弱勢群體的程序權利保障-----以法理學的視角分析

 弱勢群體的程序權利保障-----以法理學的視角分析

 摘要：近年來對弱勢群體的權利保護和救濟途徑，社會學、政治學、經濟學和法學領域都有豐富的論證和實踐。然而，少有學者關心如何將這些實體性權利或者利益分配真正落實到弱勢群體身上。本文試圖以法律程序理論為支撐，從決策主體的資格賦予（選舉和被選舉）到權利的設定（立法/政策制定）到權利的實現（行政執行/公眾參與）再到權利的救濟（司法）為弱勢群體架設一座通向實體性權利的橋梁，在法律程序上給予充分的權利保障。由于篇幅所限，本文側重于法理學上的論證，而較少涉及部門法的技術層面。
 關鍵詞：弱勢群體 程序權利

 弱勢群體，也叫社會脆弱群體、社會弱者群體，在英文中稱vulnerable groups。弱勢群體是近年來社會學關注的重要話題，社會學關于社會問題的研究、社會學的分支學科社會工作和社會福利的發展和普及，可以說是推動弱勢群體概念成為社會科學主流話語之一的重要因素。2002年3月，時任國務院總理朱镕基在第九屆全國人民代表大會第五次會議上所作的《政府工作報告》使用了“弱勢群體”一詞，強調“對弱勢群體給予特殊的就業援助”[ 政府工作報告(2002年)（2002年03月05日），引自中國人大網，www.npc.gov.cn]，從而使得弱勢群體成為一個非常流行的概念，引起了國內外的廣泛關注。政治學、經濟學、人類學和法學等相關領域都在不同程度上闡述了弱勢群體現象，尋求解決之道。各學界提出的解決方法可謂名類甚全，諸如社會學的社會工作支持、經濟學的資源合理分配以及法學的司法救濟。尚有缺憾的是，很少有學者關心如何將這些實體性權利或者利益分配真正落實到弱勢群體身上。本文試圖以法律程序理論為支撐，從決策主體的資格賦予（選舉和被選舉）到權利的設定（立法/政策制定）到權利的實現（行政執行/公眾參與）再到權利的救濟（司法）為弱勢群體架設一座通向實體性權利（利益）的橋梁，在法律程序上給予充分的權利保障。
 
弱勢群體的基本界定
 在社會科學的很多領域里，定義或試圖定義都可能是一個危險的舉動。因為對某一事物或現象的定義不精確或不周延都不利于甚至阻礙研究的深入和實踐的發展。然而，若不對該事物或現象進行適當的界定即意味著徘徊于大門之外止步不前，因此，我們仍然需要努力去尋求最接近真實的概念，滿足概念的本質性、周延性、確定性和抽象性要求。本文所要論述的弱勢群體正是在這種困惑之中，弱勢群體主要是一個用來分析現代社會經濟利益和社會權力分配不公平、社會結構不協調、不合理的概念。在社會學、政治學、社會政策研究等領域中，它是一個核心概念。社會學對弱勢群體的界定有以下幾個具有代表性的觀點：一是低收入群體論，二是貧困群體論，三是民政對象論，四是競爭弱者論，五是綜合特征論。[ 參見陳成文著：《社會弱者論——體制轉換時期社會弱者的生活狀況與社會支持》，時事出版社2002年第1版，第6頁至第11頁。作者認為前四種觀點具有很大的片面性，沒有揭示社會弱者的本質性，沒有科學把握社會弱者的周延性，也沒有科學把握社會弱者的確定性，最后，也缺乏抽象性。綜合特征論雖然全面界定了內涵和外延，仍然難以把握社會弱者的周延性和確定性。] 陳成文博士所著《社會弱者論——體制轉換時期社會弱者的生活狀況與社會支持》一書，在分析、總結社會學界對弱勢群體定義的基礎上提出了自己的觀點。他認為：從社會學視角來看，社會弱者是一個在社會性資源分配上具有經濟利益的貧困性、生活質量的低層次性和承受力的脆弱性的特殊社會群體。