湖南社會保障與法制建設初探

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(摘要)隨著構建社會主義和諧社會偉大構想的提出，建立和完善社會保障制度及其法制已越來越被重視.湖南的社會保障立法為維護湖南社會穩定，構建和諧湖南，做出了重要貢獻.當前我省社會保障立法中存在的問題是社會保障法規體系不全;法規的權威性與嚴肅性不夠;農民社會保障法律意識不強.針對目前我省社會保障立法中存在的問題，我們認為，應著重從以下幾個方面加以完善：構建湖南社會保障法律體系;加大社會保障資金籌資力度;確保法規的權威性與嚴肅性;加大對社會保障的法制宣傳力度;重點突出農村社會保障法制建設 ; 加快社會保障立法的法律移植.加快湖南社會保障立法,完善社會保障制度’實現湖南經濟社會的協調發展 .
關鍵詞: 社會保障    法制建設   法律體系     法律意識

隨著構建社會主義和諧社會偉大構想的提出，建立和完善社會保障制度及其法制已越來越被重視。湖南的社會保障及其法制建設歷經幾十年的曲折發展，走過了一個從無到有、從片面到相對完善的漸進之路，為保護社會弱勢群體，維護社會穩定，構建和諧湖南做出貢獻。
一、湖南社會保障立法取得的成績
1．社會保險立法成績突出。養老保險方面：1996年湖南省民政廳擬定頒布了《湖南省農村社會保障體系建設方案》，1997年湖南省人民政府頒發了《湖南省建立統一企業職工基本養老保險制度的實施意見》、《湖南省城鎮私營企業、個體工商戶從業人員基本養老保險實施辦法》和《湖南省城市居民最低生活保障制度實施（暫行)辦法》，2001年湖南省人民政府頒布了《湖南省實施<社會保險費征繳暫行條例>辦法》，2006年湖南省人民政府頒布了《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》等。醫療保險方面：1999年省人民政府頒布了《湖南省建立城鎮職工基本醫療保險制度實施意見》，同時，省勞動和社會保障廳、財政廳、經濟貿易委員會、衛生廳共同制定了《湖南省城鎮職工基本醫療保險醫療費用結算暫行辦法》，2001年省人民政府頒布了《湖南省城鎮職工大病醫療互助暫行辦法》等。失業保險方面：2001年湖南省人民政府頒布了《湖南省實施<失業保險條例>辦法》，2003年湖南省勞動和社會保障廳、湖南省財政廳印發了關于《湖南省失業保險調劑金管理暫行辦法》等。工傷保險方面：2004年湖南省人民政府頒布了《湖南省實施<工傷保險條例>辦法》，2005冬湖南省勞動和社會保障廳頒發了《湖南省農民工參加工傷保險暫行辦法》及《湖南省省級工傷保險儲備金管理暫行辦法》等。生育保險方面：2003年湖南省人民政府頒布了《湖南省城鎮職工生育保險辦法》等。
2．社會救濟立法步伐加快。1996年省民政廳擬定頒布了《湖南省農村最低生活保障制度暫行辦法》和《關于加強我省城市居民最低生括保障制度和農村社會保障制度建設意見的報告》，1997年省人民政府頒發了《湖南省人民政府關于進一步完善城市居民最低生活保障制度的通知》，1988年省人民政府頒布了《湖南省按比例安排殘疾人就業規定》，2006年省政府頒布了《關于建立農村最低生活保障制度的通知》等。
3．優撫安置立法不甘落后。1988年湖南省人民政府頒布了《湖南省<退伍義務兵安置條例>實施細則》和《湖南省擁軍優屬若干規定》，2002年湖南省人民政府頒布了《農村五保供養暫行辦法》，2003年湖南省財政廳頒布了《關于城鎮義務兵家屬優待問題的通知》、湖南省民政廳頒布《關于執行城鄉義務兵家屬優待金指導性標準的通知》等。
4．社會福利立法緊跟形勢。2003年湖南省人民政府頒布了新的《湖南省農村五保供養暫行辦法》，2006年湖南省人民政府頒布了新的《湖南省最低工資規定》等。
以上一系列值得肯定的立法，為保護社會弱勢群體，維護湖南社會穩定，構建和諧湖南，做出了重要貢獻。可以說，湖南社會保障制度的立法進程也就是湖南經濟社會進步與和諧發展的歷史見證。
二、湖南社會保障立法的不足
