淺議當前影響人大常委會監督法貫徹實施的因素和對策

淺議當前影響人大常委會監督法貫徹實施的因素和對策

 摘  要：新頒布的人大常委會監督法完善了各級人大常委會對“一府兩院”工作實施監督的內容和程序，但其貫徹實施面臨著現實中政治體制等多方面因素的制約，有必要從消除體制障礙、完善相關機制、建立健全配套制度等方面予以克服和完善，以期達到法律制定的預期效果。
 關鍵詞：監督法；影響；實施；因素；對策
 
 2006年8月27日，倍受社會關注和人民期盼的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》，歷經20年的醞釀、修改與完善，終于頒布，并于明年1月1日起施行。這部法律的制定，是我國社會主義民主法制建設、人大制度建設進程中的一件大事，進一步完善了各級人大常委會對“一府兩院”工作實施監督的內容、形式和程序，為強化各級人大常委會的監督功能提供了切實的制度保障。
 然而，“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。監督法的制定只是為各級人大常委會規范和加強監督工作提供了法律依據，要真正貫徹實施好這部法律并收到實效，必須認真思考眾多體制、機制、觀念等方面制約因素，并采取必要對策予以解決。
 一、當前影響了監督法貫徹實施的因素
 從當前各級人大常委會履行監督職能的情況分析，影響監督法深入貫徹實施普遍存在政治體制、人大常委會自身工作運行機制、配套制度和認識不足等因素。這些因素的存在必然制約著監督法的貫徹實施，并最終可能導致監督法的出臺成為一種擺設，無法達到立法的預期效果。
 （一）政治體制因素的影響
 一是黨政不分、以黨代政制約著人大常委會的監督。主要表現為，在決策上，黨委的決策往往代替權力機關的決策，對重大問題黨委決定后就交由政府實施；有的則由黨委、政府共同開會（有時人大、政協也參加）決策重大問題；黨委、政府聯合發“紅頭文件”等等，人大常委會如果實施監督，事必產生監督到黨委頭上的嫌疑。在組織上，除政府一把手是當然的黨委副書記外，不少市、縣政府少則1名、多則2-3名副職兼任黨委常委，同時，政府組成人員多數為本級人大代表，他們身兼“公仆”和“主人”雙重身份。這些現實狀況的存在必然極大的影響監督法的有效實施。
 二是選舉制度的缺陷制約著人大監督職能的發揮。從基層黨政領導人的產生方式看，黨組織機構領導人任免由黨內決定，非經人大選舉產生，也不對人大負責；“一府兩院”負責人的候選人的提出主要或基本上由黨組織推薦，同時還存在非由人大選舉可能的任命、調任、委任等形式，這種方式的存在往往使一些負責人產生其權力來源于人大系統外的黨組織或自上而下，而不是來自人大或自下而上的錯覺，看重的是黨組織對其重視程度，忽視人大常委會應有的地位。從人大代表的產生來看，選舉中往往只考慮政治素質，或考慮各階層代表的平衡，將一些缺乏議事能力的人“照顧”到人大，導致參政議政能力不強，同時，因選舉缺乏競爭機制和多采取間接選舉，難以激活代表的參政意識和責任意識，難以代表最初選民的意志，而更多地與上級部門保持聯系，導致代表責任的虛化和脫離社會民眾，不能或不愿實施有效監督。
 （二）人大自身運行機制的因素，弱化了監督工作
