行政公開原則之理論研究

行政公開原則之理論研究
 行政公開原則是20世紀(jì)中葉以后迅速發(fā)展和推廣的一項(xiàng)行政法基本原則，是行政法的一項(xiàng)重要內(nèi)容。
   北大姜明安教授認(rèn)為行政法的原則包括實(shí)體性原則和程序性原則。其中程序性原則又包括:正當(dāng)程序原則；行政公開原則；行政公正原則；行政公平原則。①他說“行政公開原則的基本含義是：政府行為除依法應(yīng)該保密的以外，應(yīng)一律公開；行政法規(guī)、規(guī)章、行政政策以及行政機(jī)關(guān)作出影響相對人權(quán)利、義務(wù)的行為的標(biāo)準(zhǔn)、條件、程序應(yīng)依法公布，讓相對人依法查閱、復(fù)制；有關(guān)行政會(huì)議、會(huì)議決議、決定及其工作人員的活動(dòng)情況應(yīng)允許新聞媒體依法采訪、報(bào)道和評論。”②
 國家行政學(xué)院的應(yīng)松年教授則認(rèn)為行政法的基本原則主要有：依法行政原則、合理性原則、誠實(shí)信用（誠信）的原則、正當(dāng)程序原則。③在分述“正當(dāng)程序原則”的主要內(nèi)容時(shí)他認(rèn)為主要有以下幾點(diǎn)：1.公開2.通知3.聽取意見4.說明理由5.回避6.告知7.禁止單方接觸。④    
 武大的周佑勇認(rèn)為“根據(jù)……法與行政的關(guān)系……行政法的基本原則應(yīng)相應(yīng)地具體為三項(xiàng)，即行政法定原則，要求行政法必須符合法的形式正義；行政均衡原則，要求行政必須體現(xiàn)法的實(shí)質(zhì)正義；行政正當(dāng)原則，要求行政必須體現(xiàn)法的程序正義”。⑤行政正當(dāng)又包括以下四項(xiàng)：一、行政程序與行政正當(dāng)；二、避免偏私原則；三、行政參與原則；四、行政公開原則。⑥“行政公開即行政的公開化，是指行政權(quán)力運(yùn)行的每一階段和步驟都應(yīng)當(dāng)以相對人和社會(huì)公眾看得見的方式進(jìn)行。具體而言，行政公開是指行政主體在行使行政權(quán)力的過程中，應(yīng)當(dāng)依法將行政權(quán)力運(yùn)行的依據(jù)、過程和結(jié)果向相對人和社會(huì)公眾公開，以使其知悉并有效參與和監(jiān)督行政權(quán)力的運(yùn)行”。⑦“其目的在于滿足公民的知情權(quán)，實(shí)現(xiàn)公民對行政的參與和監(jiān)督。……建立行政溝通，增進(jìn)政府與公眾間的相互信任與合作。”⑧
 綜上，行政公開是指政府行為除依法應(yīng)該保密的以外，應(yīng)將行政權(quán)力運(yùn)行的每一階段和步驟都應(yīng)當(dāng)以相對人和社會(huì)公眾看得見的方式進(jìn)行。即行政法規(guī)、規(guī)章、行政政策以及行政機(jī)關(guān)作出影響相對人權(quán)利、義務(wù)的行為的標(biāo)準(zhǔn)、條件、程序應(yīng)依法公布，讓相對人依法查閱、復(fù)制；有關(guān)行政會(huì)議、會(huì)議決議、決定及其工作人員的活動(dòng)情況應(yīng)允許新聞媒體依法采訪、報(bào)道和評論；行政權(quán)力行使的結(jié)果應(yīng)向相對人和社會(huì)公眾公開。其目的在于滿足公民的知情權(quán)，實(shí)現(xiàn)公民對行政的參與和監(jiān)督，增進(jìn)政府與公眾間的相互信任與合作。
    那么，作為行政法原則之一的行政公開，其理論基礎(chǔ)又是什么呢？筆者認(rèn)為，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析。
一、從經(jīng)濟(jì)分析來看：公開與保密
 行政公開解決的重要問題就是信息不對稱的問題，在市場經(jīng)濟(jì)中，由于交易雙方都以私利最大化為目標(biāo)，信息不對稱體現(xiàn)得尤為明顯。
 （1）作為企業(yè)一方，不愿意提供有用信息。企業(yè)具有“經(jīng)濟(jì)人”的理性，按照會(huì)計(jì)學(xué)的理論：企業(yè)利潤（最大化）= 收入（增加）—成本費(fèi)用（減少），負(fù)面信息會(huì)減少收入，信息公開會(huì)產(chǎn)生成本費(fèi)用，因此企業(yè)都不愿意公布自己的信息，尤其是一些負(fù)面消息。
