我國財政政策轉型問題研究

  摘要： 由于國際和國內經濟形勢的變化以及全球金融危機的影響，我國自2008年開始啟動積極財政政策，以擴大內需，促進經濟快速健康發展。幾年的實踐證明，實施積極的財政政策是非常正確的，對于應對亞洲金融危機、拉動經濟增長、刺激投資需求等方面取得了巨大的成效。但是，近兩年來，我國經濟運行已進入新一輪快速、穩定增長期，民間、地方政府投資能力迅速擴大，我國投資總量的增幅過大，同時貨幣供應量增長偏快，物價上升，通貨膨脹壓力加大，如果繼續實施積極財政政策，將形成逆向調節并加大經濟健康運行的風險和阻力。因此必須實施財政政策的轉型。
 

關鍵詞：積極財政政策；　積極財政政策轉型；　穩健財政政策；                 
    新的財政政策
 
 一、財政的政策體系
    財政政策是一國政府為了實現一定的宏觀經濟目標而調整財政收支規模和收支平衡的指導原則及其相應的措施。它是由稅收政策、支出政策、預算平衡政策、國債政策等構成一個完整的政策體系。財政學理論根據財政政策在調節國民經濟總量方面的不同功能，將財政政策分為擴張性、緊縮性和中性三類。中性的財政政策是指財政活動對社會總需求的影響保持中性，財政的收支既不會產生擴張效應，也不會產生緊縮效應。財政政策的最終目標是實現政策的中性。
 (一) 積極財政政策出臺的背景
 1、我國實施的積極財政政策，是在中國出現了外部影響的不確定性增加，國內有效需求不足，投資、出口和經濟增長乏力等情況下，在政策環境允許的限度內，所采取的一種階段性或反周期性的適度擴張政策。從本質上講，積極財政政策是一種擴張性的財政政策，主要以國債和支出兩大政策工具的運用為主。
 2、我國實施積極的財政政策的背景主要有以下幾個方面：
　  (1) 一是東南亞金融危機的影響。1997年7月爆發的東南亞金融危機對中國經濟的影響在1998年逐漸顯現，尤其是外貿方面受到的沖擊更為明顯。外貿增長幅度明顯放慢，并于1998年5月出現負增長，極大影響了中國的經濟增長速度，這種形勢客觀上為實施積極的財政政策創造了基本條件。
　  (2) 二是中國經濟處于周期性低谷階段，經濟增長明顯趨緩，并出現通貨緊縮跡象。同時，物價水平持續負增長，居民消費價格和商品零售價格均下降，通貨緊縮顯現。
　  (3) 三是買方市場全面形成。1997—1998年我國出現了全局性的“買方市場”，絕大多數產品供給能力大量閑置，有效需求不足成為影響和制約經濟增長的主要因素。
　　(4) 四是貨幣政策效果不佳。盡管貨幣政策方面采取了一系列放松銀根、刺激需求的政策，中央銀行先后多次降低存、貸款利率，并取消國有商業銀行的貸款限額控制，降低準備金率等，但貨幣政策沒有產生足夠明顯的政策效果，其操作空間和余地已經相對狹小。
　　(5) 在上述背景下，為擴大內需，促進經濟快速健康發展，我國自1998年開始啟動了積極財政政策。實行7年的積極財政政策對于應對亞洲金融危機、拉動經濟增長（平均每年拉動經濟增長1.5—2個百分點）、刺激投資需求、增加出口、推動產業結構調整、緩解收入分配不公等方面起到了顯著的作用。
　　(二) 積極財政政策轉型的原因分析
　　1、從世界各國的實踐經驗看，擴張或緊縮性的財政政策通常是一種短期的臨時性反經濟周期手段，長期實施則有可能導致財政風險增加并會對經濟產生一定的負面影響。因此，在運用財政政策調控宏觀經濟、刺激經濟增長過程中，都會遇到財政政策的適時調整和轉型問題。
