論公民權與行政相對人權關系解析

公民權與行政相對人權關系解析

[內容提要]
 公民權與行政相對人權利間有許多方面要明晰，對二者在行政法學研究中的位置也需要明確。公民權與行政相對人權利在淵源上有聯系，在外延上有交叉。通過對兩者概念、特性、關系的解析，從而擺脫行政權——公民權的認知模式，確立行政權——行政相對人權利在行政法學研究中的主流認知模式。
 
 [關鍵詞] 公民權 行政相對人權利

   公民權與行政相對人權利，兩者既有聯系又有區別。明確兩者之間的概念、特征，是深入研究行政法的理論基礎，是科學構建我國行政法學理論體系的有益探索，本文將試作探討，以求拋磚引玉之效。

一、公民權概念。
 從語義學角度分析,“公民權”一詞是偏正結構，“公民”是限定“權”的。公民權是公民的權。“公民”本意是“屬于城邦的人”或“組成城邦的人”，顯然這是一個既超越血緣關系又超越王權專制的帶來某種普遍性的法律資格概念。公民身份意味著公民權利。
 公民是指具有一個國家的國籍，按照該國憲法和法律的規定，享受權利和承擔義務的自然人，公民和人民是兩個不同的概念。公民是個法律概念，而人民是個政治概念。公民權是指一國公民在法律上所具有的一種能力或資格，是國家規定的本國公民在國家和社會中所處地位的法律表現。
 對于公民權的概念各國的觀點不一：美國學者看來，公民權是公民權利的簡稱,公民依法享有的政治，經濟，文化和人身等各項權利，既包括憲法規定的其他權利，又包括一般法律規定的其他權利，并將公民權分為兩類，實體權和程序權，實體權指憲法和法律關于保護人身言論，出版，機會，宗教，信仰的自由；私有財產權，請愿權，選舉權等，程序權指作為保護實體權手段的，有關司法程序上的一些權利，如不受非法搜查與扣押等；羅馬公民權.， 在古代羅馬，如果父母雙方都是羅馬公民，那一生下來就可獲得公民權。否則，公民權要由將軍或皇帝授予。

二、公民權的核心是政治參與權和政治防衛權
公民權或公民的公權利,核心是政治權利.如凱爾森所說的:"我們所謂政治權,是指公民參與政府,參與形成國家意志的能力而言.換一句樸實的話來說,這是指公民得參與法律秩序的創立".英國法學家A.米爾恩(A.J.M.Milne)也指出,政治權利是"構造政府和受治者之間的關系的權利."另一方面,公民的政治權利,又是公民對國家權力的一種自衛權,抵抗權.這是基于國家對待自然人的私權和對待公民的公權(公權利)的關系,是有所不同的.日本著名法學家美濃部達吉認為:"所謂私權,只是存在于私人相互間的權利,國家對之處于第三者的關系.反之,若為公權,國家或公共團體本身居于當事者或義務者的地位.因此,國家對人民權利的保護方法,因公權或私權而有顯著的差異."這種差異在于,公民的公權利是對應于國家公權力的,并可以成為對抗公權力的武器,是人民和公民以及社會組織"以公權利制衡國家公權力"的主要憑借.它既是對國家權力的政治參與權,也是抵抗國家權力侵犯的政治防衛權.民主國家的公民,不同于專制統治下的臣民,就在于后者只是統治者的順民,只能服從獨裁者,沒有參與國家或反抗政府的政治權利.
綜上可見，公民權,公眾和公民社會參與國家政治和民主法治建設的權利,具有崇高的憲政地位.