 一是人員結構的狀況制約了人大監督的有效實施。主要表現在：人大代表以兼職為主，人大常委會組成人員兼職的也占一半以上，很少有時間和精力履行人大職務；人大常委會組成人員尤其是主任會議成員年齡普遍偏大，不少是臨近退休才到人大來，由于身體和精力所限，很難擔當起對“一府兩院”監督的重任，而且與原來所在的黨的機構或“一府兩院”之間仍存在著千絲萬縷的聯系，再去監督“一府兩院”，必然存在著“人情”障礙；人大常委會組成人員法律素質普遍不高，與依法治國的要求不相適應，弱化了監督工作的法律性和嚴肅性；人大常委會機構和人員的缺乏，難以承擔監督法規定的較為繁重的調查、審查等監督職責，無法深入開展監督工作。
 二是機構制度建設不健全，影響了人大監督的快速有效運轉�？h級人大常委會內部缺乏負責協調各工作機構高速運轉的協調機制，導致整體監督功效不高，制約人大機關整體作用的充分發揮；內設機構缺乏系統、明確的職責規定，各工作機構職權不明，責任不清，遇有工作任務或難題時，難免互相推諉，影響了工作效率；缺乏公平有效、獎優罰劣的激勵機制，出現干多干少一個樣、好與不好一個樣，干部使用上基本也是平衡考核，難以形成工作的動力。
 三是監督不力嚴重影響了人大的形象。監督不力仍是各級人大依法履行職權中的一個薄弱環節。主要表現在：監督過程不扎實，歌功頌德多，實事求是少，導致社會一些人認為人大監督是“扎扎實實走過場，認認真真做形式”；監督重點不突出，抓不住或不敢監督熱點、難點和社會反響強烈的問題；監督手段不強硬，監督方式上極少使用法律規定的特定問題調查、撤職等剛性監督手段，甚至擱置不用；監督效果不理想，對監督中發現的問題，議過完事，查過結束，有些問題年年審、年年議，但問題依然如舊，嚴重影響了地方國家權力機關的權威和形象。
 （三）主觀認識上的因素，使人大監督失去能動性
 從認識和對待監督法方面來說，一些黨委和“一府兩院”的同志認為，監督法是規范人大常委會監督工作的法律，貫徹監督法是人大的事，與己無關；人大常委會有的同志認為，監督法中規范的監督內容、監督形式、監督程序，目前人大常委會基本上都是那樣做的，并無多大新意，感覺無所謂。從認識和對待監督工作方面來說，一些地方黨委領導擔心人大過多過強的監督會削弱黨的領導，進而限制人大常委會行使監督權；一些地方人大在監督中畏難情緒較重，往往從支持配合方面考慮多，從監督制約方面考慮少，使監督權行使不到位；一些被監督者法治觀念、監督觀念淡薄，不能認清人大監督和支持工作之間的辯證關系，在思想上抵觸人大監督，在行動上規避人大監督，使人大常委會監督難到位，出現程序性監督多、實質性監督少，柔性監督多、剛性監督少的現象。
 （四）監督法貫徹實施的配套制度亟待建立和完善。
 人大常委會監督法規定了人大常委會6項監督職能，但很多職能的規定仍缺乏可操作性，而且目前各級人大常委會和“一府兩院”的相關規定與監督法規定不一致，亟須修改和完善。主要表現在兩個方面：
 一方面，監督法規定的監督職能須進一步明確具體。如監督法賦予了各級人大常委會聽取和審議對重大問題的專項工作報告并作出決定的權力，但對哪些屬重大問題、什么情況才有“必要”做出決定，規定不明確，留給人大常委會彈性空間較大的“選擇”權。又如對哪些規范性文件須備案審查，監督法僅從規范性文件的形式上作出界定，并沒有從內容上進行劃分，而現實中很多違法或侵犯公民合法權益的規定恰恰是以會議紀要、意見、通知等監督法沒有規定的形式出現，這些違法現象更為隱蔽，危害更大；同時對規范性文件審查依何種程序，以及如果存在問題的規范性文件涉及本地重大問題卻不宜撤銷，或規范性文件是由黨委聯合政府共同作出的應如何處理等情形亦未明確。再如對撤職案只規定發起、審議和表決等程序，但沒有列舉撤職案針對哪些情形。因此必須對監督法作出細化規定，增強監督法在實踐中的可操作性。
