論我國政府與第三部門和諧關系構建路徑

論我國政府與第三部門和諧關系構建路徑

摘要:闡述了政府與第三部門和諧關系構建的必要性與可行性,并結合我國當前實際,指出了政府與第三部門關系中出現的問題與挑戰,試圖為我國政府于第三部門和諧關系的構建提供一個可行的路徑。 

關鍵詞:第三部門;政社關系;和諧互動 

引言

“第三部門”(The third sector)成為時下公共管理話語體系中使用頻率較高的詞匯之一,它的出現打破了“國家—社會”的二元結構,形成了新的“政府—經濟—社會”三元結構,已日漸成為建立公民秩序和維護社會公正的一種重要力量。 

一、政府與第三部門合作、互動的理論基礎 

(一)“合約失靈”理論

該理論是由美國學者翰斯曼提出的。他認為在有些領域,由于消費者缺乏足夠的信息,或者由于一些服務購買者不是最終的消費者,因此對提供服務機構的服務質量難以做出精確的評估。消費者為了找到一種可以降低監督成本的制度安排,就希望將這類服務委托給第三部門來承擔。 

(二)“多元主義”的理論

多元主義所強調的競爭是建立在強化公民社會,防范國家權力擴張和無節制運用國家權力基礎上的。多元主義的競爭是相對壟斷而言的。隨著社會的發展和公共事務的增多,政府作為唯一的治理主體顯然難以擔當這個重任,政府應該從那些管不了也管不好的領域退出。只有通過政府與第三部門的競爭與合作,才能提供更好、更多的服務給社會和公眾。當然,隨著權力的轉移,在政府權威和社會治理主體之間也應該設置法定的界限,以合理運用政府權力并改善政府的治理。 

(三)“合作主義”理論

如果說多元主義強調分化與競爭的話,那么合作主義特別重視在利益分化和權力多元化基礎上的有機整合、相對均衡、有序和協調一致。特別是合作主義強調制度性整合,主張政府權威和非政府組織進行制度性合作,達到雙方受益:一方面,社會中分散的利益按照功能分化的原則組織起來,有序地參與到政策形成的過程中去;另一方面,從這種制度化參與機制中,國家(政府)權力獲得了穩定的支持來源即政治合法性和控制權。 

(四)善治理論

善治是“政府權力向社會的回歸,善治的過程就是一個還政于民的過程。善治有賴于公民自愿的合作和對權威的自覺認同”,所以,政府的治理需要以志愿性為特征之一的第三部門的參與,而第三部門在參與治理過程中需要政府的指引。 

(五)“制約政府權力”理論

這種理論認為,政府本身對公共權力的制約力度是有限的,需要政府以外的力量。沒有制約的權力必然走向腐敗,而制約權力以民權制約公權才是根本,但分散的公民沒有足夠的能力制約政府,只有組織起來的公民才有力量。而公民社會中的第三部門在這方面可以扮演重要的角色。所以需要第三部門參與公共管理,加強與政府的互動。 

鑒于當前國內政界學界關于第三部門的稱謂不一,本文在使用這一概念時與“民間組織”、“社會中介組織”、“非營利組織(NPO)”、“非政府組織(NGO)”等稱謂做同義語處理,涵蓋各類社會團體、基金會、民辦非企業單位等社會組織。 

二、中國政府與第三部門互動關系面臨的問題 

（一）互信機制缺失 

一方面,為數不少的政府官員對第三部門心存芥蒂,他們通常以監管者而非合作者的姿態看待第三部門。第三部門監督機構只重視監管而不重視他們的需求、意見和呼聲。另一方面,不少民間機構的組織者抱怨政府有意創設各種各樣的政策規制,使其組織活動處處受到掣肘。 

（二）互動機制扭曲 

一方面,由于政府的過度控制,因而其對第三部門的政策支持往往落空。政府為第三部門發展提供的法律環境、資金支持、稅收優惠等事實上很難真正落實到位。由于政府提供的資金支持、稅收優惠往往難以兌現,很多成效顯著的第三部門組織往往選擇逃避的方式,能不登記就不登記。反過來,因為未進行合法登記,他們根本無法享受各種優惠政策,甚至成為政府查封、取締的對象。由此,政府與第三部門的關系陷入一個怪圈:逃避——查封——再逃避——再查封。 

