行政自由裁量權控制淺析

 行政自由裁量權控制淺析

[摘 要] 行政自由裁量權是一個法理上的概念，是指行政主體在法律規定的范圍和幅度內，基于法律規定的目的宗旨，自主尋求判斷事實與法律的最佳結合點，并據此作出或不作出具體行政行為的權力，它具有法定性，自主選擇性，相對性等特點。隨著現代社會的發展，行政自由裁量權也突顯出越來越重要的作用，雖然立法活動越來越細致化，但現實社會存在太多的復雜情況，而立法活動不可能窮盡這些復雜情況，所以行政自由裁量權就有了其存在的必要性。然而，任何一種權利的出現需要有制約其恣意的力量，以使得社會保持一種公平、合理的穩定狀態，這樣對自由裁量權的控制就顯得非常重要。本文先闡述行政自由裁量權的概念及其表現形式，接著對行政自由裁量權利弊的進行了探討分析，最后對行政自由裁量權控制的必要性進一步論述，并提出了對行政自由裁量權的控制途徑。
[關鍵詞] 行政 自由裁量權 控制
 
 隨著現代社會的發展，行政自由裁量權也突顯出越來越重要的作用，雖然立法活動越來越細致化，但現實社會存在太多的復雜情況，而立法活動不可能窮盡這些復雜情況，所以行政自由裁量權就有了其存在的必要性。然而，任何一種權利的出現需要有制約其恣意的力量，以使得社會保持一種公平、合理的穩定狀態，這樣對自由裁量權的控制就顯得非常重要。
 一、行政自由裁量權概述
 （一）行政自由裁量權的概念
 行政自由裁量權是一個法理上的概念，是指行政主體在法律規定的范圍和幅度內，基于法律規定的目的宗旨，自主尋求判斷事實與法律的最佳結合點，并據此作出或不作出具體行政行為的權力，它具有法定性，自主選擇性，相對性等特點。
 （二）行政自由裁量權的表現形式
 根據現行行政法律、法規的規定，可將行政自由裁量權的表現形式歸納為以下幾種：
 1.幅度內的自由裁量權：即行政機關在對行政管理相對人作出行政行為時，可在法寶的幅度內自由選擇。它包括在同一種類幅度的自由選擇和不同種類的自由選擇。例如，《中華人民共和國治安管理處罰法》第25條規定的“處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款”，也就是說，既可以在拘留、罰款這二種處罰中選擇一種，也可以就拘留的天數或罰款的數額進行選擇。
 2.選擇行為方式的自由裁量權：即行政機關在選擇具體行政行為的方式上，有自由裁量的權力，它包括作為與不作為。例如，《海關法》第30條第3款規定：“前兩款所列貨物不宜長期保存的，海關可以根據實際情況提前處理。”也就是說，海關在處理方式上（如變價、冰凍等），有選擇的余地“可以”的語義包含了允許海關作為或不作為。
 3.行政行為時限的自由裁量權：有相當數量的行政法律、法規均未規定作出具體行政行為的時限，即使規定了時限，行政機關還是可以在規定的時限范圍內選擇在哪一天里作出具體行政行為。這說明行政機關在何時作出具體行政行為上有自由選擇裁量的余地。
 4.事實性質認定的自由裁量權：即行政機關對行政管理相對人的行為性質或者被管理事項的認定有自由裁量的權力。例如，《中華人民共和國漁港水域交通安全管理條例》第21條第（3）項規定：“在漁港內的航道、港池、錨地和停泊區從事有礙海上交通安全的捕撈、養殖等生產活動的”由漁政漁泄監督管理機關責令停止違法行為，可以并處警告、罰款。這里的生產活動對海上交通安全是否“有礙”，缺乏客觀衡量標準，行政機關對“有礙”性質的認定有很大的自由裁量權。
 5.情節輕重認定的自由裁量權：我國的行政法律、法規不少都有“情節較輕巧的”、“情節較重的”、“情節嚴重的”這樣語義模糊的詞，又沒有規定認定情節輕重的法定條件，這樣行政機關對情節輕重的認定就有自由裁量權。
 二、行政自由裁量權利弊的探討
 從我國的國情出發，考察行政執法中自由裁量存在的客觀依據及其利弊是非常必要的，這對完善行政執法，正確行使自由裁量權有著重要意義。
 1、保證行政效率是自由裁量權存在的決定因素，但也容易產生弊端—濫用職權
