、水土流失嚴重直接導致土地按漠化趨勢加劇。據(jù)統(tǒng)計，西部11省（市）。自治區(qū)沙漠面積為128萬km2，其中沙漠化土地12萬km2，其中因濫墾、過牧、強度樵采、工礦交通破壞造成的占85％，而這些沙化土地主要集中在西部的干旱區(qū)。由于不適當?shù)拈_墾和超載濫牧，西部地區(qū)草原沙化、堿化、退化的趨勢日益明顯，新疆草場面積由解放初的0．507億hm2減到1996年的0．36億hm2，并且西部許多地區(qū)草場單位面積產(chǎn)草量下降、毒草雜草增長、草場退化，生態(tài)平衡遭到破壞。建國50年來，西部地區(qū)草原畝均干草生產(chǎn)量已下降40％，有0．13億hm草地已轉變成沙漠或戈壁，還有0．13億hm2草地正在受風沙危害，堿化草場面積亦超過0．07億hm2。建國以來西部草原區(qū)的牲畜頭數(shù)增加2倍，優(yōu)良草原又遭到大量開墾破壞，加上草原建設跟不上去，造成草原的退化、堿化、沙化面積日益擴大。強度樵采、過度耕種以及超載放牧形成的沙漠化、荒漠化正在不斷地動搖和摧毀貧困地區(qū)人民生存與發(fā)展的基礎。

三、西部貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略措施
　在人口持續(xù)增長和追求經(jīng)濟快速增長的態(tài)勢下，資源、環(huán)境所承受的壓力越來越大，緊緊抓住西部大開發(fā)給貧困地區(qū)發(fā)展帶來的歷史機遇，致力尋求西部貧困地區(qū)資源開發(fā)與經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的基本方式與途徑已刻不容緩。
針對西部貧困地區(qū)的自然、經(jīng)濟和社會發(fā)展狀況，實施西部貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略措施主要包括以下幾個方面：
1、扶貧制度創(chuàng)新
在扶貧開發(fā)進入全面攻堅的歷史階段中，扶貧制度創(chuàng)新的根本目的就是要建立能夠保持貧困地區(qū)經(jīng)濟可持性的經(jīng)濟法律制度，不僅僅是指物質生產(chǎn)領域的經(jīng)濟體制及其運行機制的變革，而且包括扶貧組織體系、貧困人口自身的生產(chǎn)、精神生產(chǎn)和生態(tài)生產(chǎn)等領坡的體制及其運行機制的變革，做到貧困地區(qū)物質再生產(chǎn)、精神再生產(chǎn)、貧困人口自身再生產(chǎn)和生態(tài)再生產(chǎn)的相互適應與相互協(xié)調，促進物質資本、人力資本、生態(tài)資本相互增殖，最終使貧困地區(qū)跨世紀的穩(wěn)定脫貧與經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展踏入健康有序的發(fā)展道路之中。扶持貧困人口是政府責無旁貸的重要職責，政府的扶貧職責必須具有制度保證，有專門的組織機構和專門的經(jīng)費，而且有一套相應的法律和政策來指導和約束這些機構的活動和經(jīng)費的使用。對于貧困地區(qū)政府來說，解決貧困人口的溫飽問題是一切工作的中心環(huán)節(jié)，這與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)政府的行為取向有很大的差別，社會部門和國內外機構的扶貧行為也應該在制度和法律的約束下進行。在西部農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略的實施中，致力探索貧困地區(qū)扶貧領導組織體系的創(chuàng)新、扶貧資金管理體制的調整與改革，小額信貸計劃、社會服務計劃和教育科技培訓計劃的配套實施方式的基本目的就是力圖改變80年代到90年代中期救濟式扶貧和單一經(jīng)濟開發(fā)扶貧給貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展帶來的消極影響，真正將扶貧從政府、部門和社會縱向的、行政性的扶貧方式轉變?yōu)橛烧�、部門、社會和貧困地區(qū)政府及廣大貧困人口共同參與的、可持續(xù)發(fā)展的反貧行為。
