農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的法律研究

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農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的法律研究

 近年來，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，國家對于土地的需求越來越旺盛，越來越多的農(nóng)村土地被征收，這也就意味著，越來越多的農(nóng)民變成了失地的“無業(yè)人員”，其生存和以后的生活保障都成了問題。本文從三個方面對農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度進(jìn)行研究。首先分析農(nóng)村補(bǔ)償制度的概念與淵源，在對補(bǔ)償現(xiàn)狀進(jìn)行考察的基礎(chǔ)上，提出完善我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的幾點思考。
 
 一、農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的概述
   （一）農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的概念
 農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度是指國家為了公共利益的需要，通過行政主體利用國家強(qiáng)制力，按照法律規(guī)定的程序，將一定范圍內(nèi)的集體土地所有權(quán)強(qiáng)制轉(zhuǎn)為國家所有，并依法給予相應(yīng)補(bǔ)償?shù)囊环N法律行為。上地征收是在社會主義公有制基礎(chǔ)上的土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移，土地征收的對象只限于集體所有的土地，已經(jīng)屬于國家所有的土地則不存在征收問題。同時由于土地的不可移動性以及自然承載能力的無法替代性，國家為了實現(xiàn)公共利益的目的，在無法通過市場或其他途徑來實現(xiàn)的情況下，唯有通過強(qiáng)制力的措施使國家建設(shè)用地需求得到滿足。為此，各國紛紛通過立法來建立土地征收補(bǔ)償制度以此來樹立強(qiáng)制征收的合理性。由前所述，我國征地補(bǔ)償制度就可以界定為基于公共利益的需要，行政主體的征地行為使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的合法權(quán)益遭受特別的損失，由國家給予補(bǔ)償救濟(jì)的過程的法律制度。廣義的征地補(bǔ)償，既包括對土地所有權(quán)人、使用權(quán)人、青苗和地上附著物所有權(quán)人的補(bǔ)償，也包括對被征地農(nóng)民的安置和社會保障措施。
 （二）農(nóng)村土地征地補(bǔ)償制度的起源
 農(nóng)村征地補(bǔ)償制度一詞始見于羅馬時代。近代的權(quán)威論述始見于荷蘭法學(xué)家格老秀斯。他認(rèn)為，征地是一國領(lǐng)主對其所管轄的土地行使的一種權(quán)力，這種權(quán)力，他稱之為“最高統(tǒng)治權(quán)”，也就是說在格老秀斯的觀念里，這只是一種國王權(quán)力的體現(xiàn)，當(dāng)時并沒有相關(guān)的法律依據(jù)，自然也談不上“公共利益”了。
因此，在任何情況下，只要國王愿意，隨時都可以依此權(quán)力收回土地，當(dāng)然收回以后也是要給予相應(yīng)的補(bǔ)償?shù)摹Ｖ钡竭M(jìn)入近現(xiàn)代以后，在新自由理念的倡導(dǎo)下，一些國家才開始重視這一事件，紛紛建立相應(yīng)的法律法規(guī)和原則。例如，法國大革命勝利以后，法國政府就建立了土地征收補(bǔ)償制度，并將其精神理念納入到憲法的相關(guān)規(guī)定當(dāng)中。此外，德國也是這一先進(jìn)原則的維護(hù)者，早在魏瑪憲政時期，就將土地征收的依據(jù)納入到相關(guān)的土地征收制度體系當(dāng)中去了，并且結(jié)合有關(guān)的憲政理念將土地征收和土地征收補(bǔ)償融為一體。這表明征收和補(bǔ)償是不可或缺的一個整體。
 二、我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的現(xiàn)狀考察
 （一）我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀
 我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度并非像西方發(fā)達(dá)國家一樣成熟，雖然我國早在建國初就已經(jīng)建立了農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度。但是，由于歷史和現(xiàn)實的各種原因以及現(xiàn)存的客觀條件都致使我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的發(fā)展異常緩慢，并存在諸多問題。近年來，我國經(jīng)濟(jì)不斷的快速發(fā)展，農(nóng)村土地征收的腳步極其頻繁，其中不少是盲目的征收，并非現(xiàn)實需要。尤其是在土地被征收以后對于失地農(nóng)民的補(bǔ)償極度不合理，嚴(yán)重的損害了農(nóng)民的合法權(quán)益，并且在實際操作過程中還存在大量的各級政府主管部門克扣農(nóng)民補(bǔ)償款的現(xiàn)象，同時，現(xiàn)行法律規(guī)定的補(bǔ)償依據(jù)和計算標(biāo)準(zhǔn)還有很多是計劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，與現(xiàn)實極為不符，而且也極不具有合理性，與現(xiàn)實完全脫節(jié)。
 （二）我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度存在的主要問題
 我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度雖然確立了很久，但是在過去的實踐當(dāng)中卻發(fā)現(xiàn)有很多不足之處，這不僅因為我國過去的體制問題，主要還是因為在制度的設(shè)計上存在一些缺陷。下面就具體介紹我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度存在的主要問題。
 1、農(nóng)村土地征收范圍和目的性模糊
 《土地管理法》第43條規(guī)定:“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，這實際上是將土地征收范圍擴(kuò)展到了整個非農(nóng)建設(shè)用地，將本應(yīng)以市場行為獲得的商業(yè)性開發(fā)用地也納入土地征收權(quán)的行使范圍。在實踐中，征地的目的也早己不限于“公共利益”，已經(jīng)擴(kuò)大到企業(yè)利益和個人利益，任何單位和個人都可以申請由國家動用征地權(quán)來滿足其用地需求。在一些城市批次用地中，征地和供地環(huán)節(jié)的分離進(jìn)一步弱化了征地目的，導(dǎo)致征地范圍擴(kuò)大化。
  2、我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償計算標(biāo)準(zhǔn)不合理