 依法行政管理的范圍非常廣泛，這就要求行政機關所擁有的行政權必須適應紛繁復雜，發展變化的各種具體情況。為了使行政機關能夠審時度勢、權衡輕重，不至于在復雜多變的問題面前束手無策，錯過時機，法律、法規必須賦予行政機關在規定的原則和范圍內行使自由裁量權，從而靈活果也解決問題，提高行政效率。在現代社會中，必然要加強行政管理，講效率，因而行政機關的自由裁量權也會越來越大，這對行政機關積極主動地開展工作，提高行政效率是有利的，但也容易產生弊端—濫用職權。
 2、法律的條文的“彈性”與“可操作性”容易產生矛盾。
 立法的普遍性與事件的個別性之矛盾是自由裁量權存在的又一決定因素。由于我國是一個幅員遼闊、人口眾多的大國，各地區的政治、經濟和文化發展很不平衡，社會習俗、生活方式也有很大差別，法律、法規所調整的各種社會關系在不同地區也有不同程度的區別，對各種情況也不可能概括完善、羅列窮盡。因此，從立法技術來看，立法機關無法作出細致的規定，往往只能規定一些原則，規定一些有彈性的條文，可供選擇的措施，可供上下活動的幅度，使得行政機關有靈活機動的余地，從而有利于行政機關因時因地因人卓有成效地進行行政管理。但是，法律條文的“彈性”與執法的“可操作性”卻容易產生矛盾。如果“彈性”到不便于“操作”，那么法律實施的效益就要大打折扣。這也是有些行政法人員鉆法律的空子以權謀私的重要根源。
 3、行政自由裁量權是一把雙刃劍。
 行政自由裁量權是社會發展的客觀需要，是歷史發展的產物，其存在是合理的，但同時它又是一把雙刃刀劍，歷史學家阿克頓勛爵說：“權力有腐敗的趨勢，絕對的權力導致絕對地腐敗”不受監督的權力容易孳生腐敗，為了防止行政機關及其工作人員在工作中假公濟私、武斷專橫，導致“人治”，就必須對行政身上裁量權予以一定的控制。
 三、行政自由裁量權的控制
 （一）對行政自由裁量權控制的必要
 1.這是權力運行的一般要求。權力就本質來說具有自我腐蝕和自我擴張的特性。因此，對權力的規范和制約成為權力健康運行的一條規律。行政自由裁量權作為行政權的一種表現形式，它賦予權力行使者更大的靈活性，因此，對行政自由裁量權進行規范和制約，這符合權力健康運行的一般規律。
 這是實現依法行政進而實現依法治國的關鍵。依法行政是法治國的核心和關鍵。依據法律是對行政機關具體行政權力的要求，合理則是依據法律原則的特殊表現。由于行政機關擁有較大的自由裁量權，因此，要求自由裁量權的行使必須合理、公正，這也是依法行政的重要內容。
 3.它是保障公民社會權利的需要。政府與市場實際上代表著國家與社會兩種力量。這兩種力量相對獨立和協調運作，是整個社會有序運作的基本保證。表現在具體行政行為實施過程中，體現政府權力的行政自由裁量權對體現市場力量主體中的行政相對人來說，具有強制支配的作用。所以，政府權力的行使具有主動性，具有自我膨脹的自然傾向，而市場權利的實現則帶有被動性，它依賴于政府的自我約束和司法救濟。因此，對行政自由裁量權實行規范和制約，就成為保障市場主體的合法權力，協調政府與市場兩者之間的關系，進而保障公民社會權利的需要。
 4.這就是保證政府職能得到以實現的基本條件。行政自由裁量權存在的目的是為了有效地實現政府職能，然而，自由裁量本身卻不會自然朝送走 政府職能的目標運作。相反，如果濫用這種權力，則會使權力的運作背離政府職能的目標指向。因此，規范和制約行政自由裁量權，保證其合理運用，是最終實現政府職能的必要條件。
 （二）對行政自由裁量權的控制途徑
 1.立法控制
 第一，加強立法解釋，抽象行政行為規范化。嚴格意義上的立法部門即人大和常委會應加強立法解釋，行政立法部門應規范抽象行政行為，以從源頭上盡量減少裁量空間，使標準更加確定。自由裁量權商品交易會妒賢嫉能因于立法者認知能力的局限、語義的模糊特性、固定規則與流動現實的矛盾及執行人的個人原因。立法者應盡量制定或完善細密、詳備的規則，在不能修訂法律的情況下，人大常委會（包括各地）應加強其立法解釋職能，從而避免出現太大的裁量空間。就我國的行政法律法規現狀而言，許多規則（特別是一些地方人大立法）如果不寄望于詳盡的解釋，很難令人相信它的可行性。