陳成文博士認為其對弱勢群體的界定既全面概括了社會弱者這一概念的本質性，又準確地把握了周延性和確定性，也體現了抽象性的表達要求，因而，對于學術界廓清關于社會弱者的模糊認識，科學地把握社會弱者這一特殊群體，具有全新的理論和現實啟迪意義。[參見陳成文著：《社會弱者論——體制轉換時期社會弱者的生活狀況與社會支持》，時事出版社2002年第1版，第6頁至第11頁。] 上述界定對社會學視角研究的意義，筆者無力予以評價，但從法學視角出發，這一界定仍然是不確定和不周延的，比如經濟貧困性和生活質量低層次性的標準都難以確定，承受力的脆弱性也是非量化的。弱勢群體的范圍在社會學、政治學和經濟學領域中具有一定的模糊性和相對性，這對于法學范疇所要求的確定性是不兼容的。法律賦予某一群體一定的權利必然要求其主體條件是確定的，即使主體的數量在所不問。當然，法律不能因為這種事實上的不確定性而將既存的弱勢群體視而不見，法律概念是開放的、動態的。因此，我們可以在參照相關學科對弱勢群體的界定，將以下幾類人群納入弱勢群體范圍予以保護（至少但不限于）：困境兒童、城市特困老年人、農村老年人、殘疾人、精神病患者、特困地區人員、下崗失業人員、災民、城市農民工、非正規就業者。我們必須承認，上述弱勢群體的范圍是不周延的，而且各個群體之間實際上存在交叉。但是，這并不會使法律制度對弱勢群體的權利予以保障形成任何沖突。
 
               二、程序權利的應有之義
 程序權利是相對于實體權利而言的，一般認為其基本含義是：“人作為程序主體在實現實體權利或為保障實體權利不受侵犯時所享有的權利”。[徐亞文著：《程序正義論》，山東人民出版社,2004年版
]在新中國的法律歷史中，程序權利被長期遺忘在法治/法制的陰暗角落里，以至于當西方法治理念的風潮吹遍祖國大江南北時，還有相當一部分法學學者和執掌法律的法律職業人士認為程序性權利無非是為落實體性權利而存在，程序權利是保障實體權利的工具，即所謂程序工具論。筆者無意吹捧西方法治的先進性，但是，用拿來主義的眼光去看西方法律制度并借鑒、吸收其精華是十分必要的，因為它已經在這條崎嶇的荊棘之路上一路跌蹌走到今天已經數百年，它在不斷地成長和完善。西方法治在成長的過程中積聚了很多內涵和形式上的優秀“品質”，其中就包括程序正義。程序權利應當有其獨立的價值，誠如法諺所云：“沒有程序正義就沒有實體正義”。近年來，程序價值獨立的觀點已經悄然被越來越多的人所接受，雖然這一觀點要在我國社會大眾中形成普遍認識可能還需很長一段時間。相對于西方漫長的道路，我們又是值得慶幸的。先驅們在黑暗中摸索前進，而我們往這條看得見的道路上信步走來，借鑒的意義也正是在此。一般來說，根據所屬法律程序不同，程序權利可分為選舉程序權利、立法程序權利、行政程序權利和司法程序權利。對弱勢群體的程序權利保障應當在以上四個階段提供全程的連續性增權或者強化手段，確保弱勢群體的合法權益得到應有的保護。

                  三、弱勢群體的程序權利保障路徑
 毋庸置疑，前文所述的四個階段的程序權利是每一個公民應當享有的。這四種程序權利下面細分的具體名目齊全而豐富（后文將具體描述），令人眼花繚亂。然而，權利的實現不僅要求制度的可執行性，而且需要依靠一定的社會物質條件，這些權利尤其在弱勢群體身上的實現難度將大大增加。因此，建立健全的法律制度和社會政策體系，為弱勢群體提供有效的制度性支持是必要的，這不僅是社會公正的需求，也是社會穩定與和諧的基礎。吳寧博士在其博士論文中對社會弱勢群體權利保護正當性的證明有以下理論立場：首先，在個人與社會的關系上，采納整體性的觀點，即個人與社會相互依托，不可分割。社會是無數個人組成的社會，個人是社會關系中的人。