三、行政相對人的權利
 行政相對人的權利有：
1、申請權，行政相對人有權依法向行政主體提出實現其法定權利的各種申請。
2、參與權，行政相對人有權依法參與行政管理。
3、了解權，行政相對人有權依法了解行政主體的各種信息。
4、批評建議權，行政相對人對行政主體及其工作人員的違法、不當行政行為有權提出批評，并有權提出意見、建議。
5、申訴、控告、檢舉權，行政相對人對行政主體及其工作人員作出的對其本身不公正的行政行為有權申訴，對行政主體及其工作人員的違法、失職行為有權控告或檢舉。
6、陳述、申辯權，行政相對人對行政主體作出的與自身有關、特別是不利的行為時，有權陳述自己的意見看法，提供證據材料，進行說明和申辯。
7、申請復議權，行政相對人對行政主體作出的具體行政行為不滿，有依法申請復議權。
8、提起行政訴訟權，行政相對人對行政主體作出的具體行政行為不服，有權依法提起行政訴訟。
9、請求行政賠償等權利；行政相對人在其合法權益被行政主體違法侵犯并造成損失時，有權請求行政賠償。
10、抵制違法行政行為權，行政相對人對行政主體實施的明顯違法或重大違法的行政行為有權依法予以抵制。 四、行政相對人權利和行政權均屬于行政法學理論體系中的核心概念。

 “行政相對人權利的概念與現代意義的行政法密切相聯。可以說將其與行政權相提并論是現代意義上的行政法的功績。”那么，行政相對人權利如何定義呢？筆者認為可作如下定義：行政相對人權利是一國法律體系內規定的公民所享有的權利，在行政管理領域中的反映，由一般公民、法人、社會團體及處于行政相對人身份的國家組織等享有并行使的權利。對這一概念的把握，應從以下幾點予以著手：
 
     首先，從權利淵源上講，行政相對人權利是公民一方在以行政相對人身份出現時所具有的權利。它是對公民等一方所享有權利的另一種理解。當然這是最為原初的狀態，由于社會發展，出現了眾多形態的法律主體，如：企業法人、事業法人、合伙。它們所享有的權利可以從公民所享有的權利中引申出來。
     其次，行政相對人權利是在行政管理活動中發生作用的權利。行政法只調整一定范圍內的社會關系，這個范圍就是行政活動的范圍，行政法規定著這一范圍內行政主體與行政相對人之間的權利義務。換言之，行政相對人的權利也就是在這個范圍內行使的權利。公民、法人和其他組織的許多權利只能在行政活動范圍內行使，不可能在民事活動等其他領域內行使，而只有在行政活動范圍中行使的權利，才是行政相對人的權利。行政管理活動即為行政權的行使過程。“由于行政活動是行政權力的運用過程，而不是公民全部活動的過程，公民的所有權利就不能是行政相對人權利，因而行政相對人權利是有限的。”行政相對人可分為個人和組織，這些主體在行政管理中所享有權利的范圍、內容、數量是大致相同的。但自然人與組織之間，不同組織之間的差別也應進行關注。這種關注是對法律主體間權利義務差別的尊重。只有掌握準確的信息，才能使得行政法學這門應用法學學科更具有指導實踐的功用。例如，本國公民與外國人，本國法人與外國法人，根據入世的有關承諾，有關部門已經出臺了一系列準許外資機構進入中國市場的法律法規和文件，標志著中國的經濟政策已開始向深層次的“國民待遇”方向展開。但是還應研究他們之間的政策差異，我們應承認他們之間存在差別是為了更好地實現國民待遇，而非厚此薄彼，更不應厚彼薄此。
 
     還有公司與合伙，大企業與小企業，尤其是對民營企業的支持。改革開放20多年來，民營企業獲得了前所未有的大發展，今后還將迎來嶄新的發展機遇期。但值得注意的是，到現在為止我們還沒有一個專門對民營企業的市場準入政策。民營企業準入領域究竟有哪些？準入條件是什么？給民營企業劃一個清晰的“圈”，應使民營投資做到目標明確、有的放矢。要突破以往那種所謂“戰略性”、“公益性”等籠統的產業劃分，只要是競爭性、贏利性領域，特別是民營企業普遍關注的金融、保險、基礎產業、基礎設施等，都應該降低準入條件，對民營企業開放。
     只有加強對市場主體不平等現狀的關注，才能制定出合理的、相對正義的政策。以上對行政相對人所涉主體的差別性的強調，主要是為了說明在行政活動領域，公民權的表述力度、寬度均顯不足，公民權這一概念不能是行政相對人權利的簡稱，也不能對其進行替換。
 