 第二，完善程序立法，促進行政行為程序化。行政程序是“行政主體的行政行為在時間和空間上的表現形式，即指行政行為所遵循的方式、步驟、順序及時限的總和”，根據法律是否明確規定和要求為標準，可委自由（即任意，意定）行政程序和法定行政程序。自由裁量權既受法定行政程序的規范，也受自由行政程序的合理控制。雖然從某種意義上說，自由行政程序難脫自由裁量權（有時二進行可能互為你我）的影子，但通過程序的公開和公平原則，立法規范適當的程序，對行使自由裁量權的依據、資訊、條件、過程、決定意向、結果予以公開，對涉及相對人利益較大的及與公共利益關系密切的或過于集中的權力領域予以公開，而使權力行使為公眾矚目；賦予行政行為雙方相應公平的程序權利，從而用形式的平等來促進實質的平等。
 2.行政內部控制
 第一，事先說明。行政機關必須說明做出決定的事實根據和法律依據。這樣可以防止行政機關超越管轄范圍，督促行政機關認真考慮問題，制止自由裁量權專橫行使。對于對行政相對人權利影響較大的自由裁量行為，行政人員有義務說明法律根據和裁量理由。
 第二，合理分工。對權力運行進行合理分工，對權力與利益進行分離，可以有效阻止“部門權力利益化”和“利益法制化”，去除謀示部門利益等不正當動機的“動因”。
 第三，責任追究。“離開了責任行政的原則，合法性原則、合理性原則將失去存在的基礎，也失去了判斷合法、合理的意義”，通過對行政主體和行政人員雙方的責任追究，并形成既定的法律規則，促進其更好用好權力。它的形式可以是首長負責制、公務員的執法責任制、評議考核制等。
 第四，選拔與培訓制度。人是整個行政執法活動的靈魂。我國目前的行政執法人員素質還比較低，執法不力的現象也是普遍存在的。為此，有必要完善對執法人員隊伍的選拔制度并且通過多渠道、多層次、多形式地培訓來提高我國現有行政執法人員的政治素質和業務能力，以保證行政自由裁量權得以正確的行使。
 第五，建立行政執法案卷評查制度。行政執法案卷評查制度是對前面所提到的四點內容的總體評價，是行政機關的一種事后、內部行政執法監督制度。這一制度要求執法機關和執法人員對執法活動做出記錄，將記錄結果整理歸檔進行監督，并通過典型案例的重點剖析教育有關執法人員。這是一個很好并且十分重要的控制行政自由裁量權的手段。《全面推進依法行政實施綱要》中明確規定了行政機關應當“健全行政執法案卷評查制度”。如何建立健全一套行之有效的行政執法評查體系，是當前執法監督部門需要不斷探索的課題。
 首先，人民法院可以充分利用行政訴訟法所確立的“濫用職權”的違法標準，加強對行政自由裁量行為的審查。我國行政訴訟法第54條第2款第5項所確立的“濫用職權”標準是人民法院控制行政自由裁量權的有力法律武器，但這一武器目前尚未發揮應有的威力，這種狀況亟待改變。
 其次，人民法院對行政自由裁量行為進行審查要正確把握違法和不當的尺度。行政自由裁量權的違法和不當的表現形式沒有差別，二者之間的差別主要在于錯位程度不同，但在人民法院那里，二者的法律后果卻有本質不同，因為違法的行政自由裁量行為，一旦被人民法院認定為違法，將被撤銷，若認定為不當，人民法院將尊重行政主體的行政自由裁量權，判決維持原具體行政行為。由此可見，把握違法和不當之間的“度”是至關重要的。這個“度”把握得好既能發揮司法權制約行政權的作用，又能增強行政功能的正常發揮。
 最后，人民法院充分行使審查自由裁量行為的職權，逐步擴大受案范圍。由于自由裁量權是一種最容易錯位的權力，人民法院應加強對這種權力的控制。根據行政訴訟法第11條第1款第8項，人民法院可以受理公民、法人或其他組織認為行政機關侵犯其他人身權、財產權而提起的訴訟。這一授權性規定，它為人民法院控制行政自由裁量權提供了充分的法律依據。為了更有效地發揮司法機關在控制行政自由裁量權方面的作用，人民法院應根據我國現狀，逐步擴大受案范圍。