 （2）作為消費(fèi)者一方，要求獲取有用信息，因?yàn)楫a(chǎn)品質(zhì)量與產(chǎn)品安全直接關(guān)系著人身和財(cái)產(chǎn)安全，同時(shí)，消費(fèi)者還享有法律上規(guī)定的知情權(quán)。
 在這里，可以把政府看成是提供公共物品的一個(gè)企業(yè)，而普通百姓則是消費(fèi)者。政府,或者說行政主體，從其自身利益角度出發(fā)，顯然的不希望公眾知道其提供的產(chǎn)品的負(fù)面新聞，而社會(huì)公眾又急于知道自己的人身和財(cái)產(chǎn)安全是否得到了切實(shí)的保障，他們最想知道的，恰恰是那些負(fù)面的消息。想知道“消費(fèi)品”的真正價(jià)值而不可得，這使政府的行政公開產(chǎn)生了其必要性。
 另一方面，市場上的企業(yè)與消費(fèi)者這兩個(gè)主體之間的交易信息不對稱也導(dǎo)致了政府行政公開的其必要性。
 這種交易主體間的不對稱信息會(huì)引起資源配置的低效率，即經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“市場失靈”。要解決市場失靈，就要求政府介入。以政府的名義，查清楚這中間的不對稱信息后向社會(huì)公布，同時(shí)對企業(yè)實(shí)行引導(dǎo)，即進(jìn)行政府管制。這是因?yàn)椋�政府可以在查清后一次性的向社�?huì)全體公布，而如果交由私人來進(jìn)行調(diào)查的話，由于單個(gè)的個(gè)人沒有公共權(quán)力，沒有政府的那種先天優(yōu)勢，且查清后也沒有像政府那樣的優(yōu)勢可以向社會(huì)全體成員發(fā)布消息，或者說其成本會(huì)很高，反過來又是一種浪費(fèi)。
 可以說，政府的行政公開有其必要性，也有其必要性，具有先天的優(yōu)勢。
二、從博弈論來看：公開和保密
 博弈論模型是從人類社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等活動(dòng)中抽象出來的一種數(shù)學(xué)模型，是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)重要命題之一。它是博弈雙方之間的一種互動(dòng)，并且一方的活動(dòng)不僅涉及自己的利益，也涉及對方的利益。其結(jié)果有利于雙方為正和，有害雙方為負(fù)和，一方有利一方有害為零和。囚犯困境原理是一個(gè)典型的政府與個(gè)人相互博弈的例子。
 公安機(jī)關(guān)懷疑甲、乙二人合伙犯有重罪，但尚無確鑿證據(jù)，只能另罪逮捕。因而法庭審判時(shí)，將主要依據(jù)罪犯的口供。
    如果二人都沒有坦白交待他們所犯的重罪，只能依據(jù)所查明的請罪量刑，即各判一年徒刑，如果其中一個(gè)人坦白了他們所犯的重罪，由于認(rèn)罪態(tài)度好，可以無罪釋放，而另外一個(gè)人由于抗拒，判為8年徒刑。如果兩人都坦白了罪行，分別判處5年徒刑。如下圖所示：
A         B  沉默  坦白
 沉默 A(1)   B(1) A(8)   B(0)
 坦白 A(0)   B(8) A(5)   B(5)
 這一互動(dòng)模式構(gòu)建的前提是從私利出發(fā)；獨(dú)立行動(dòng)。這是一個(gè)從私利出發(fā)的兩個(gè)獨(dú)立行動(dòng)的當(dāng)事人注定不會(huì)合作，并給雙方帶來極大損害的負(fù)和博弈的一個(gè)經(jīng)典說明。囚犯困境的實(shí)質(zhì)在于坦白符合每個(gè)囚犯的個(gè)人最大利益，即釋放，但不是集體的最有利益，即都關(guān)押一年。
 如果兩人共處一室，則兩人都可以知道對方的行動(dòng)方案，就都會(huì)選擇對雙方都有利的行動(dòng)方案，即保持沉默，這樣兩人就能夠得到對雙方都有利的正和博弈。
 從行政的角度講，行政主體和行政相對人，即為囚犯困境中互相博弈的兩個(gè)囚犯。若行政主體和行政相對人都想以最小的代價(jià)獲得最大的利益，雙方就必須將自己的信息、需求告訴另外一方，這時(shí)雙方能達(dá)到博弈的正和。如果只有一方公布了自己的信息，另外一方?jīng)]有公布信息，則另外一方就需要猜測對方的意思，這時(shí)候就有可能達(dá)到博弈的零和局面。但是如果雙方都隱藏自己的意思，勢必使雙方信息不同，消息不靈，從而使博弈達(dá)到負(fù)和，得到一個(gè)雙方都不愿看到的結(jié)果。若想得到雙方博弈的正和，就要求雙方都公開自己的信息。
