試論中國農村社會保障法律制度

摘要：社會保障制度是現代國家最重要的社會經濟制度之一,以《中國的社會保障狀況和政策》白皮書發表為標志,中國特色的社會保障體系框架已經初步形成,但中國中國農村社會保障制度建設卻舉步維艱｡本文試圖立足我國現狀分析產生這種狀況的原因,并從八個方面大膽提出了解決之策。
 
 正文：
 隨著改革開放的進一步深化，隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，隨著社會制度民主化和法治化進程的加快，“三農”問題日益突顯為我國經濟、政治和文化建設必須直面的問題。《國際勞工組織宣言》稱“沒有社會的安定，就沒有社會的發展而沒有社會保障，就沒有社會的安定”作為農業人口占全國人口70﹪以上的發展中國家，如何建立行之有效的中國農村社會保障制度以實現中國農村社會的穩定發展，從而實現全社會的安定與和諧，就具有了特別重要的意義。
 一、我國中國農村社會保障制度的現狀和問題
 隨著中國農村經濟的發展，為了保證改革的順利進行，發揮社會保障“調節器”和“穩定器”的作用，我國對在計劃經濟體制下形成的保障體系進行了一系列的改革，并取得了令人鼓舞的成績。到2006年全國共有2133個縣（區）開展了中國農村最低生活保障制度，已有1509.1萬中國農村人口享受了中國農村最低生活保障；有1433個縣（市、區）（占總數的50.1%）開展了新型中國農村合作醫療試點，4.06億農民參加了新型中國農村合作醫療，占試點地區應當參合農民總數的80.5%和全國農業人口的45.8%。部分地區解決了部分群眾“病有所醫，老有所養”的問題，對于深化中國農村改革和維護社會安定，發揮了一定的積極作用。但與發展社會主義市場經濟要求相適應的科學、系統、規范、統一的中國農村社會保障制度相差甚遠，還存在許多有待解決的問題。
 （一）層次低，范圍小，覆蓋面窄。
 全國2006年建立社會保障網絡的鄉鎮偏少。沒有建立社會保障機構的地區，盡管集體也以公益金和合作醫療基金的形式向農民收取社會保障費用，但由于個人繳納的公益金只是贍養無兒無女的孤寡老人，社會共濟性差，而且使用缺乏有效的監督和約束，農民沒有積極性。而且大部分鄉鎮企業和私有企業以及有中國農村勞動力就業的國有企業、城鎮集體企業、三資企業對中國農村勞動者的社會保障基本上是空白。這種情況，使國家無法對全體中國農村勞動者提供基本的生活保障，極不適應多種所有制并存的格局，不能維護勞動者的基本權益，阻礙了企業的優勝劣汰，影響了資源優化和經濟效益的提高。
 （二）社會化程度低，保障功能差。
 目前中國農村以養老、醫療為重點的社會保障工作僅在小范圍內實行，沒有在全國大范圍內大面積推廣，社會保障基金調劑范圍較小。在如何確定福利水平與經濟發展的關系方面國家沒有一個具有法律意義上的數量規定。廣大的中國農村勞動者幾乎都沒有養老保險，l億多喪失勞動能力的中國農村老人沒有社會化的養老保障。積極推行的中國農村合作醫療制度雖然解決了部分群眾“病有所醫”的問題，但是沒有從根本上解決中國農村人口與集體在醫療保健上的依附關系，醫療保障只是社區化，而不是社會化。這種狀況不僅削弱了社會保障對勞動者的生活保障作用，而且成為集體經濟和鄉鎮企業進一步發展和參與市場競爭的障礙。
 （三）中國農村社會保障模式存在弊病。
 目前，中國農村社會保障模式，主要采取現收現付和略有節余的辦法，大體有四種：(1)仿城模式：社會保障基金完全由企業負擔，個人不繳納費用，企業也沒有儲備。主要在經濟實力雄厚的鄉鎮企業里實行。(2)福利模式：看病不要錢，養老不要錢，上學不要錢，用水不要錢，一切有村里負擔。它在集體經濟發達的鄉村實行。(3)社區模式：以社區為單位籌集、管理和使用。(4)儲蓄積累模式：其特點由國家、集體、個人分別承擔社會保障責任，由國家統一管理資金，保證合理利率。以上四種模式中，第一種模式，已被實踐證明是不成功的，在城市里也難以為繼；第二種模式，目前不易推行，一旦經濟滑坡，就會徹底瓦解。而且這兩種模式，承襲了城鎮企業職工社會保障基金由國家和企業包辦的作法，使集體和企業背上了包袱，不利于建立適合中國農村經濟特點的以自我保障為主的社會保障機制。第三種模式的困難是基金沒保障，很難保證基金不被動用。第四種儲蓄積累模式，基本上克服了它們的不足，并便于農民接受，是一種可行的模式，但范圍極小。從整體看，現行的中國農村社會保障模式無法承擔未來中國農村老齡化高峰到來的沖擊。