 另一方面，各地人大常委會、“一府兩院”已有的一些規定與監督法規定不一致、不銜接必然影響監督法的實施。當前，各地人大和“一府兩院”已制定的事關人大監督的規范性文件和議事規則中很多內容與監督法的立法精神和要求不一致，如不及時修改或廢止必然影響監督法的正確有效實施，因此，必須在監督法實施前全面進行梳理，清理與監督法不一致的文件并予以修改和廢止。
 二、確保人大常委會監督法有效實施的幾點建議
 （一）抓好監督法的宣傳學習工作，強化監督意識
 為推定監督法的有效實施，應全面深入宣傳監督法的立法背景、立法宗旨、法律條文，讓全社會都來關注和推動這部法律的實施，為監督法的貫徹執行營造良好的群眾基礎和輿論環境。同時，通過舉辦學習培訓班、以會代訓、法制講座等形式，組織人大常委會組成人員和人大代表，特別是各級黨政一把手、“一府兩院”的負責人學習這部法律，準確理解其精神實質和各項規定，培植監督的三個意識，為正確貫徹實施好這部法律打下堅實的思想基礎。
 一是培植領導支持人大監督的意識。一方面人大常委會要按照“黨總攬全局、協調各方的原則”，及時向黨委匯報工作，認真落實黨的意圖，使黨的主張經過法定程序成為國家意志，主動取得黨委對人大行使監督權的積極支持；另一方面黨委不斷加強和改進對人大工作的領導，帶頭在憲法和法律范圍內活動，增強憲法意識，妥善理順人大與“一府兩院”的關系，積極支持人大依法行使職權。
 二是培植監督主體的監督意識。人大常委會要增強責任感和使命感，理順監督與支持工作的關系，既要敢于監督、善于監督，又要樂于監督，克服“人大是二線”的心理，克服嫌麻煩、怕添亂、怕傷和氣的思想，排除各種干擾和阻力，講究監督方法，加大監督力度，依法履行職權。
 三是培植監督客體的人大意識。 “一府兩院”及其組成部門作為監督客體，必須增強人民主權意識，要知法、懂法、守法，堅持用法律約束和規范行政和司法行為，認清人大監督就是支持“一府兩院”工作這一本質，自覺接受人大及其常委會的監督，努力做到依法行政、公正司法，切實維護人大及其常委會的權威。
 （二）盡快制定和完善貫徹實施監督法的具體辦法
 監督法第48條規定，“省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會可以根據本法和有關法律，結合本地實際情況，制定實施辦法。”省級人大常委會應當加強調研，組織精干力量起草貫徹實施監督法的具體辦法，進一步細化人大常委會對“一府兩院”各項監督職能的內容、程序、形式和配套制度，研究建立人大常委會行使監督權的各項保障機制；同時，基層人大常委會要對不適應履行監督權需要的諸多問題進行分析研究，統籌提出解決的意見和建議，積極向上級人大常委會和同級黨委反映，促進監督法的有效實施。
 （三）做好監督法實施前的規范和過渡工作
 針對目前有關人大監督的議事辦法、規則和程序等規范性文件與監督法規定不一致、不銜接的狀況，各級人大常委會、“一府兩院”要在認真學習研究監督法的基礎上，充分利用監督法實施前的這段時間，對有關文件和工作制度進行全面梳理。主要做好三項工作：一是對符合監督法規定的加以深化和細化，進一步補充和完善；對與監督法要求不一致的規定，必須按監督法的有關精神及時進行調整和修改，認真加以規范。二是對規范性文件中的有關內容在監督法中沒有具體規定的，如不違背監督法的基本原則和精神，可暫不做變動，堅持繼續探索和實踐；三是梳理工作結束后，整理出專題梳理報告待監督法正式實施時，提交本級人大常委會或“一府兩院”工作機構進行修改，實現新老規定的有機銜接和過渡。
