關于提高我國人大代表素質的法律思考

關于提高我國人大代表素質的法律思考

[摘 要] 我國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，作為代表人民行使國家權力的各級人大代表是人民利益的表達著、維護者、體現著，肩負著人民賦予的神圣職責。隨著科技進步、經濟發展、法制的完善和人民群眾民主意識的增強，提高人大代表素質的呼聲也越來越高。代表素質的高低直接關系到人民的意志能否正確上傳，從而直接影響到國家權力機關的有效運行和人民的政治生活。因此，探討人大代表素質的問題具有很重要的意義。本文主要從分析目前我國人大代表素質低的原因以及如何提高我國人大代表素質兩方面進行論述。

[關鍵詞] 人大代表、素質、職權、法律

 我國《憲法》第二條規定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民。” [1]人大代表是經過人民群眾選舉產生的代表人民群眾行使國家權力的人員，是國家權力機關的主題和操作者，具有崇高的政治地位。 人大的一切活動都離不開法律，作為代表人民群眾行使國家權力的人大代表當然應該具有一定的法律知識才能夠很好的履行人民賦予的職權。人大的主要只能體現在立法權上，人大代表在立法過程中,應該具有專業的法律知識,保證對每一項法案能夠做出正確地判斷。不僅人大這架機器的運轉需要人大代表按照法律設定的規則來推動, 而且其行使法律賦予的立法權、 重大問題的決定權、人事任免權、對其他國家機關的監督權等重要權力, 更要以人大代表的積極活動為基礎。因此, 人大代表的內在品質與能力 能否達到操作人民代表大會制度的要求, 不僅直接關系到 國家權力機關的 運轉, 而且決定、影響著整個國家機關運轉的效能。
 
人大代表素質的基本內涵

 素質一詞本是一個生理學概念，是指生物體（主要是指人的生理和心理活動得以體現）必須具備的先天性生理解剖特點；英語中素質“competency” 意思是能力、技能、資質；各門學科對素質的解釋各不相同，但都有一點是共同的，即素質是人完成某種活動所必須具備的基本條件。人大代表的素質是一個很廣泛概念，概括來說人大代表素質是指各級人大代 表為充分有效地 代表人民行使國家權力, 盡到代表職責應 具有的內在品質 與能力。總的來說, 主要包括以下幾個方面：
 1、 知政意識和知政能力。
 人大代表應當在整體上對我國國家 制度的基本內容 有比較全面 的了解和正確的 看法。只有具有人民是國家的主人及國家權力的 / 源泉0 的意識, 才能激發起代表的政治熱情, 積極地代表人民行使國家權力, 履行代表職責。 同時, 各級人大代 表應當通過各種 渠道了解國家機關的工作情況,了解民情民意。即人大代表不僅要有高度的政治熱情, 而且要有較強的知政能力。
 2、參政意識和參政能力。
 人大代表應當具有較強的參政意識和參政能力, 才能正確地、有效地參加行使國家權力。如果人大代表不具備參政的能力, 無法對國家的政治生活、方針政策進行分析判斷、發表見解, 就只能人云亦云,無法真正發揮代表的作用。
 3、督政意識和督政能力。
 人大代表應當具有較強的督政意識和督政能力。即通常所說的既要敢于監督, 又要善于監督, 正確有 效行使監督權。如果人大代表不具備必要的督政素質, 便無法對受人大監督的其他國家 機關工作情況好壞做出自己的評價, 從而不能真正地把這 些機關至于人民的監督之下, 實現國家權力和人民意志的統一。
 