1．社會保障法規體系不全。改革開放以來，我國國民生產總值每年以近10%的速度增長，而作為市場經濟的重要法律之一的社會保障法卻遲遲沒有出臺，已有的社會保障法規大都是國務院的“通知”、“決定”。湖南省也是在這種大環境下開展社會保障法制建設，雖已取得較大成績，但沒有形成體系，一些方面還存在法律空白，如城鎮居民、困難企業參加醫療保險的法規還沒有出臺，工傷預防、康復僅僅是試點，老工傷和血吸蟲病人社會保障立法還沒有提上議事日程。許多社會保障工作無“法”執行或執行起來有難度。調查發現，由于法制不全，湖南省在養老保險方面，除存在部分企業逃避參保等問題外，不合法的提前退休以及冒領養老金等問題也不同程度存在；在失業保險方面，突出的問題是難以有效對就業狀態進行甄別，重新就業后仍繼續領取失業保險金的情況一直難以控制；醫療保險制度管理中的問題更為突出，參保人、非參保人、醫療服務機構對醫療基金的侵蝕行為比比皆是，花樣繁多等。
2．法規的權威性與嚴肅性不夠。如《湖南省城鎮私營企業、個體工商戶從業人員基本養老保險實施辦法》強調城鎮私營企業、個體工商戶從業人員要參加養老保險，但對違反本法規者沒有規定嚴格的制約或制裁措施，缺乏法律的權威性與嚴肅性，導致社會保障覆蓋面窄，參保率低和資金籌措困難。據統計，2006年湖南省醫療參保人數只占城鎮人口的22.5%，也占在職職工的63.8%，至于新啟動的工傷保險和生育保險的覆蓋率就更窄了。這就嚴重影響社會保障資金的籌措。目前湖南省社會保障基金統籌形勢嚴峻，特別是企業養老保險方面，隨著老齡社會的到來，“寅吃卯糧”，，用在職人員交的保險金補償此前的“漏洞”等矛盾明顯突出，收不抵支現象十分嚴重。據統計，益陽市2006年實際征繳企業養老保險金3。2億元，但須發放6．4億元，支付缺口達3．2億元。2007年支付缺口雖有所縮小，但仍有3億元。其他市、州也有類似的情況。社會保險基金的支付風險，其潛在的危險并不亞于金融風險。因為銀行對個人儲蓄的支付風險，所涉及的是百姓的閑錢，而社會保險基金的支付風險，所涉及的卻是百姓的“保命錢”，如果管理不好，將嚴重影響著社會的穩定。
3．農民社會保障法律意識不強。在中國，由于社會保障法相對其他法律來說是一個年輕的法律，人們對它的重視不夠，包括用人單位的守法意識、勞動者的參保意識與維權意識等都需要進一步加強。我們從長沙市、寧鄉縣和益陽市大通湖區等地調研發現，一些農民誤認為每年繳10元醫療保險聾是加重農民負擔，拒絕繳納，他們置各級政府為了廣大農民的醫保，平均每人配套資金有40元，是個人繳納的4倍于不顧，這是典型的社會保障法律意識不強的表現。為此，要加大社會保障法律、法規的宣傳力度，加強人們對社會保障法律、法規的了解，逐步培養人們的社會保障法律意識，使公眾積極參加社會保險，認真遵守社會保障法律、法規。
三、構建湖南社會保障法律制度的幾點建議
社會保障制度是—項重要的經濟社會制度，必須納入法治軌道，并依靠法制來保證實施。湖南社會保障法律制度的完善與否，在一定程度上已經成為體現我省社會和諧的重要標志之一。針對目前我省社會保障立法中存在的問題，我們認為，應著重從以下幾個方面加以完善：
1．加快構建相對完善的湖南社會保障法律體系。建立一個內容全面、操作性強的社會保障法律體系，是完善社會保障法律制度的基礎。目前我省還未形成系統化的社會保障法規，只是陸續頒布了一些有關社會保障的單行法規。從全國立法的經驗和現狀來看，社會保障法律系統不健全，缺少執法依據，已成為社會保障工作難以取得預期效果的一個重要原因。筆者建議，省立法機關一方面應對還未制定但社會保障實踐中急需的法規，如醫療保險和最低生活保障等加快立法的速度，盡快制定實施，改變目前無法可依的狀況。另一方面，在時機成熟的情況下，建立一部統—的社會保障法規。如可先制定出《湖南省社會保險條例》、《湖南省社會救濟條例》、《湖南省社會優撫條例》和《湖南省社會福利條例》，在條件成熟的基礎上，把這些條例合并、編纂成《湖南省社會保障條例》。目前國家雖還未出臺《社會保障法》，但我省可率先制定地方法規，這樣既可解我省社會保障無法可依的燃眉之急，又可為制定全國性的社會保障法律提供實踐經驗。