　　2、我國實施積極財政政策的初衷是希望通過擴大政府投資使總供求均衡維持在接近充分就業均衡的水平，利用投資轉化的收入效應改變居民消費預期、提高邊際消費傾向、增強民間投資意愿，最終使市場機制恢復自主運行能力，經濟增長恢復內在的秩序。這也是發達市場經濟國家的通行做法。但是作為一項反周期調節的政策，積極財政政策始終未能在刺激有效需求特別是消費需求、恢復經濟自主增長方面產生明顯的效果，投資需求越來越依賴政府，對居民消費拉動弱，而政府消費率卻節節上升。
　　3、特別是近兩年來，我國經濟運行已進入新一輪快速、穩定增長期，民間投資能力迅速擴大、外部經濟環境改善。同時，轉變經濟增長模式、堅持“五個統籌”、全面、協調和可持續發展的科學發展觀已經箭在弦上，作為宏觀經濟重要調控手段的財政政策本身為適應這種變化而作出相應的調整也在情理之中。
　　4、積極財政政策轉型，并不意味著財政將從建設投資領域全盤推出，而是賦予其更多、更重的宏觀調控戰略職能。實際上是要將短期策略性財政政策逐步轉向中長期的戰略性財政政策，或是要將積極財政政策逐步轉向均衡財政、協調財政或者中性財政，它是包括財政調控目標方向、調控手段組合、調控方式方法的適時、適度轉換在內的一個系統工程。
　　5、從當前的突出問題來看，隨著民間的以及地方政府驅動的投資明顯趨于活躍和旺盛，我國投資總量的增幅過大，同時貨幣供應量增長偏快，物價上升，通貨膨脹壓力加大，取代通貨緊縮而成為經濟運行中矛盾的主要方面。而擴張性的積極財政政策畢竟是宏觀“反周期”操作適用于經濟低迷階段的政策類型，當通貨膨脹逐漸成為影響宏觀經濟發展的壓力時，繼續實施這一政策，將形成逆向調節并加大經濟健康運行的風險和阻力。因此必須實施財政政策的轉型。
　  二、如何實施穩健的財政政策和新的財政政策的出臺
    (一) 如何實施穩健的財政政策
　　穩健的財政政策意味著通過適當控制和減少財政赤字與國債規模、優化國債支出方向、適當增加社會公共開支，達到有效地規避財政風險，減少國債資金安排使用中的負面影響，更好地促進財政穩定增長、提高經濟建設資金運用效果，加快公共財政制度建立，最終達到保證國民經濟快速、穩定增長和經濟社會協調、可持續發展的目的。
　　1、調整優化國債資金的投向和結構
　　國債資金首先保證在建項目的掃尾，確保南水北調、西電東送、青藏鐵路等國家重大項目的投入和建設，以保持必要的政策連續性。增加對經濟結構調整的支持，重點向農村傾斜、向結構調整傾斜、向中西部特別是西部地區傾斜、向生態環境建設傾斜，并嚴格控制除西部大開發項目外的新開工項目，堅決制止低水平重復建設和過度超前建設，保證工程質量。加強國債資金管理，擴大國債資金實行工程招標采購、集中支付的范圍，全面推行追蹤問效管理，強化國債資金使用的監督檢查，提高國債資金的使用效益。
    (1) 南水北調是緩解中國北方水資源嚴重短缺局面的重大戰略性工程。我國南澇北旱，南水北調工程通過跨流域的水資源合理配置，大大緩解我國北方水資源嚴重短缺問題，促進南北方經濟、社會與人口、資源、環境的協調發展，分東線、中線、西線三條調水線。南水北調中線工程是國家水資源配置整合的重大水利工程，同時也是一項宏偉的生態工程、經濟工程和社會工程，具有重大的經濟與社會利益，同時也具有深遠的歷史和政治意義。