 二、人大代表素質的現狀及原因分析
 
 1、人大代表素質的現狀
 我國人大代表的素質整體來說還是好的。自1954年我國人民代表大會成立至今，40多年來，隨著我國人民代表大會制度的不斷發展和完善，特別是近10多年來隨著市場經濟的發展,各行各業的精英分子進入人大代表的隊伍，使得我國人大代表的整體素質有了很大的提高，對我國的政治經濟社會生活等各方面都發揮了重要作用，做出了積極貢獻。但我們也要清醒地認識到，這與法律賦予的職責，與民主法治建設的需要和人民群眾的期望相比，我國人大代表在行權履職、發揮作用方面還存在一定的差距。尤其是有少數代表素質不高、法律意識淡薄，沒有很好的履行人民賦予他們的神圣職責。安徽省人大常委會研究室對安徽省人大代表發揮作用情況進行了調研。結果表明,有43%的人大工作者認為代表的能力和素質不夠,直接影響了代表作用的發揮;有42%的人大工作者認為多數代表的素質與其法律地位不相稱。有17%的代表明確表示不能與選民保持經常性聯系,有39%的選民從未向代表反映過問題或提出過意見、建議,有50%的選民對代表工作不滿意是由于代表與選民聯系不緊密,不經常聽取和反映人民群眾意見。[2]
 目前人大代表素質不高主要表現為：
 （1）對權利與義務認識不足。
 （2）缺乏使命感和責任感。
 （3）參政議政能力弱。
 （4）不能發揮代表的先鋒模范作用。
 個別代表甚至脫離群眾,以權謀私,走上違法亂紀的道路,嚴重地損害了人大代表的聲譽和形象。這些問題的存在對于提高人大威信,切實行使人民賦予的權力受到了不同程度的影響。
 2、當前部分人大代表素質不高的原因分析
 （1）代表意識不強，工作熱情、積極性不高。
 代表本身對人大代表的地位、作用認識不足，角色意識不強，因而在參加代 表活動、履行代表職責時缺乏主動性和積極性。人大代表僅把代表資格當作一 種榮譽，忘記了選民對其的信任和委托，履職積極性不高，聯系選民少，對社會 熱點、難點問題關心不夠。當人大代表的代表意識不強，工作中沒有熱情，缺乏積極性，他的參政議政 實際效率會大打折扣，沒有參與的欲望，就不會有正常的表現。
 （2）知識能力不夠，非專職化代表較多。
 我國的人大是實行兼職制的，代表來自社會的各行各業。代表從當選到正式 行使職能、發揮作用的過程，是一個逐漸認識和提高的過程，代表的能力也需要 通過培訓和學習逐步提高。然而，目前人大代表中兼職代表數量多，知情知政者 少，議政能力較低。由各級政府官員兼任代表違背“職業不相容”的任職原則， 這就使得當選代表的素質難以培養和提高。 各級人大及其常委會為代表知情知政提供服務工作還不夠， 大會為代表發言 提供的機會不充分。由于多種原因的共同作用，代表對國家政策、法律法規不熟 悉，對本地區經濟和社會各項事業情況不了解，碰到具體問題吃不準、拿不下， 因而開會審議報告時，有的代表既無言可發，又提不出議案、建議和意見；有的 想說都不知怎么說。另外，代表不發言，也有沒有機會的原因。每次討論都是黨 政領導代表發言的多，占用時間也長，一般代表很難爭到發言的機會。[3]
 （3）選舉制度不完善，沒有競爭機制。
 選舉方式上， 一些代表候選人主要來自于組織的指定而不是選民或代表的提名， 當選的代表不是靠自身的競選綱領和能力素質贏得選票，勢必對代表資格的 珍視程度和履職熱情不會太高， 選民或代表也會逐漸失去對選舉的興趣和對作為 人民代表責任的感知。[4] 為提高人大代表選舉的民主性， 真正選出能勝任人民代表重任的高素質代表, 建立代表選舉的競爭機制勢在必行。
 （4）缺乏監督，無法制約他們。
  目前，我國法律對監督、罷免代表的規定過于籠統、原則化。代表履職時也 不存在具體的法律義務規定、 工作標準和考核體系，一些不作為的人大代表只要 不觸犯法律，就不會被罷免。 由于選民和原選舉單位對代表履行職務的情況不明, 加之對代表進行監督 缺少明確可行、具有約束力的具體規定, 實際上很難進行監督。[4] 當我們對行使權力的人大代表沒有監督權的時候， 就是最可怕的時候， 沒有 了監督，他們也就沒有了壓力。
 