 而在現(xiàn)實(shí)生活中，行政主體（政府）在社會(huì)生活中是不可否認(rèn)的強(qiáng)勢一方，得到信息相對要容易得多，行政主體及其工作人員想要得到普通的行政相對人的信息相對要容易得多，而行政相對人（普通百姓）要得到政府的信息就很難，而且必須花費(fèi)很大的氣力才能做到。要使雙方達(dá)到“雙贏”的正和博弈局面，就要求行政主體對行政相對人公布信息，也即要求行政主體行政公開。
三、從民主憲政的角度來看：公開和保密
 行政公開反映公民知情權(quán)的要求，1948年《世界人權(quán)宣言》確認(rèn)知情權(quán)為基本人權(quán)之一，知情權(quán)是政治參與，進(jìn)行監(jiān)督和從事社會(huì)活動(dòng)的前提條件。
 按照社會(huì)契約論的觀點(diǎn)，人們立下契約，將各自的一部分社會(huì)權(quán)利交給一個(gè)組織，這便是國家。國家通過成立的政府來行使人們通過社會(huì)契約交給它的權(quán)力。既然國家是通過人們訂立契約而建立起來的一種社會(huì)組織，那么政府理所應(yīng)當(dāng)?shù)膽?yīng)當(dāng)將其行為向社會(huì)成員公開，讓公民有充分的知情權(quán)與參與權(quán)。
 我國憲法明確規(guī)定：“國家的一切權(quán)力屬于人民”，“人民依照法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”，“公民享有批評、建議、申訴、檢舉、控告等權(quán)利”，這是我國憲法對公民參政議政等民主權(quán)利的確認(rèn)，也是我國社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容。為保障這種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，公民對政府活動(dòng)的知情就至關(guān)重要，而行政公開就為公民提供了制度渠道，有利于公民更好地了解政府的活動(dòng)。
四、從加入世貿(mào)組織義務(wù)的需要看　　我國已經(jīng)加入世貿(mào)組織，在享有成員國權(quán)利的同時(shí)，必須履行相應(yīng)的義務(wù)。 世貿(mào)組織基本原則主要有非歧視原則、保護(hù)措施、穩(wěn)定貿(mào)易發(fā)展原則、公平競爭原則、發(fā)展中國家特殊待遇原則、地區(qū)貿(mào)易原則、磋商協(xié)調(diào)原則、保障措施原則、透明度原則等。
 透明度原則是世貿(mào)組織的一個(gè)重要原則，要求各國的貿(mào)易政策及政府的管理行為要透明，成員方發(fā)生糾紛時(shí)，以公布的貿(mào)易政策為解決依據(jù)。進(jìn)入世貿(mào)組織以后，各國的政策不能隨意更改，如更改要經(jīng)別國同意，并且定期接受政策評審。它對各成員國政府行政行為公開化提出了較高的要求。加入世貿(mào)組織后，行政公開成為我國各級(jí)行政機(jī)關(guān)必須履行的一項(xiàng)國際性義務(wù)。

                                                                                                  
注釋：
 ①《行政法與行政訴訟法》第二版 姜明安主編 北京大學(xué)出版社 高等教育出版社 2005 P72-79
 ②《行政法與行政訴訟法》第二版 姜明安主編 北京大學(xué)出版社 高等教育出版社 2005 P73
③《當(dāng)代行政訴訟法》（上卷） 應(yīng)松年主編 中國方正出版社 2005  P70-123 
④《當(dāng)代行政訴訟法》（上卷） 應(yīng)松年主編 中國方正出版社 2005  P114    
⑤《行政法基本原則研究》 周佑勇著 武漢大學(xué)出版社 2005  P140
⑥《行政法基本原則研究》 周佑勇著 武漢大學(xué)出版社 2005  P238
⑦《行政法基本原則研究》 周佑勇著 武漢大學(xué)出版社 2005  P262
⑧《行政法基本原則研究》 周佑勇著 武漢大學(xué)出版社 2005  P263-266
⑨《博弈論及其在經(jīng)濟(jì)管理中的應(yīng)用》丁維生、樸正愛編著 清華大學(xué)出版社 2005  P3