2．加大社會保障資金籌資力度，確保法規的權威性與嚴肅性。社會保障支出是剛性的，資金籌措是確保支出的關鍵。法律法規在資金籌措上應有明確的規定和懲罰性措施，體現其權威性與嚴肅性。
（1）政府財政投入要有明確比例，并隨著經濟的發展逐年提高。政府財政投入是社保資金的可靠保證。法規應規定，在中央財政轉移支付的前提下，省級政府應積極拓寬籌資渠道，加大統籌力度，市、縣兩級政府要將社保資金納入年度財政預算，獨立核算，專款專用，省、市、縣三級財政投入要有明確比例。應規定把社會保障資金的籌措作為考察地方政府主要領導政績的重要依據之一。（2）個人繳納應由“自愿”繳納向“義務”繳納或強制繳納轉變。個人繳納是社會保障資金的基本來源。法規應授權各地方政府根據實際經濟情況確定不同的繳費標準。同時規定繳費應由片面強調“自愿”向自愿基礎上的“義務”轉變，對有繳納能力而又不愿繳費的可強制繳納。
3．加大對社會保障的法制宣傳力度，提高農民的社保法律意識。工作在思想方面的一個障礙，是部分地區的領導和企業社會保障意識找薄，只注重眼前的經濟利益，而無視社會保障法規的制定和實施。加之湖南省目前并未落實嚴格的社會保障責任制度，使得有些社會保障法規成為二紙空文。還有，部分群眾對政府的社會保障法規、政策不了解，不能明確地知道自己在社會保障中的權益，導致其對參加社會保障的態度比較淡漠，這是湖南社會保障難以發展的一個重要原因。政府必須加強社會保障法規、政策的宣傳工作，讓群眾了解自己的社會保障權利。一是進一步落實崗位學法制度，加強對社會保障法的學習培訓，健全和落實干部學法用法考核制度。二是加強普法和法制宣傳。結合“五五”普法規劃，借助報刊、電視、網站等媒體的力量，深入、系統地開展勞動保障法律法規的宣傳教育活動，提高用人單位和勞動者的法制觀念以及守法、用法的自覺性，引導他們運用法律手段維護自身合法權益。
4．重點突出農村社會保障法制建設。湖南省是農業大省，農村人口占全省人口總數的比例很大，做好農村社會保障工作是搞好全省社會保障工作的一個重點，加強農村社會保障法制建設。建議通過立法構建農村社會保障網。具體來講，第一，積極探索農村養老保險立法模式，實現農村養老保險由政策引導向法律規范轉變。目前我省農村95%的老年人口沒有養老保險，如何防止農村老年人陷入貧困，“防洪”比貧困到來后的“報險”更加重要。第二，全面發展農村合作醫療事業，建立以大病統籌為主的新型農村合作醫療保險和初級衛生保健。第三，進一步完善《湖南省農村最低生活保障制度暫行辦法》，不斷提高農村最低生活保障法律制度的立法層次。第四，以農村低保為突破口，發展各種形式的農村社會福利事業，為農村無勞動能力的居民享受社會保險和社會救濟提供法律依據。
5．加快社會保障立法的法律移植，充分吸收社會保障立法的成功經驗。加入WTO使我們融入了世界大家庭，世界各國特別是發達資本主義國家，如英國、德國、美國等有上百年社會保障立法經驗，值得借鑒；兄弟省（市）、區特別是東部沿海經濟比較發達的省（市），如北京、上海、浙江、廣東等地社會保障法制建設起步較早，有不少經驗值得學習。
歷史已經證明，沒有完善的社會保障制度的社會，不可能是一個和諧穩定的社會；沒有完善的社會保障立法，不可能有完善的社會保障制度。湖南省人大、省政府在社會保障及其法制建設方面所做出的巨大努力，充分體現了其以人為本、全面協調和可持續發展的科學發展觀參..考文獻(3條)
.鄭功成：《社會保障改革與發展戰略》，《光明日報》，2008-11-17
湖南城市學院學報（人文社會科學版）JOURNAL OF HUNAN CITY UNIVERSITY 2007年第03期
參考文獻: 1中國勞動和社會保障年鑒（1999）》                   2 鄭功成 :中國社會保障制度變遷與評估 2002                                  3中共益陽市委黨校王國奇: 新農村社會保障法制建設的法理分析

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