 三、提高人大代表素質的對策研究
 
 1. 適當提高人大代表的資格標準
 長期以來, 我國的選舉制度認為, 選舉權與被選舉權是結合在一起的, 公民有選舉權就有被選舉權。據此認識, 我國的憲法和選舉法對公民的選舉權和被選舉權沒有作資格條件要求的區分, 凡有選舉權的公民同時也就有被選舉權, 并有可能成為候選人或當選為正式代表。從理論上講, 這種制度設計有利于實現公民被選舉權的普遍性。但從選舉實踐來看, 選舉的目的在于從公民中挑選出既符合公民的意愿, 又有能力充當代理人角色的人來組成國家權力機關,代表人民行使管理國家的權力。毫無疑問, 這些被挑選的對象理應是公民中的相對優秀者。因此, 要求代表候選人的資格條件高于一般選民的資格條件是完全必要的。結合目前的實際情況, 適當提高代表候選人的資格標準應重點關注以下兩方面:
 （1） 在年齡資格方面, 應合理設定代表候選人年齡的上限與下限。現行憲法和選舉法對選舉權和被選舉權沒有設定年齡上限, 以致實踐中出現部分人大代表( 尤其是全國人大和省級人大中的代表) 年齡老化的問題。有的代表因高齡常年體弱多病, 連會議都不能正常參加, 即便健康狀況正常, 但老年人的體力、 精力、 活力、 思維能力乃至思想觀念的衰退是自然規律, 因此,代表高齡化必然影響人大代表參政議政的整體功能和質量。關于代表候選人的年齡下限, 現行憲法和選舉法的規定意味著公民年滿 18 周歲就具備當選為代表的年齡資格。但 18 周歲公民的知識、 經驗和能力一般不適應代表角色的資質要求, 因而這種低年齡資格不利于保障代表的基本素質。參考世界其他國家的做法, 同時考慮到不同層次人大代表的不同來源和不同要求, 建議將全國人大和省級人大代表( 候選人) 的年齡資格定為 25- 60 周歲, 省級以下人大代表( 候選人) 定為 21- 55 周歲。
 （2）在文化教育資格方面, 應適當規定代表候選人的受教育程度和知識能力要求。新中國建立已過半個世紀, 文化教育事業的發展已經具備了提高人大代表文化素質的條件, 民主政治的發展客觀上也需要提高對人大代表的文化素養和政治活動能力的要求。很難設想, 一個缺乏基本文化知識和分析、 思考、 判斷能力的代表, 能很好地代表人民參與政治決策和行使國家權力。長期以來, 人大代表中勞動模范、 英雄人物、 文藝名流、 體育明星等各種好人不少, 以致在人們心目中( 包括在這些好人代表心目中) 形成一種印象, 似乎人大代表就是一種榮譽稱號。能當人民的代表當然是一種榮譽, 但人大代表的功能不在于體現榮譽而在于從事政治活動。勞模、 英雄等各種對社會有貢獻的人, 當然應受到人民的尊重, 但尊重他們有許多其他的途徑; 他們也有當人大代表的權利, 但應具備代表角色應有的知識和能力素質。為適應民主政治的發展, 必須對人大代表職務由榮譽型定位轉向政治功能型定位，并按照其功能的要求提高人大代表的文化教育素質標準。
 2. 建立人大代表選舉競爭機制
 既然選舉是公民選擇、 挑選代理人的活動, 那就應當有一種有利于選民作出選擇決定的機制, 這種機制就是候選人的競爭, 即競選。但是, 目前人大代表的選舉尚未建立起這種競爭機制, 因而選舉活動中, 選民往往因不了解、不認識候選人而隨大流地履行一下形式上的權利。這既影響選舉結果的公正性, 挫傷選民的參選熱情, 也難以保證當選代表的基本素質。為提高人大代表選舉的民主性, 真正選出能勝任人民代表重任的高素質的代表, 建立代表選舉的競爭機制勢在必行。首先, 人大代表候選人的提名和醞釀、 確定環節要建立競爭機制。選舉法規定了10人以上選民( 代表) 的聯名提名與政黨、 團體的提名具有同等地位, 但實踐中選民(代表) 的提名往往不被重視和同等對待, 有的地方領導人甚至根本不尊重選民的意愿, 事先圈定好候選人的提名方案讓選民討論。很顯然, 以這種不公正、不民主的提名為基礎進入醞釀確定程序, 所謂討論、協商只不過是一種形式，不具有實質性的意義。