 （四）進一步強化人大常委會機構建設，提高監督工作實效
 確保監督法有效貫徹實施，強化人大常委會機構建設和監督工作顯得尤其重要。
 一方面必須從完善體制、健全制度、提高工作人員素質等方面入手，建立一支高素質的監督隊伍和快速運轉行之有效的監督機制。
 首先，在即將制定的監督法的實施辦法中明確規定縣級人大常委會設立類似于秘書長的職位，由縣級人民代表大會選舉產生，作為主任會議組成人員，對常委會和主任會議負責，統一協調安排機關日常工作，保證各工作機構分工合作，共同完成好常委會和主任會議交給的各項任務，使機關的整體作用得到充分發揮。
 其次，對內設機構的職責作出系統明確的規定。重點是要明確各內設機構的職權、行使職權的程序、方式、工作責任等內容，保證各機構工作按照制度有條不紊地開展，克服隨意性，增強工作的制度化、規范化、程序化。
 第三建立行之有效的激勵機制。制訂獎優罰劣的考核方案，按照各自的崗位職責，進行分解并明確目標，既有量化指標，又有質量要求，通過量與質的綜合考核評估，決定獎懲，并作為提拔使用干部的依據，促進機關全體工作人員各司其職、各盡其責。
 第四著力解決人大常委會組成人員結構問題。一是要改變“一府兩院”組成人員兼任人大常委會組成人員，出現公仆、主人集于一身的狀況，避免人大常委會陷入監督誰的尷尬境地。為此，建議除個別兼有黨內職務的政府組成人員（指政府一把手）擔任人大代表外，其余成員不宜入選人大代表，基于同樣的道理，由人大選任的縣以上政府領導成員兼任黨委領導職務的亦不宜過多，以利于人大開展監督。二是改變“二線”人員選任人大常委會組成人員的做法，尤其要下決心改變主任會議成員年齡偏大的問題，建議今后地方人大常委會主任、副主任的年齡結構要趨于年輕化，讓更多的中青年干部進入人大領導班子，為權力機關注入生機，建設一個有朝氣、敢監督、真監督的權力機關，挑起監督法實施后面臨的繁重的監督工作任務的重擔。三是積極創造條件，加快人大常委會組成人員專職化建設。目前，在重視發揮代表整體作用的同時，應首先實行人大常委會組成人員專職化，使他們有充足的時間和精力履行職責，全心全意投入到監督工作中去，在依法治國、建設法治國家中發揮地方國家權力機關的應有作用。
 另一方面，必須切實加強人大常委會的監督工作。監督法得以很好的貫徹實施，并富有成效，還有賴于強有力的監督措施。
 一是監督工作應力求突出重點。監督法賦予人大常委會的監督權內涵豐富，對象廣泛，人大常委會履行監督權時應避免面面俱到，在監督的選題上，要圍繞“核心”（黨的領導）、抓住“中心”（經濟建設）、反映“民心”（人民群眾的意愿），“抓大事，議大事”，緊緊圍繞黨和政府的工作大局和中心任務確定監督內容，將在“一府兩院”工作中推行難度大、社會發展需要、群眾期盼解決的焦點、熱點難題納入人大常委會的監督范疇，采取措施，真正監督到位。
 二是監督的工作手段要有力。加強實效性監督，必須切實把握好三權，即把好知情權，把握“一府兩院”工作的重點內容，取得監督的主動權，增強監督的針對性；把好審議權，不斷改進審議方式和手段，議題上要突出功效性，審議方式上逐步建立專項審議機制，審議形式上廣開言路，引入辯論制度，確保審議出成效；把好檢查權，緊扣本地地域經濟特點，突出檢查工作必須圍繞依法治縣（市）重法制、經濟發展重環境、行政司法重公正和群眾利益重實效的宗旨，堅持以人為本，切切實實為民辦好事。