2、嚴格控制人口增長，提高人力資本投資水平
西部貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展必須實行嚴格的計劃生育辦法，促進人口控制與扶貧攻堅協(xié)調發(fā)展，將計劃生育、人口控制目標的實現(xiàn)作為資金，技術、物資等方面扶貧的重要條件。采取堅決措施控制有生理缺陷、弱智低能和身體障礙嚴重的人口再生產(chǎn)。大力完善以社會保險制度為核心的社會經(jīng)濟、社會福利、公共醫(yī)療衛(wèi)生和優(yōu)撫安置制度，積極探索脫貧保險制度，并在扶貧攻堅中把完善社會保險體系作為降低生育水平的新機制。
針對西部貧困地區(qū)文盲半文盲人口多、教育結構不合理、職業(yè)技術教育功能弱的弊端，大幅度增加教育投資，在通過宏觀調控、完善中央各部委及社會各界的“教育扶貧工程”、“智力支邊”、“希望工程”、“幸福工程”、“春蕾計劃”、“光彩事業(yè)”等教育發(fā)展計劃的基礎上，建立以財政為主體的“西部貧困地區(qū)教育發(fā)展基金”，實施階段性的貧困地區(qū)掃盲計劃和其它教育援助計劃，集中資助、扶持、協(xié)調西部貧困地區(qū)的教育發(fā)展。西部各省、自治區(qū)地方政府也必須制定相應的教育發(fā)展計劃并對貧困地區(qū)的區(qū)域發(fā)展政策作出調整，改變將脫貧速度和貧困規(guī)模減少作為貧困地區(qū)基層干部扶貧政績衡量指標的作法，而把教育發(fā)展，適齡兒童的入學率、升學率和鞏固率以及成年勞動力的受教育水平等作為考核貧困地區(qū)官員政績的重要考核指標，從而真正把貧困地區(qū)的區(qū)域發(fā)展方向調整到以人力資本投資為主的發(fā)展道路上，把扶貧開發(fā)轉移到依靠科技進步提高農(nóng)民素質的軌道上來。
3、科學、有序地推進退耕還林試點工程
有計劃、有步驟地實施退耕還林試點工程，是西部大開發(fā)中西部貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展最基本的戰(zhàn)略任務，在退耕還林試點工程中，西部貧困地區(qū)要堅持一切從實際出發(fā)，按客觀規(guī)律辦事，量力而行，有所為、有所不為，切實解放思想、轉變觀念、徹底扭轉依靠退耕還林工程解決地區(qū)發(fā)展問題，畢其功于一役的思想觀念，將“等、跟、學”等被動執(zhí)行。行政依附觀念轉為主動思考、靈活調整、大膽創(chuàng)新觀念、將“等、靠、要”觀念轉為奮發(fā)拼搏，自力更生、廣開門路、敢為天下先的觀念，將在穩(wěn)定中求發(fā)展的觀念轉為以發(fā)展促穩(wěn)定的觀念。力求把退耕還林（草）試點工程同長江、黃河上游天然林保護工程、生態(tài)建設工程有機結合起來，同調整優(yōu)化貧困地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構結合起來，發(fā)展特色經(jīng)濟結合起來，與農(nóng)村剩余勞動力轉變和小城鎮(zhèn)建設結合起來，與發(fā)展旅游業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)結合起來，與發(fā)展科技推廣服務體系結合起來，與提高廣大農(nóng)牧民科技文化水平結合起來，真正把退耕還林（草）試點工程納入整個區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展之中。