    (2) 西電東送是西部大開發的標志性工程之一，在西部開發三大標志性工程中，西電東送投資最大，工程量最大。從2001年到2010年，西電東送項目的總投資在5265億以上（不包括三峽電站）。西電東送在中國版圖上可謂“遍地開花”，同時開工的工程之多是史無前例的，單個工程的規模之大也是罕見的。在我國電力建設史上，如此大規模的電源、電網建設也從未有過。顧名思義，西電東送重點在“送”，要送就要有通道。西電東送從南到北，從西到東，將形成北、中、南三路送電格局。它不僅僅是西部的工程，也是東部的工程，充分地體現了黨中央提出的“東西部協調發展，共同富裕”的戰略構想。
    (3) 青藏鐵路是中國實施西部大開發戰略的標志性工程，是中國新世紀四大工程之一。青藏鐵路是條具有劃時代意義的經濟線、文化線。青藏鐵路全線貫通，必將對改變青藏高原貧困落后面貌，增進各民族團結進步和共同繁榮，促進青海與西藏經濟社會又快又好發展產生廣泛而深遠的影響。有利于促進西藏工業、旅游業等產業的發展，優化西藏的產業結構，實現我國地區經濟的平衡、協調發展；有利于西藏礦產資源的開發，發揮資源優勢；有利于降低進出西藏貨物的運輸成本，提高經濟效益；有利于西藏的對外開放，加強與其他地區及國外的經濟交流與合作；有利于西藏市場機制的發育和人們市場意識的增強，促進經濟的發展；有利于西藏人民生活水平的提高和全國人民的共同富裕。有利于促進我國各民族的共同繁榮，進一步鞏固平等團結互助的新型民族關系；有利于我國邊疆的穩定和國防的加強；有利于少數民族人民當家作主地位的體現和國家政權的鞏固。 所以修建鐵路首要的目的就是要為西藏的經濟社會發展提供一個強大的運力支持，同時這一條鐵路建設也可以使我們進一步增加內地和西藏緊密的聯系和交流，增強民族團結，保衛國土安全。發揮青藏鐵路的作用，打造成國內一流的物流中心。加緊研究青藏鐵路通車運營后給西藏經濟社會生活各方面帶來的深刻影響，用全新的思路謀劃發展，最大限度地挖掘青藏鐵路的巨大發展潛力，最大限度地發揮青藏鐵路的強大輻射作用，使青藏鐵路更好地為促進西藏經濟社會發展、造福西藏各族群眾，努力將那曲物流中心打造成國內一流的物流中心。
    2、調整財政支出結構，支持經濟結構優化和社會協調發展
　　穩健的財政政策并不意味著政府公共支出可以采取無所作為的態度，而是要求對政府公共開支“有進有退”、“有所為有所不為”的重大調整。當前需要進一步按照科學發展觀和公共財政的要求，著力調整財政支出結構和國債資金投向結構。資金安排上要區別對待，有保有壓，有促有控。一方面緩解當前的結構性失衡和市場供求矛盾， 另一方面，為產業結構優化升級和社會領域加快發展創造良好的條件。對不符合產業升級要求的經濟過熱行業，政府財政資金包括國債資金應當不再投入；對不符合公共財政要求的一般競爭性領域的政府開支“越位”領域，財政投入應當堅決退出；對屬于公共財政范疇的，涉及到財政“缺位或不到位”的需要加強的經濟社會發展的薄弱環節，主要是農業、社會保障、生態和環境保護、公共衛生、義務教育、科技研發，以及欠發達地區的基礎設施和公共服務領域等，需要加大投入和支持的力度，努力促進“五個統籌”和全面協調發展。
    (1) “五個統籌”以經濟、政治、文化全面發展為內容，以社會主義物質文明、政治文明和精神文明整體推進為目標，以經濟、社會、自然協調發展為途徑，著眼于全面發展，囊括了當前改革和發展所要解決的一系列戰略性、全局性的重大問題，反映了社會主義現代化建設的客觀規律，體現了社會主義社會全面發展的戰略構想。