 我國現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是以被征收土地原有用途，既農(nóng)業(yè)收益為基礎(chǔ)的年產(chǎn)值倍數(shù)進(jìn)行測算的。把農(nóng)業(yè)用地畝產(chǎn)值作為確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的唯一因素，已無法適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。從現(xiàn)行立法中有關(guān)規(guī)定的延續(xù)和背景上來看，1982年我國頒布的《國家建設(shè)征用土地條例》突出了征地的強(qiáng)制性;1986年這一條例上升為法律，但制定的《土地管理法》對征收土地方面的許多條款未作修改；1998年修改《土地管理法》時，雖然曾經(jīng)考慮到修改征地補(bǔ)償辦法，但由于沒有完善的理論基礎(chǔ)和成熟的經(jīng)驗，無法拿出一個科學(xué)、合理的方案來替代，因而在提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的同時，仍沿用了按畝產(chǎn)值倍數(shù)確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的做法。這就使得整個征地制度帶有明顯的計劃經(jīng)濟(jì)特征，
 3、我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償缺失
 根據(jù)我國《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律規(guī)定，土地承包經(jīng)營者作為農(nóng)民的重要財產(chǎn)權(quán)要保障其長期穩(wěn)定性，不得隨便調(diào)整。因此，實踐中農(nóng)民的承包土地被征收以后，很難再通過調(diào)整土地來得到補(bǔ)償。如果在征地補(bǔ)償中，對土地承包經(jīng)營權(quán)人仍沿襲傳統(tǒng)只補(bǔ)償青苗和地上附著物的做法，顯然不合理。具體而言主要是:(l)土地承包經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利主體地位被忽視，未將土地承包經(jīng)營權(quán)人作為獨立的補(bǔ)償主體對待。現(xiàn)行法律中雖然明確補(bǔ)償主體為“農(nóng)村農(nóng)民、土地使用權(quán)人或者其它權(quán)利人”，理論上講，應(yīng)該包括土地承包經(jīng)營權(quán)人，但是，在實踐操作中地方政府為減少工作量和簡化工作程序，基本上未將土地承包經(jīng)營權(quán)人作為獨立的補(bǔ)償主體對待。土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償分散在土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費和地上附著物補(bǔ)償?shù)雀鞑糠种小?2)土地經(jīng)營承包權(quán)難以得到公平補(bǔ)償，合法權(quán)益難以得到保障。各地的基本做法是國家直接與農(nóng)民集體交易，而不與承包經(jīng)營權(quán)人沒有介入談判和參與征地前期工作的權(quán)利。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并非是規(guī)范的經(jīng)濟(jì)組織，土地補(bǔ)償費歸屬不明確、分配不公平、不到位，對農(nóng)民征地補(bǔ)償費層層截留的現(xiàn)象時有發(fā)生。(3)本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的土地經(jīng)營承包權(quán)人利益無法保障。根據(jù)《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等規(guī)定，本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人可以通過直接承包或承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式取得土地承包經(jīng)營權(quán)。實踐中，將承包土地的補(bǔ)償款直接補(bǔ)給集體經(jīng)濟(jì)組織，再有承包者向作為發(fā)包方的集體經(jīng)濟(jì)組織請求補(bǔ)償，無疑增加了承包者獲得合理補(bǔ)償?shù)碾y度和復(fù)雜性，也容易產(chǎn)生不必要的糾紛。
 4、我國農(nóng)村土地征收安置不完善
 農(nóng)村土地征收安置的實質(zhì)是解決被征地農(nóng)民的就業(yè)問題。在計劃經(jīng)濟(jì)時期，征地安置問題相對簡單，將農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍，在用地單位就業(yè)，社會保障由國家承擔(dān)。但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，農(nóng)民安置問題變得復(fù)雜起來，與此相適應(yīng)，國家有關(guān)部門在相應(yīng)制度安排和立法上也進(jìn)行了變革。1998年修訂的《土地管理法實施條例》規(guī)定，不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費發(fā)給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。2004年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》在安置上增加了新的方式，允許對有穩(wěn)定收入的項目，農(nóng)民可以用依法批準(zhǔn)的土地使用權(quán)作價入股。在安置方式上，也開始從單一的方式向多元化轉(zhuǎn)變。
 5、農(nóng)村土地征收糾紛救濟(jì)制度不完善
 征地補(bǔ)償安置爭議是當(dāng)前比較典型的一類征地爭議，也是社會公眾高度關(guān)注的熱點問題。我國現(xiàn)行法律對征地補(bǔ)償安置爭議的法律救濟(jì)渠道規(guī)定得十分明確，目前有訴訟、復(fù)議、裁決、信訪等渠道。但實踐中，由于征地項目大多涉及地方的重大經(jīng)濟(jì)建設(shè)項目或地方招商引資政策，部分征地爭議案件中補(bǔ)償中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的變動將涉及巨額資金，因而大多數(shù)地方政府對征地爭議的解決采取“冷”處理。有的地方和部門對《土地管理法實施條例》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議協(xié)調(diào)裁決性質(zhì)仍存在不同理解，導(dǎo)致相對人依法尋求法律救濟(jì)的權(quán)利受到不合理的限制;政府有關(guān)部門和法院之間相互推誘的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，農(nóng)民找不到解決問題的渠道，只好大規(guī)模長時間走信訪這一途徑。從完善糾紛解決制度、依法行政的角度出發(fā)，行政機(jī)關(guān)在作出征地補(bǔ)償安置行為時，必須告知相對人對有關(guān)決定不服的救濟(jì)方式、渠道、部門和時限等信息，以保證農(nóng)民享有充分的法律救濟(jì)權(quán)利。