五、公民權與行政相對人權利的內涵與外延已逐漸清晰，兩者不存在包容關系。

 公民權表面上要大于行政相對人權利，但正如以上分析的，公民權不包括法人、其他社會團體、無國籍人和外國人的權利。
     根據國家職能的分工，一般分為立法、司法、行政三部分。公民在這三種職能體系中均享有權利，這種權利均可稱為公民權利。而行政相對人權利僅限于個人與組織在行政管理領域中所享有的權利。由此整個法律體系規定的公民權利與行政法規定的公民所享有的權利即為整體權利與部分權利的關系。
     引起認識混亂的主因在于對以下四對關系的不明確，筆者將對國家權力－公民權（利）；國家權力－行政相對人權利；行政權－行政相對人權利；行政權－公民權（利）四組關系試作分析。
 
 國家權力——公民權（利）
 
     從權力來源說，國家權力來自公民的賦予，公民權利是國家權力來源正當性的根源所在。國家權力與公民權利的界分是社會整體利益的兩個方面即個體利益與公共利益相區分的法律表現。公民權利與國家權力界限不明，意味著利益主體不明，意味著存在利益歸屬關系模糊的灰色區域。現實社會中出現這種情況時，公民和國家分別對這一灰色區域的實際控制范圍通常總是由實際的力量對比關系所決定。因此，可以肯定，這種發生在代表公共利益的主體和代表個體利益的主體之間的利益爭奪必然是非程序化的，不論其結果如何，都會造成對法治的破壞，從而損害預設的憲政秩序。所以，公民權利與國家權力的嚴格界分實質上是社會個體利益與公共利益的界分。
 
國家權力——行政相對人權利

兩者之間的直接聯系不明顯，主要是行政相對人權利對應的是行政領域，與國家的立法、司法職能不相關，故此二者在邏輯上不相對應。
行政權——行政相對人權利
行政權與行政相對人權利的關系是行政法所要調整的核心矛盾。只有正確處理行政權與行政相對人權利的相互關系，合理設定行政主體和相對人的權利義務，在行政法律關系和監督行政法律關系中，使兩者處于動態的平衡，才是依法治國，構建我國行政法律體系的關鍵之所在。對行政權與行政相對人權利作出較為全面論述可以參見羅豪才與崔卓蘭二位教授所合寫的論文。

行政權——公民權

“行政機關與公民的關系在本質上屬于憲法性問題，它是國家與公民的一個側面，因而必須通過一個更廣闊的視角審視這一社會關系。”13故而筆者認為在行政法學領域,行政權相對應的是行政相對人權利。公民權則應對應國家權力。若行政權與公民權利相對出現則更應限于憲法性領域，以免造成法律術語使用上的混亂。
許多作者常把行政相對人權利簡稱為公民權，這種便于行文的處理似乎可以理解，但這種術語上的替換更多的是追求形式上的和諧與簡潔，而忽視了法律術語的特定內涵及術語使用上的準確性及嚴肅性。

行政權——公民權模式折射出計劃經濟下全能政府模式的延續，視政府利益為國家整體利益。行政權功能的凸現把立法權、司法權隱而不談，這絕非偶然。在依法治國方略的指引下，要求加大公民參與的力度和廣度，這當然并非局限于公民對行政權行使的參與，更要加大對公民參與立法意識的宣傳和培養，推動公民積極應訴和維權，這是我國民主進程的必由之路。

四、方世榮博士對行政相對人權利作了開創性的研究。

根據方先生的論述，本人對行政相對人權利與公民權區別有以下幾點認識：

第一，行政相對人權利并不是公民的基本權利，它包括公民的基本權利，是基本權利的具體化。但不包括由基本權利派生的權利以及基本權利以外的一般權利。也就是說，在行政相對人權利中，一部分權利同時屬于公民基本權利，另一部分則不屬于公民基本權利而只能是行政相對人權利。可見兩者具有范圍上的差別。