另一方面,第三部門的背景官方化與運作企業化使其喪失與政府合作的對等資格。調查發現,很多第三部門是通過自上而下的資源獲取方式建立和發展起來的。這些組織,不僅其主要資源來源于黨政機關,且在觀念上、組織上、職能上、管理體制上等各個方面,都沿襲政府模式并嚴重依賴于政府,與政府形成“婆媳”關系。即便是民間自發建立的第三部門,由于要掛靠業務主管單位,也會受到政府各方面的掣肘;否則,將面臨“斷糧斷炊”的困難境地。背景官方化使第三部門在與政府合作時很難真正“直起腰桿”。同時,由于與市場經濟相對接的文化元素仍相對缺乏,第三部門從成立伊始就缺乏良好的社會滋養,志愿精神、公益精神和社會公信先天不足,加上后天管理上的制度失范,以至于逐漸偏離其公益性宗旨變為營利性企業;而運作企業化使其喪失公眾支持基礎,也就喪失了與政府合作的對等資格。

三、政府與“第三部門”組織關系錯位的原因分析 

（一）互信機制問題的癥結 

政府與第三部門間之所以難以建立互信機制,癥結出自雙方。首先,政府方面對第三部門認識上存在偏差。改革開放以來,政府對第三部門的認識從總體上已經有了轉變,但不可否認的是,現今仍有不少政府部門公務人員對第三部門的認識在思想上存在誤區:第三部門被認為是從屬于黨政機關的內部機構或辦事機構、安置閑散人員,收留離退休干部的“療養院”和“養老院”、甚至被認為是多此一舉的社會負擔或異己力量。其次,第三部門在現實層面上缺乏能讓政府產生信任感的能力和行動展示。另外,第三部門的先天不足和后天逐利行為也難以贏得政府和社會的信任。 

（二）互動機制難題的破解 

政府充分發揮第三部門的作用,與第三部門良性互動,實現雙贏而避免互傷,從而實現善治,這當然是一種理想的政府與第三部門關系狀態。但現實中政府與第三部門要實現良性互動,雙方都亟待破解若干難題。首先,就政府方面而言:有關促進第三部門健康發展的法律法規不完善,制度難題亟待破解。第二,政府職能轉變不到位,利益難題亟待破解。第三,政府對第三部門的政策支持虛化,激勵難題亟待破解。其次,就第三部門而言:第一,第三部門志愿精神不強,使命感難題亟待破解。第二,第三部門過分依賴政府,獨立性難題亟待破解。 

四、構建政府與第三部門組織之間良性互動關系的途徑 

政府部門要建立健全管理機制,保證第三部門組織的獨立性、自治性。政府要進一步轉變職能,把過去“不該管、管不好、管不了的事情”讓渡出來,同時,政府應從從資金、人力、管理、政策法規等方面積極支持第三部門的發展。要制定有利于第三部門成長和發展的規章制度,建構制度框架。對第三部門的組織的地位、作用做出明確界定,而且包括第三部門財務、稅收、收支管理、與政府的溝通渠道等作出規范。 

第三部門要強化內部治理,加強自律規范。中國的第三部門必須消除自身的行政化、官僚化傾向,強化組織成員特別是領導人員的知識結構、管理能力和管理理念的建設,提高他們的專業化水平。第三部門組織及其成員要大力弘揚志愿精神、利他主義和勇挑重擔、服務社會的使命感,同時注重自主發展,逐步由政府的附庸轉變為政府的有力補充。 

第三部門、政府和社會要形成良性的監督機制。非營利組織社會公信力的獲得既需要外部因素(他律),同時很大程度上也取決于組織的自律。一個有效的社會問責機制既需要組織的自律,同時還必須有政府和社會的廣泛參與和監督。政府應制定相關的法律法規,規范第三部門的問責交代。清晰明確的法律規范既可以為政府和社會的監督提供依據,也為非營利組織的交代提供方向,從而使第三部門的自律與政府、社會的監督形成良性的互動,為中國第三部門的發展奠定一個堅實的基礎。 

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