個人權利和集體福利并不必然是對立的、沖突的，而是可以和諧統一的。社會弱勢群體是社會的重要組成部分，因此必須將其放置于社會的背景之中。其次，權利不是抽象的、形而上的存在，而是深深地植根于人的內在社會本性中，社會弱勢群體的權利也是在與強勢群體、國家的關系中存在的，而且社會弱勢群體與國家的關系尤為重要。第三，社會弱勢群體是社會上力量較弱和容易被忽視、被犧牲的脆弱群體，必須超越功利主義權利觀，給予社會弱勢群體的權利平等的、甚至是特別的關注。但同時，對社會弱勢群體的制度性安排關涉到弱勢群體的尊嚴和社會地位，是社會制度正義的最重要的衡量指標，因此，社會弱勢群體的權利保護承載著追求善的社會制度的目的。[ 參見吳寧著：《社會弱勢群體權利保護的法理》，吉林大學博士學位論文，2005年]一個社會要保證良性運行，就必須有適當的社會政策和必要的制度安排，滿足弱勢群體的利益訴求。時下我國構建和諧的法治社會，我們就更有理由和義務不斷調整和完善社會政策，為弱勢群體提供制度性保障。
 1、弱勢群體的選舉程序權利保障
 選舉程序權利是指選民在選舉程序中享有的權利。選舉制度是公民參與國家民主管理的重要制度，選舉權是公民的一項重要的政治權利，在選舉程序中，公民享有選民名單異議權、選民資格申訴權、候選人推薦權、對候選人的知情權、委托他人代為投票權、對破壞選舉和罷免的行為的控告權、檢舉權等選舉程序權利。選舉制度是民主政治的產物，其基本含義是公民通過選舉代表間接管理國家以及社會事務。人民正是通過選舉這種程序和方式，選擇能代表自己利益和意愿的人，并通過選舉把治理國家公共事務的權力委托給他選擇出來的人。人民通過定期的選舉，把最后決定權仍然保留在人民自己手中。在現代社會，民主通過代議制形式實現，代議民主制通過選舉的方式來體現人民主權。在這里，我們可以得出選舉制度產生的前提或者理論假設是：一、集體理性優于個人理性；二、全民直接治理的不效率；三、被選舉者可以真正代表全體選民。事實上，理論假設從一開始就不可能是完美的，而一種制度的選擇也可以是次優方案�，F代民主下的選舉制度否定了個人的恣意專治，無疑是社會的巨大進步，但我們也必須看到其不足之處。選舉產生的代議制機關將導致一部分人的利益訴求無法表達或充分表達，這部分人可能是自然數量上的相對少數群體，也可能是制度結構造就的特殊群體，這一部分人就是政治參與過程中的弱勢群體。試舉一例可以說明：根據我國選舉法律制度，農村地區的人民代表比例明顯低于城市地區，其合理性暫且不論，就事實而言，農村地區人群的權益風險必然高于城市地區。因此，對農村地區人群的選舉權利的特別保護不僅是必要的而且是公平的。另外，我國現行候選人推薦權制度也不利于弱勢群體行使選舉權利。
 我國的選舉包括選舉立法機關成員和部分政府組成人員，因此，對弱勢群體選舉程序權利的保障是對立法程序權利及行政程序權利保障采取的必要前置性措施，也是弱勢群體參與立法和政策制定的前提條件。
 2、弱勢群體的立法程序權利保障
 基于弱勢群體參與社會決策和運行的理論，這里所說的立法程序非指嚴格意義上的立法活動，而是包括立法行為和社會政策制定行為在內的廣義上的決策行為。立法程序權利是指在立法程序中賦予公民直接參與立法活動的程序權利，如法律議案提案權、立法通告權、立法評議權、法律議案公決權、立法知情權等。立法和社會政策的制定是對社會利益的分配和對權利的確認過程，在立法決策過程中，代表或議員通常代表某個利益集團，各個利益集團之間的力量對比決定了立法的結果。而弱勢群體的力量決定了其無力與強勢群體合理抗衡，導致其意見得不到采納，利益得不到主張，權利得不到確認。