 三是監督的處置要到位。當前人大監督效果不明顯的重要原因就是處置權的虛化。必須加大處置權的行使，對監督法和其他法律法規未能明確的現有處置手段必須大膽行使，對違憲、違法的文件予以糾正或撤銷，對相關責任人員通過提起撤職案予以制裁；對責任人員應按黨紀政紀處分處置的，向黨委組織部門或“一府兩院”明確提出處置建議，并督促有關方面落實到位；對于監督處置措施還不完善，實踐中急需解決的問題，可向上一級人大提出建議，便于在制定監督法具體辦法中予以明確。
 四是監督的跟蹤問效要到位。對人代會會議、人大常委會會議形成的決議、決定和審議意見，要通過定期聽取匯報、開展視察調查等形式，指出問題，提出建議，確保決議、決定和審議意見得到落實；對代表議案、建議、批評和意見，要組織專門力量，逐條逐項分類排隊，轉交有關部門辦理，加強督促檢查，確保代表建議、批評和意見落到實處；對人民群眾來信來訪反映的問題，要及時轉交有關部門處理，必要時要派專人進行調查核實，確保短時間內給群眾一個滿意的答復，真正取信于民。
 （五）切實消除影響監督法實施的體制性障礙
 當前，影響監督權行使的體制性障礙依然存在，必將從根本上影響監督法的有效實施，必須采取切實措施予以妥善解決。
 一方面，理順監督工作與黨委和“一府兩院”的關系。著力改變以黨代政，“黨委決定，政府執行”的權力運行模式，逐步形成一種黨委領導——權力機關決定——行政機關執行的權力運行機制，根據黨委在憲法規定的范圍內活動的原則和民主化法治化要求，去理順人大監督與黨委和“一府兩院”的關系，重點應把握三點：一是凡憲法和法律規定應由人大及其常委會審議、決定的事關全局和人民根本利益的重大事項，黨委決策后，應及時提交人大討論決定，經過法定程序變成國家意志；同時，要減少黨政對重大事項的決定聯合發文的做法。二是人大及其常委會作出重大事項決定前，應經同級黨委原則同意；人大作出的決定，各級黨組織和黨員要帶頭模范執行。三是各級人大是本行政區域的權力機關，同級政府的決定權要服從人大的決定權；對同一事項人大已作決定，政府要不折不扣地執行，不得再作出與人大決定相違背、相抵觸的決定；人大要認真履行法律賦予的監督權，支持“一府兩院”依法開展工作，依法制止和撤銷同級政府作出違法的和不適當的決定和有關規定。
 另一方面，必須改革現行人大選舉制度。一是改革和完善機關領導人的產生方式。改革的路徑著眼于“一府兩院”領導人和政府部門負責人的權力來源于人大以及自下而上，而非國家機關系統內的自上而下，更非直接來源于黨組織。在黨政分開的前提下，逐步擴大社會民眾、社會團體以及其它社會組織推薦候選人的情形，使候選人的產生多元化。逐步擴大差額選舉和直接選舉的范圍，引入競爭機制，除必要的調任、委任、任命、決定之外，盡可能避免領導人通過調任、委任、任命、決定等方式產生，更多地通過選舉的方式依照法定程序產生，將權力真正還給人民。二是改革和完善人大代表的產生方式。人大代表的產生方式如何，直接關系到人大代表的自身素質，并進而影響到人大監督職能的發揮。改革和完善人大代表候選人提名制度，推進候選人提名的多樣化；擴大人大代表差額選舉和直接選舉范圍，引入競爭機制，建立代表競選機制，有利于提高代表的素質，強化代表的責任意識和明確代表的責任對象；擴大職業代表制，盡量減少兼職代表的數量，人大代表不僅僅是榮譽，更重要的是職業和責任。通過改革，強化人大代表應有的職業身份，轉換角色，強化其專司立法和監督功能，以達到監督目的。

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