因此, 現行代表候選人的提名和確定辦法需要改革, 改革的思路應當是建立競爭機制。建議實行初步代表候選人自愿報名登記, 正式代表候選人由選民(代表) 預選確定的制度。考慮到現行的政治結構, 保持政黨、 團體從全局出發推薦候選人是必要的, 但要控制一定的比例, 而且要同自愿報名的初步候選人平等地競爭, 由選民投票決定正式代表候選人和正式當選代表。其次, 代表候選人的宣傳介紹方式也要建立競爭機制。[5]一方面要加強選舉組織機構和推薦候選人的政黨、 團體或選民對候選人宣傳介紹的力度和聲勢, 另一方面, 要改變目前候選人本人不存在自我介紹的義務和權利的作法, 允許候選人( 包括初步的和正式的候選人) 依照一定的程序作競選演說, 并當面回答選民的提問, 從而使選民對候選人有更直接、 更全面的了解。以上兩個方面綜合起來, 就是建立一種由選舉委員會介紹, 推薦候選人的政黨、 團體和選民介紹, 候選人自我介紹三結合的宣傳介紹候選人的方式。這樣做既有利于提高選舉活動的公開性和民主性, 也有利于增強當選代表的責任感和使命感, 從而優化人大代表的整體素質。當然, 引進競爭機制后, 有必要健全相關的法律法規, 依法禁止自我介紹者弄虛作假、 造謠誹謗、 人身攻擊之類的行為。
 3.做好人大代表的職務培訓工作
 同西方國家的議員專職制不同, 我國的人大代表是兼職的, 代表們在各自的本職工作崗位上可能是行家里手, 但在政治活動領域并非一定如此。即便代表們都是專職代表, 按照現代繼續教育觀念, 也存在一個知識、 能力和思想、 行為方式不斷更新提高的問題, 更何況現實中人大代表整體素質不高。因此, 搞好人大代表的培訓學習是絕對必要的。目前不重視人大代表職務培訓的狀況必須改變。搞好人大代表的職務培訓, 首先是要搞好人大代表的?崗前?培訓, 即新當選的代表正式任職前的培訓。這是當選代表轉換角色位置、 增強角色意識的需要, 也是他們學習和獲取履行人民代表職責所必備的知識和技能的重要途徑。其次是要搞好人大代表的?崗中?培訓, 即代表任職期間的培訓, 使代表們能及時了解新形勢、 新情況, 學習新的政策和法律、 法規, 交流和研究代表工作, 以便更好地開展工作。
 根據人大代表工作的性質, 人大代表職務培訓的主要內容和目標應包括以下幾個方面：
 （1）學習現代民主政治的基本理論和知識, 樹立民主、 法治的基本理念。
 （2）了解我國人大制度的基本內容、 人大代表的權利義務以及行使權利、 履行義務的方法與途徑, 掌握參政議政的知識和技能。
 （3）學習時事政治, 了解國內外形勢, 學習基本的法律法規和國家的大政方針, 提高參政議政的水平。
 （4）交流開展代表工作的經驗, 研究代表工作中的問題, 提高代表工作的質量。上述內容的具體安排應視崗前、崗中培訓的不同要求而有所側重。從發展社會主義民主政治的長遠目標考慮, 從現在起, 應把人大代表職務培訓作為完善人大制度的一項重要任務來對待, 把它作為一項制度以法律的形式確定下來, 并就有關的一系列問題作出制度化的安排。例如: 培訓工作分級進行; 培訓時間每年不得少于2 周( 可集中或分期安排) ; 培訓經費由本級政府財政列入人大經費總額中; 培訓機構可以委托的形式確定在黨校、 行政學院、 高等院校或社會科學研究機構; 代表離職培訓期間所在工作單位以公差看待, 工資、 福利待遇不變等等。總之, 要通過制度化的規定保證人大代表職務培訓的落實。
 
 結 束 語
 
 當然提高人大代表素質不是一句簡單的口號，而是一個巨大的工程，是一個不斷健全完善的過程，只要我們現在就去努力，相信不久的將來我國人大代表的素質會逐步提高的，從而為祖國的更加繁榮富強作出更大的貢獻！
 


參考文獻

1、利子平，黎斌：《法律基礎》，江西高校出版社，2002年，第7版，71頁。

3、施揚漢，《人大代表素質與履職能力思考》，中共寧南市委黨校學報，2001年，第四期。

4、肖書生，《人大代表素質研究》，人大研究，2006年，第十二期。