因此，對于弱勢群體來講，能否自主、平等地參與到立法過程中來并有效地影響決策就是至關重要的。如果沒有弱勢群體的自主地平等參與，僅靠強勢群體以居高臨下的姿態對弱勢群體給以恩惠賦予權利，那只能視為強勢群體的權宜之計，它必定是不能信賴的，也不是真正的平等。當然，弱勢群體僅僅享有平等的參與權仍然不夠，還必須具有平等的決策權，決策過程中弱勢群體應通過行使程序權利保障其利益訴求得到有效表達，并對強勢群體可能濫用立法權力形成有力地制約。這種通過程序權利形成的制約可以通過制度上的特別安排予以保障，具體實施措施如：提出法律議案的最低代表數的規定，可以對農村地區代表降低標準；在表決通過法律議案時，涉及少數群體利益時實行加權投票制等。
 社會政策的制定通常要協調社會少數人和多數人的利益沖突，人們往往以為了維護大多數人的利益為名犧牲少數人的利益。那么，這種政策的制定不僅需要對前者在價值上優于后者的理由做出說明，以證明這種犧牲行為的合理性，而且需要從制度上對做出犧牲的少數人進行利益補償，或對弱勢群體予以援助，因為弱勢群體的利益最容易受到侵害。尊重和保障弱勢群體的政治、經濟和社會權利，就要加強民主制度建設，保障弱勢群體參與決策的程序權利，使其能夠表達和維護自身的權益。如果弱勢群體被排斥在社會進程之外，不能參與相關決策的進程，他們的聲音就無法表達，更談不上有效維護其權益。就我國現有制度的改善而言，擴大弱勢群體在人民政協中參政議政的權利范圍、政策制定機關制定政策時實行聽證聽取多方面的意見有利于保護弱勢群體的權益。
 3、弱勢群體的行政程序權利保障
 行政程序權利指行政相對人在行政程序中享有的權利，主要包括公平對待權、聽證權、要求表明身份權、要求告知權利權、申請回避權、要求行政行為符合法定方法、形式的權利、要求在法定時限內完成行政行為的權利、申請復議權、提起行政訴訟的權利、請求國家賠償權等。根據行政法的一般原理，行政相對人之于行政機關必然處于弱勢地位，因此行政法就是一部制約行政權力的法律。行政權力對公民權益造成的侵害或侵害威脅往往最直接、最廣泛、最有力，因為行政機關代表人民執掌公共權力，具有合法的正當形式，其侵害能力之強大是任何個體或群體無法比擬的。在這個意義上，我們不容許行政權力有任何故意或過失侵害公民權利的違法行為，對行政相對人行政程序權利的保障即是監督行政機關依法行政的主要手段，以達到行政活動的公正性和效率性的統一，確保公民權益的最大化實現。故而，對于特定的弱勢群體而言，這種行政程序權利的保障顯得尤為重要。我國現行行政法律中關于行政行對人程序權利的規范尚且不盡周全，就更談不上如何實現這種權利了。因此，在行政法中應詳盡規定行政行為實施的程序及相對人享有的程序權利，比如在行政處罰法的處罰程序中，行政主體作出行政處罰行為的法定步驟、聽取相對人的申辯意見或舉行聽證會、告知相對人享有的權利等。當然，行政主體違反法定程序或侵害相對人程序權利導致的后果和相對人的救濟方式如何實現，其意義絲毫不亞于將這些具體權利載入法律文本之中。相對而言，弱勢群體的權益更容易遭受行政機關的侵害，其中原因之一即是行政主體漠視他們的程序權利。行政機關往往未告知相對人的權利內容而單方面作出違法行政行為，相對人不知道自己在行政行為作出過程中享有的權利，也不知曉救濟途徑，這一現象在弱勢群體中非常普遍。因此，應當在相關行政法律規范中增加行政相對人程序權利條款以及救濟方式，并予以細化使其具有可執行性。
 4、弱勢群體的司法程序權利保障