    (2) 基于我國經濟發展水平還比較低的客觀現實和中外社會保障制度發展史的經驗教訓，我們也要認識到完善社會保障制度是一個長期的、艱巨的任務。努力擴大社會保障的覆蓋面、積極解決農村居民的社會保障問題、深化醫療衛生體制改革，擴大醫療保障范圍，提高衛生資源效率、加快建立多支柱養老保障體系, 這四個方案勢在必行。
    3、進一步優化稅制結構，加強稅收征管
　　要大力推進財政體制和制度改革創新，為市場主體和經濟發展創造一個相對寬松的財稅環境，建立有利于經濟自主增長的長效機制。要在保持財政收入持續穩定較快增長的基礎上，大力推進有增有減的結構性稅制改革。第一，要堅定不移地推進增值稅轉型改革，將增值稅由生產型轉變為消費型。第二，統一合并內外資兩套企業所得稅制，調低現行33%的比例稅率，規范稅前列支，增加必要的扣除，為企業公平競爭創造良好的稅收環境。第三，要改革和完善農業稅費制度，停征農業稅和農業特產稅，增加農民可支配收入。第四，擴大資源稅的征稅范圍；結合排污費的改革，開征環境稅；結合社會保障制度的改革，開征社會保障稅；開征遺產稅與贈予稅等。同時要進一步加強稅收征管，把該征的稅盡可能如數征上來，壓低非政府部門的可支配收入，減少經濟運行中的擴張因素。
　　4、拓寬民間投融資渠道，加大財政對中小企業的支持力度，全面啟動民間資本
　　要堅持“不與民爭利”的原則，在政策上加以引導扶持，搭建民間資本進入的平臺。一是放寬對民營企業的市場準入限制，拓寬民間投資的渠道和領域，取消對民間投資競爭性行業的各種限制，鼓勵民間資本進入基礎設施、金融領域、公共領域等。二是加大整頓市場經濟秩序的力度，增強執法的透明度，保護公平競爭，努力消除地方市場分割和部門壟斷，為民間投資創造一個寬松的外部環境。三是在財政政策上大力支持中小企業的發展。主要包括規范和簡化稅制，防止對民營企業的稅收歧視，同時取消不合理的收費，為中小企業的發展創造良好的環境。四是建立健全中小企業金融支持體系，在資金上對中小企業給予同等待遇，對其發展給予資金支持，解決中小企業融資難的問題。
　　5、加大投入，減輕農民負擔，著力解決“三農”問題
　　發展農業，財政政策必須有所作為。要積極落實科學發展觀，認真研究解決：三農“問題，努力加強農業，發展農村，富裕農民。當前我國農業和農村發展中存在許多矛盾和問題，農業基礎仍然比較薄弱，農民收入仍然較低，財政要站在全局的高度，按照統籌城鄉社會經濟協調發展的要求，把解決”三農“問題放在突出位置予以大力支持。要調整公共財政資源的分配格局，逐步實現公共財政覆蓋農村并向農村傾斜。要加大對”三農“的投入，包括擴大對農村地區道路、水利、電力、通訊等基礎設施的投資，增加對農村教育、科技、公共衛生的投入力度，通過轉移支付，增加對農村財政供養人員的財政補貼。要取消現行的農業稅、農業特產稅和各種收費，實行城鄉統一的稅制。
　　6、完善社會保障體系
　　社會保障制度是社會的“穩定器”、“安全閥”。因此要花大力氣加快完善我國社會保障制度和體系的建設，建立完善、規范的社會保障資金收繳體系，制定與經濟發展水平以及各方面承受能力相適應的社會保障標準，實現社會保障對象管理和服務的社會化；擴大社會保障覆蓋面，首先建立統一的覆蓋城鎮所有勞動者的社會保障體系，最終覆蓋到包括農民在內的全體社會成員；建立多渠道籌資模式，解決社保基金缺口問題；加快社會保障體系法制建設，推進社會保障制度化建設，盡快構建獨立于企事業單位之外的、資金來源多元化、保障水平規范化、管理服務社會化的有中國特色的社會保障體系。一是逐步提高中央和地方財政對社會保障的支出比重。做好“兩個確保”工作，真正落實城市居民最低生活保障制度；積極穩妥地推進城鎮職工養老、醫療和失業保障制度改革。二是通過國有股減持、資產置換、土地拍賣等方式變現部分國有資產，補償養老基金的不足。三是在合適的時機，將社保資金由收費改為征收社會保障稅，實現社保資金的法制化和規范化管理。