退耕還林（草）計劃指標不能機械套用、簡單分解，為退耕而退耕、為還林而還林，退耕還林要采取因地制宜、宜林則林、宜草則草、相互協(xié)調的方針。生態(tài)條件好，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)高、基礎設施完善、經(jīng)濟效益良好的坡耕地、河谷地不能盲目退耕。而水土流失嚴重的陡坡薄地，應以營造生態(tài)林為主，不能強行發(fā)展經(jīng)濟林，適宜發(fā)展經(jīng)濟林的坡耕地，要采取林下種苗和生物埂（籬）護坡等控制水土流失的措施，適合發(fā)展牧草的坡耕，要選擇多年生的優(yōu)質牧草，在高海拔地區(qū)和退化嚴重的草場要廣泛推行封山綠化、退牧封草、休養(yǎng)生息等措施。切實研究解決退耕還林（草）試點工程實施過程中的若干問題，如退耕還林（草）試點工程中水利設施建設的配套問題、種苗基地建設的配套問題、草原牧區(qū)建設配套問題、資金使用與管理問題等等。切實解決試點工程運作經(jīng)費問題，還林管護問題，解決糧食調運過程中的分類結算問題，銀行貸款利息問題，零售損耗問題，運糧車過路（橋）問題、倉庫容量問題以及退耕還林（草）以后農(nóng)牧民的教育培訓問題，民族宗教問題、社會穩(wěn)定問題等等。拿出具體的、具有長遠意義的解決辦法。
4、強化社會服務，改善社會環(huán)境
強化社會服務的基本內容是根據(jù)貧困地區(qū)人口區(qū)域性分布特征，以絕對貧困人口為扶持對象，通過社會服務計劃實施區(qū)域性物質援助，向絕對貧困人口提供糧食，衣物等最基本的生活必須品，以及人畜飲水、衛(wèi)生設施、健康服務和基本住房，以迅速緩解貧困，相應促進貧困地區(qū)社會發(fā)展結構的優(yōu)化。特別是增加貧困人口在醫(yī)療衛(wèi)生、營養(yǎng)保健方面的投資，以提高貧困人口的健康和營養(yǎng)水平。相應地提高他們的可教育性和生產(chǎn)率，這既能賦予貧困人口脫離貧困所需要的資產(chǎn)，又能賦予他們免受身體之苦的直接福利收益，這種投資能達到效率與公平的高度統(tǒng)一。同時，強調絕對貧困人口直接參與社會服務計劃如基本農(nóng)田建設、基礎設施建設，為其提供更多的經(jīng)濟機會。并輔之一系列區(qū)域性政策措施保證貧困人口在參與經(jīng)濟機會中實現(xiàn)收入增加，并不斷激發(fā)貧困人口產(chǎn)生新的需要和追求，從而逐步形成一種能夠使貧困人口發(fā)展自身潛能的發(fā)展模式，通過一系列的人力資本投資計劃改善貧困地區(qū)的人力資源開發(fā)基礎，有效提高扶貧投資效益及貧困人口自力更生的程度，為其穩(wěn)定脫貧奠定基礎。另一方面，以政府為主體向貧困人口提供良好的政策指導、信息服務、技術服務和組織管理等項目服務，以全方位改善實施貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的經(jīng)濟社會環(huán)境條件。其實施主要內容是：制訂明確的社會服務計劃并通過宏觀政策誘導促進社會資源向貧困地區(qū)社會服務項目流動，將社會援助的重點放在改善貧困地區(qū)人口基本住房、食物、人畜飲水、衛(wèi)生條件、疾病防治上來。增加對貧困地區(qū)基本衛(wèi)生基礎設施的經(jīng)費補助，提供專項經(jīng)費用于培訓貧困鄉(xiāng)村醫(yī)務人員，建立和完善縣、鄉(xiāng)、村三級衛(wèi)生服務網(wǎng)絡，援助貧困地區(qū)恢復農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度，同時制訂階段性的基本衛(wèi)生服務為主體的公共衛(wèi)生計劃如在地方病流行區(qū)和多發(fā)區(qū)實施地方病防治計劃，在干旱半干旱地區(qū)解決人畜飲水問題，在少數(shù)民族貧困地區(qū)實施生活環(huán)境改造工程以及廣泛的婦女保健計劃和兒童營養(yǎng)計劃等等，并逐步建立和完善以社會保險制度為核心的社會救濟、社會福利、公共醫(yī)療衛(wèi)生和優(yōu)撫安置制度。

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