 司法程序權利在這里指訴訟權利，即訴訟當事人(行政訴訟中僅指原告) 和其他訴訟參與人在民事、刑事、行政訴訟中享有的權利，主要包括提起訴訟權、應訴權、要求告知權利權、委托訴訟代理人(辯護人) 權、獲得法律援助權、出證權、質證權、辯論(辯護) 權、上訴權、申訴權、請求檢察機關抗訴權、請求司法賠償權等。訴權是憲法保障的權利，是人的基本權利之一。如我國憲法所表述，公民的訴訟權利跟其他基本權利一樣，不分“民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限”一律平等地享有。司法程序作為權利主體的最終救濟途徑，其具有的強制執行力對保護弱勢群體的權利至關重要。從類型上分，我國司法程序包括民事訴訟程序、刑事訴訟程序和行政訴訟程序三類。對弱勢群體來說，刑事訴訟程序權利的保護比其它兩種顯得更為重要。刑事司法的主體是國家機關，代表國家行使司法權，而當事人（犯罪嫌疑人/被告人）一般是弱小的自然人，并且在訴訟過程中當事人往往被采取諸如拘留、逮捕、扣押等強制措施，其權利行使受到極大限制，所以雙方的地位并不平等。刑事司法的結果關系到當事人的自由、生命等最基本的人身權利, 而刑事司法機關與當事人的力量對比如此懸殊，因此刑事司法機關應當適用嚴格、公正的程序,法律應充分保障當事人的程序權利。惟有如此，當事人的權利才能與國家權力形成有效的對抗，并以此來保證刑事司法的公正性。強調刑事訴訟中當事人程序權利的保障，并不意味著民事訴訟和行政訴訟中當事人程序權利的保障不重要，這種重要性的比較僅僅是從一個側面出發，在另一方面，從數量上看，弱勢群體面對的民事訴訟和行政訴訟比刑事訴訟要多得多，涉及的利益范圍也要廣泛得多。因此，保障弱勢群體在民事訴訟和行政訴訟中的程序權利對于其合法權益的維護實屬必要。試舉實行法律援助制度以保障當事人行使訴權一例來說明這種必要性，弱勢群體的特征之一為經濟上的貧困性，而民事、行政訴訟中訴訟費用制度的存在導致其權利行使需要一定的成本開支。從理論上說，司法成本應當由國家承擔，但為了控制訴訟程序的濫用，向當事人收取一定的訴訟費用是合理的。近期最高人民法院下調了訴訟費用標準，但對于弱勢群體來說依然過高。為解決當事人無力支付訴訟費用的問題，保障其訴權的行使，我國很早就實行了法律援助制度。但從實施效果來看，并不十分理想，許多當事人的法律援助申請無法得到滿足。目前需要對這一制度加以完善，比如建立公益律師制度和法律援助基金。
 另外，鑒于目前我國弱勢群體更頻繁地遭遇憲法性權利受到侵害的情況（諸如就業歧視、流浪兒童救助、收容遣送、教育權受侵害案件），引入憲法訴訟制度對弱勢群體的權利保護具有重大的積極意義。憲法和其他憲法性法律只規定了公民的基本權利，沒有相應的程序法，這樣導致司法機關不愿受理憲法性案件或裁判引用依據的困難，這無疑使弱勢群體的部分訴權喪失，而此類司法救濟途徑的缺失影響的是弱勢群體的基本人身權利。因此，確立憲法訴訟制度，對公民的憲法性權利受侵害案件開放司法救濟的法院之門，是憲政制度的原有之意，也填補了弱勢群體訴權的真空。
                四、 結論
 在我國，弱勢群體的產生根源于市場經濟的逐步發展和社會結構的急劇轉型。轉型時期的社會矛盾的擴大是社會快速發展的副產品，弱勢群體的權益問題已成為我國當前社會矛盾的重要內容。 弱勢群體的大量存在表明我國社會兩極分化的現象日趨嚴重，并已成為妨礙社會公正實現的重大障礙，影響社會穩定與社會發展。公平正義是法治的根基，也是和諧社會的追求目標。建立對弱勢群體的權利保障法律制度，保證各個社會群體中每一個體的正當權益不受非法侵害，并讓每個社會群體都獲得幸福，是為了實現社會的公平正義。對弱勢群體的權利保護，不僅需要實體法的權利賦予，更需要程序權利的保障實現。