    (二) 我國的新的財政政策
    1、2009年，中央提出要把保持經濟平穩較快發展作為經濟工作的首要任務，圍繞擴內需、保增長，調結構、上水平，抓改革、增活力，重民生、促和諧的要求，實施積極的財政政策。一是擴大政府公共投資，著力加強重點建設。在2008年末增加安排保障性住房、災后恢復重建等中央政府公共投資1040億元的基礎上，2009年中央政府公共投資安排9080億元，增加4875億元。二是推進稅費改革，實行結構性減稅。結合改革和優化稅制，實行結構性減稅，減輕企業和居民稅收負擔，擴大企業投資，增強居民消費能力。三是提高低收入群體收入，大力促進消費需求。調整國民收入分配格局，提高居民收入在國民收入分配中的比重和勞動報酬在初次分配中的比重，增強居民消費能力，擴大消費對經濟增長的拉動效應。充分發揮財稅政策作用，增加財政補助規模，重點增加中低收入者收入。四是進一步優化財政支出結構，保障和改善民生。嚴格控制一般性支出，進一步降低行政成本。五是大力支持科技創新和節能減排，推動經濟結構調整和發展方式轉變。加大科技投入，促進企業加快技術改造和技術進步。增加節能減排投入，穩步推進資源有償使用制度和生態環境補償機制改革。改革完善資源稅制度，促進資源合理利用。
 2、2010年積極的財政政策主要應著眼於以下五個方面：第一，著眼于選擇近期發展和遠期發展相結合的公共投資項目，以支援我國長期發展。第二，著眼于支援國家氣候變化應對政策的實施，這既是國內發展需要，也是國際公約的要求。第三，著眼于保民生，特別是承擔國家在社會保障上的需要。第四，著眼于提高低收入群體收入，以有利於擴大內需，提高消費需求。第五，著眼于支援科技創新和經濟增長方式的轉變。專家指出，積極財政政策要圍繞政府職能的需要，并重視促進市場發揮配置資源的基礎性作用，這是積極財政政策的關鍵點，為此，必須要支援國家的改革部署，并貫徹財政體制的改革。簡單地說：財政政策就是通過財政支出和稅收政策調整而進行經濟決策的政策。
 
參考文獻：　　[1]《實施穩健財政政策，促進經濟平穩較快發展》，金人慶，《人民日報》（2004年12月7日）　　[2]《淡出積極財政政策的對策思考》，孫其龍，《財政與稅務》（2004年第1期）　　[3]《積極財政政策轉型研究》，林躍勤》，《經濟研究參考》（2004年第86期）　　[4]《積極財政政策的“淡出”：必要性、條件與對策》，安體富，《財政與稅務》（2003年第12期）　　[5]《財政政策目標重新定位及其改革思路》，夏杰長，《經濟學動態》（2004年第10期）　　[6]《明年財政政策為何舍“中”取“穩”》，閻坤，于樹一，《上海證券報》（2004年12月8日）　　[7]《從“積極”到“穩健”：財政政策轉型》，賈康，《中國經濟時報》（2004年12月7日）　　[8]《體制性約束經濟失衡與財政政策》，呂煒，《中國社會科學》（2004年第2期）　　[9]《關于中性財政政策的幾點看法》，高培勇，《經濟參考報》（2004年8月18日）　　[10]《中國擴張性財政政策退出的五個理由》，劉尚希，《證券市場周刊》2004年11月17日）