 二、建立中國農村社會保障制度的構想和對策
 我國中國農村社會保障制度因經濟體制改革的深入和社會主義市場經濟的建立而面臨新的任務。我國中國農村計劃生育政策的實施、家庭結構的變化、人口老齡化以及農業現代化、中國農村工業化、中國農村城市化的趨勢等客觀現實情況以及過去搞的社區型社會保障的夭折，迫使我們必須建立起中國中國農村社會保障制度。建立中國農村社會保障制度必須立足我國的基本國情，即人口多，底子薄，經濟落后，勞動者無固定收入，老齡化速度快，地區發展不平衡。我國目前城鎮職工社會保險的做法和國際社會保障經驗，都不能解決我國中國農村社會保障問題。按通用的社會保障方式，即按嚴格的收入比例、嚴格的時間和地點、嚴格的投保年齡建立起一種規范的管理辦法，在我國中國農村相當長的時間內是難以做到的。因此，建立我國中國農村社會保障制度的指導思想是：從中國農村實際出發，堅持以保障農民的基本生活為目的，借鑒我國城市和國外社會保障的經驗和教訓，以農民的自我保障為主，自助為主與互濟為輔相結合，社會基本保障與家庭保障，集體保障、企業保障相結合，實現全方位的社會保障。
 建立中國農村社會保障制度的目標和方向是根據建立中國農村社會保障的指導思想和原則要求，在全國范圍內建立一個科學、系統、規范，包括養老保險、醫療保險、工傷保險等社會保險和社會福利、社會救助等全方位的，城鄉一體化的有中國特色的社會保障體系，使中國農村勞動者和全體社會成員面臨年老、疾病、喪失勞動能力以及其他諸困難時，能夠得到最基本的生活保障或幫助，都能享有老有所養，病有所醫，失業有救濟等，最終實現“全民皆保險”，成為發展社會主義市場經濟的一種重要的“穩定器”和“減震器”。
 建立中國農村社會保障制度是一項龐大的系統工程，涉及面廣，不能一蹴而就，應根據中國農村自身的特點和今后中國農村經濟的發展從局部入手，逐步推進，走“漸近式”發展的路子。
 （一）從實際出發，因地制宜，積極穩妥，不搞“一刀切”，不搞“一哄起”。
 經濟條件好的富裕地區，應盡快抓緊，全面展開；一般地區，先從養老保險和醫療保險入手，創造條件逐步展開；對經濟落后的貧困地區，要把社會保險與救濟救災工作統一起來，扶持貧困戶參加社會保險，提高他們戰勝災害，脫貧致富的能力。保障范圍由小到大，項目由低到底，投保時間、投保年齡、投保額徹底放開，集體補助由國家引導，集體和企業自定。總之，開展中國農村社會保障工作要順應農民的要求，尊重農民的感情，留有余地，循序漸進，以適應當地經濟發展水平和群眾心理上、物質上的承受能力。
 （二）以保障農民最迫切的需要解決的基本生活為原則。
 由于中國農村的特點，農民生活費用要比城市低。有的不需要花錢或花錢較少，如飲水問題，交通問題。農民最迫切需要的是養老和醫療保險。但首要問題是保障最低生活水平，然后，再根據農民的實際承受能力和經濟發展狀況，逐步擴大提高。
 （三）堅持“國家政策引導，農民自我保障為主，集體補助為輔”的保障原則。
 我國現時正處在大規模的經濟建設和文化建設階段，資金短缺是阻礙我國大發展的一大難題。在這種情況下，依靠國家財政開展社會保障工作，顯然極不現實。中國中國農村現有老人1億多人，如果依靠國家財政直接資助每位中國農村老人每月50元，保障他們享有最低生活，一年就要撥付600億元，而且隨著人口老齡化發展，中國農村老人越來越多，生活質量隨著經濟發展越來越高，國家財政負擔必將越來越重，有不堪重負之憂。中國農村社會保障的出路只有堅持“國家政策引導，個人交費為主，集體補助為輔”的原則，依靠農民自身的力量進行自我保障，充分體現“自濟互助”的特點。同時也要發揚我國家庭、親友和鄰里之間互助互濟的優良傳統，倡導社會尊老敬老和養老的美德，建立一種社會基本保障、家庭保障和群眾互助保障相結合的新型的社會主義中國農村保障模式。
 （四）堅持務農、務工、經商等各類人員社會保障管理一體化的方向，盡可能將農民組織起來，參加社會保障。
 但在具體步驟上，必須貫徹“先易后難，逐步推進，重點突破”的戰略方針，先搞好進城固定從事二、三產業的農民和國有企業、城鎮集體企業、鄉鎮企業、三資企業、私有企業農民職工的社會保障，特別是養老和失業保險，然后逐步把中國農村人口統進來，視經濟發展情況，最后實現城鄉社會保障一體化的飛躍。當然，對于務農和務工的農民，社會保障基金籌集和給付應該有所區別。完全務工經商的農民，社會保障辦法可以參考城鎮辦法擬定。同時，也應適當考慮工農關系。