第二，行政法是貫徹實施立法的部門法，當行政法將憲法有關公民基本權利的內容加以具體規定時，行政相對人權利就是公民基本權利在行政活動中的具體化、細致化。由此憲法規定的公民基本權利與行政法規定的行政相對人權利是概括權利與具體權利的區別。
同一種公民基本權利將會在刑法、民法和行政法等部門法中都得到具體化。如公民的人身權不受侵害，在民法中是對其他民事主體主張的民事權利，在刑法中是對犯罪人主張并受司法機關保護的受害人權利。在行政法中則是對行政主體主張的行政相對人權利。從這個意義上講，行政相對人權利只是公民基本權利在行政法領域中的具體表現，而不等于公民基本權利本身。如果我們將行政相對人權利與公民基本權利等同，就限制了公民基本權利的豐富內涵和具體形態。

第三，憲法規定的公民基本權利主要是靜態的、確認性的，而行政法規定的行政相對人權利是基本權利（包括公民基本權利那一部分）則是動態的、交互性的，是行使于特定主體之間的權利。這主要是針對成文法國家，尤其是在我國，憲法主要起宣告作用，不具有可操作性。

以上分析表明，憲法規定的公民權與行政法規定的行政相對人權利有一定區別，并有區分的必要。行政法學在認識并研究行政相對人權利時，不能簡單地理解為它們就是立法規定的公民權。行政法學研究也不應簡單照搬憲法關于公民權的理論。尤其在我們這樣一個成文法國家，公民的憲法權利通常都要由法律、法規等來具體化為行政法權利。我國公民行使權利的直接依據往往是法律、法規。這種法律適用機制使得我們需要研究行政相對人在行政法上的權利，研究行政法對公民在憲法中規定權利的保障與實現過程。

在行政法學研究中，區分行政相對人權利與公民權旨在為科學地運用法學術語，嚴謹規范學術研究，使行政權——行政相對人權利這一分析模式成為主流。

參考文獻：

1 夏勇著：《人權概念起源》，中國政法大學出版社1992年版，第76頁。
2夏勇著：《人權概念起源》，中國政法大學出版社1992年版，導言部分第3頁。
3趙樹民著：《比較憲法學新論》，中國社會科學出版社2000年版，第340頁。
4 夏勇著：《人權概念起源》，中國政法大學出版社1992年版，第162~163頁。
5 我國政府于1998年10月5日簽署了《公民權利與政治權利公約》，《經濟、社會、文化權利國際公約》。兩公約的批準也將提上日程。
6 羅豪才、崔卓蘭：《論行政權、行政相對人權利及其相互關系》，《中國法學》，1998年第3期，第3頁。
7 羅豪才、崔卓蘭教授在以上論文中對行政相對人權利概念的界定存在不足。他們界定為“行政相對人權利是┈憲法、法律等公民各項基本權利。”而筆者認為應去掉基本兩字。基本權利往往被稱之為憲法權利。確切地說，應稱之為“憲法所保障的權利”。世界各國以憲法規范的形式對公民的基本權利予以確認和表述，并加以保障和實施。
8方世榮著《論行政相對人》，中國政法大學出版社2000版，第62頁。
9羅豪才、崔卓蘭：《論行政權、行政相對人權利及其相互關系》，《中國法學》，1998年第3期，第5頁。
10 由于招商引資政策的指引，許多地方曲解而導致一窩蜂，把外國人、外國企業視若神明，如現在有的地方甚至把招商引資作為主要的政績考核指標，進而出現了爭相賣地的現象。給政策、給稅收優惠帶來負面影響，導致對國民與國內企業的極度不公，其本質上是政績在作祟。
11方世榮教授在《論行政相對人》一書中對行政相對人權利有一定的闡述，見該書的第59~67頁。方先生對行政相對人權利給出了一個描述性的定義，并分析了行政相對人權利的特征。
12羅豪才、崔卓蘭：《論行政權、行政相對人權利及其相互關系》，《中國法學》，1998年第3期。
13董炯著《國家、公民與行政權》，北京大學出版社2001年版，第118頁。