 （五）建立多層次的社會保障體系。
 我國中國農村發展極不平衡，就是同一地區的村莊之間，同一村莊相鄰農戶之間的收入方式、收入水平也存在很大差異。單一層次的社會保障體系很難照顧到各方面的要求。應建立以我國法定基本社會保障為主體，鄉村集體保障和家庭儲蓄保障等并存的多層次社會保障體系。
 基本社會保障不分所有制和勞動力從事產業活動的性質，不論是在城鎮務工經商還是在鄉村集體企業、國有企業、城鎮集體企業、私有企業、三資企業從事非農產業活動還是在本鄉、本村從事農業生產的均須參加，其資金來源按照部分積累的原則，由國家政策引導，集體補助，個人負擔，建立基本社會保障基金。基本社會保障基金先由縣級起步，逐步過渡到省級統籌，待條件成熟時實行全國統籌。
 鄉村集體保障由鄉村集體和企業根據自身經濟能力為本社區群眾和職工設立，所需資金從集體和企業所得稅后利潤中按一定比例提取。集體和企業為職工提取的補充保障基金由社會保障機構管理，記入個人帳戶儲存，勞動者退休和失業時，管理機構將個人帳戶和資金連同利息發放給勞動者。
 個人儲蓄保障由勞動者根據家庭和個人情況自愿參加，自選投保機構，存取自由，連本帶利一次付清。
 （六）建立個人帳戶，確保基金保值增值。
 建立個人帳戶，按個人帳戶儲備積累的總額確定保障基金的發放標準，是建立中國農村社會保障制度的核心問題。建立個人帳戶是我國社會保障改革的方向和世界社會保障改革的潮流。不論集體補助多少或有無補助連同個人繳納的部分，都歸到投保人的個人帳戶上。其特點主要各人享受的社會保障基金，主要靠自己的勞動積累。這種方式讓農民既又安全感又有自主感。有利用調動廣大農民群眾參加社會保障的積極性。在設立個人帳戶的同時，還必須有一塊會統籌基金，以承擔起社會互濟的功能。因此，必須做好社會統籌和個人帳戶結合工作，不斷推進中國農村社會保障制度向更深層次發展。
 按照國際慣例，保障基金的節余基金使用首先必須保證安全原則，其次才是效益原則。從我國實際情況來看，可以委托國家社會保障管理機構集中統一與財政部門直接辦理購買國庫券和國家特種公債，以確保基金的保值增值和充分利用。即支援了國家建設，又取得了群眾信任。
 當前，一些地方的鄉村和鄉鎮企業也建立了社會保障方法和規定。有的地方，人民保險公司也搞了保險，情況比較復雜。解決這個問題，首先要明確，基本社會保障是由政府代表國家組織實施的基本社會保障制度，社會覆蓋面廣，標準相對較低。除此之外，還要發展多層次多形式的補充保障。可以將政府建立的社會保障為基本保障，將一些鄉村和企業已有的保障辦法和規定，劃入補充保障部分。如鄉村和企業已有現收現支的規定，可采取老人老辦法，新人新制度的做法逐漸過渡，鄉村或企業一部分人實際保險或在保險公司保險，可以將這部分已辦的保險做為企業自辦的補充保障看待，予以保留。獨生子女的養老保險，義務兵保險，民辦教師保險等一樣處理，對鄉村或企業已全部在人民保險公司保險，這種情況可以維持現狀，待以后發展情況而定。對于優扶對象、社會救濟對象、五保戶、貧困戶現行保障政策保持不變。
 （七）建立全國統一的、有權威的社會保障機構。
 成立有財政、人事、民政、銀行、勞動等部門共同參加的社會保障委員會，負責制定包括中國農村在內的社會保障制度規劃、收費標準、支付標準、實施辦法，監督檢查包括中國農村在內的社會保障基金的征收、管理、經營和使用情況，策劃保障基金的保值、增值。在此基礎上，將有關機構撤消合并，組建社會保障管理局，專門負責按社會保障委員會規定的制度、標準收繳和支付中國農村社會保障基金。社會保障委員會有權檢查、監督中國農村社會保障工作，但不能運用、支配基金的使用。
 （八）加強中國農村社會保障制度的立法工作。
 社會保障的性質在于它的政府強制性和非盈利性，它體現的是社會成員在政府保障下的平等保障權利。目的是使每個社會成員都能分享經濟發展的實際利益，共有共享經濟發展成果，達到富國安民。所以不管農民是否要求，從科學管理的角度出發，面對9億人的未來，我們從現在起必須加快社會保障立法工作，依法、以法建立社會保障制度。建立社會保障制度，籌集社會保障基金，確保基金使用安全、高效，沒有強有力的法制手段是不可想象的。
 
 
 【參考文獻】
 ① 馬文興：《90年代我國農業發展的出路》，《改革與戰略》
 ② 陳佳貴、王延中：《中國社會保障發展報告（2007）》
 ③ 馬文興：《我國中國農村城市化發展戰略與鄉鎮企業布局》
 ④ 項懷誠:關于全國社會保障基金的幾個問題