城市管理領域行使行政處罰權的探索與對策

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行政職權的交叉重疊已成為我國依法行政進程的明顯障礙，按照“精簡、統一、效能”的原則進行行政體制改革，把同類職權相對集中，是社會主義政治體制改革的重要內容，也是推進和諧社會建設的有效途徑。《行政處罰法》確定了相對集中行政處罰權制度，同類職權的集中管轄問題首先在行政處罰領域找到了突破口，各地圍繞相對集中行政處罰權進行了積極探索，取得了明顯成效，但也面臨著一些突出的矛盾和制約因素。因此，冷靜分析現狀，積極尋求對策具有積極的現實意義。
一、相對集中行政處罰權制度的產生及現狀
1.產生背景。隨著我國經濟社會的迅速發展，傳統的行政職能劃分已適應不了宏觀調控管理思想的基本要求，市場規模的日益擴大、利益組合關系的日趨復雜、交織性社會事務的不斷涌現，使非常細化的職能劃分難以應付，出現了管理中的調控缺位和推諉、越權現象。要消除這些弊端，行政系統必須以相對一致的姿態調控具有交叉性的社會關系和難以歸類的社會事態。在這種背景下，《行政處罰法》第16條規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權。”為推行這一規定，國務院在《關于貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》中規定：“各省、自治區、直轄市人民政府要做好相對集中行政處罰權的試點工作，結合本地方實際提出調整行政處罰權的意見，報國務院批準后施行。”這樣相對集中行政處罰權制度應運而生。
2.基本定位。相對集中行政處罰權制度并不是一項新型的行政處罰類別，而是把過去分散在各個行政機關的行政處罰權從原行政機關的管理職能中分離出來，由法定的相對獨立昂首挺胸行政機關統一行使的一種法律制度。其核心就是將行政處罰權從行政管理機關所擁有的行政權力內部形成管理權與處罰權的分離和制衡，促進行政效率與公平。相對集中行政處罰權可以有利于從源頭上治理腐敗，減少行政執法過程中的腐敗行為，有效克服分散執法軟弱無力、推諉扯皮的弊端，全面提高執法效率。
3.主要領域。從各地已經批準瞧得起政處罰權的實際看，主要看中在城市管理領域。因為，城市管理是一個十分復雜的體系，其職責城市規劃、房屋、土地、建筑業、市政公用事業、市容環衛、園林綠化、交警等多個主管部門行使各自的行政處罰權，已成為權力行使重合比較顯見的領域。因此各地在開展相對集中行政處罰的探索中都把城市管理作為主要領域。
4.初步成效。各地通過在城市管理領域相對集中行政處罰權的實踐，有效解決了行政執法長期存在的隊伍膨脹、多頭執法、職權交叉、重復處罰、執法擾民等問題，較好解決了部門利益與行政執法掛鉤、部門利益驅動行政處罰的問題，在提高行政執法水平和效率，改善城市管理，促進行政體制改革等方面取得了初步成效。
二、城市管理相對集中行政處罰權在實踐中的制約因素
1.行政處罰權分割不合理成為理順執法機制的制約。在行政法理論上，行政處罰權是不能被分割的，而相對集中行政處罰權制度在部分職責的劃定上，卻分割了行政處罰權，在具體實施過程中就較為復雜。一些被集中的行政機關從自身利益出發，把工作中管理難度大，無人肯管的“硬骨頭”借機踢給城管綜合執法部門，而把對自身有益的處罰牢牢抓住不放，有的部門對集中行使行政處罰行政機關執法活動不支持、不配合。
2.部門間相互監督不到位成為延伸執法領域的制約。實施相對集中行政處罰權的目的之一，是為了加強執法部門與相關主管部門的監督約束。主管部門的審批行為是否違法不在執法部門的監督范圍。在執法實施中，為了不破壞和主管部門的良好關系，爭取主管部門的支持配合，執法部門采取的方式也是對管理部門審批過的行為就認定是合法的。如在規劃執法中，只要有規劃部門的審批許可證，執法部門就認定建房行為合法，而不會去檢查該行為在事實上的違法。這種認定方式，實際上只對違法相對人有用，對政府部門間的違法起不到監督作用。
3.執法手段不夠成為保證執法效果的制約。由于行政處罰種類的限制，執法中主要用教育、糾正、警告、暫扣物品、罰款等處罰形式，缺乏必要的“殺手锏”和有效的后續手段。如對于違法相對人不執行執法部門作出的罰款處罰，城管執法部門無法申請強制執行，案件辦結周期長，難以達到及時糾正違法行為的管理要求，甚至還助長違法相對人的氣焰。而責令停業等有效的處罰形式需要地方性法規和行政法規作出，更加有效的年檢年審、停業整頓等手段沒有從主管部門中調整出來，執法無法形成威懾力。
4.執法人員的人身安全缺乏足夠保障成為限制執法動力的制約。城市管理行政執法中，執法者與執法相對人之間的矛盾，就性質而言屬于人民內部矛盾，但由于執法者的素質參差不齊，矛盾的尖銳程度很高，暴力抗法屢見不鮮。諸如拆除違法建筑、取締無證占道攤點等行為，干的都是叫人“賠”錢、“砸”人飯碗的事，勢必引起矛盾和沖突，一些違法者污辱、謾罵、威脅、恐嚇執法人員，暴力抗法、毆打執法人員事件也不同程度地存在，而從目前的保障制度看，城市管理行政執法當中遇到突發的暴力抗法事件，如果以報警方式，無疑是“遠水解不了近渴”。公安機關事后介入，固然可以將施暴者繩之以法，但之前執法隊員的人身安全很可能已遭到侵害，行政執法的嚴肅性已蕩然無存，行政執法機關的威嚴更無從談起。廣大執法隊員在遇到暴力抗法突發事件時，并不能從法律明文中找到怎么辦的答案，而只有“文明執法”的原則性規定，從而造成了“多一事不如少一事，少一事不如沒有事”的消極執法現象。
三、產生制約因素的原因
1.城市管理是綜合性的社會問題。高速的城市化過程中，面臨著各類利益整合問題，在這種復雜的背景下，涉及千家萬戶的城市管理工作決不是哪一家管理或執法部門能夠單獨解決的。相對集中行政處罰權面臨的種種理論困惑和實踐難題，本質上是社會發展和城市化進程中不可避免的，這樣的社會性課題，僅僅在行政處罰權領域內進行調整，僅僅對相對集中行政處罰制度進行完善是遠遠不夠的，必須在整個行政管理體制的大框架內，在城市化進程中形成各方面的合力，逐步規范和解決。
2.立法工作相對滯后。目前國家立法中，除了《行政處罰法》的原則性規定外，還沒有一部權威性的法律對存在法律問題予以規范，立法工作明顯滯后于實踐活動。《行政處罰法》明確規定了具體行政處罰權的機關可以行使（除限制人身自由等特定權力由公安機關行使以外）的警告、罰款、沒收違法所得和非法財物、責令停產停業、暫扣許可證和執照等行政處罰權，不過責令停產停業、暫扣許可證和執照等行政處罰權都是以由法律、法規、規章明確賦予特定部門行使，因此，城管部門在具體的執法工作中通常只能使用警告和罰款的處罰種類，如果使用責令停產停業、暫扣許可證和執照等處罰種類就是缺乏明確的執法依據，從而限制了執法手段，降低了執法效率。
四、規范城市管理領域相對集中行政處罰權的對策
1.建立完善的法律體系。一方面根據《行政處罰法》的規定出臺《城市管理法》，或由國務院制定相應的《相對集中行政處罰權工作條例》，對實施相對集中行政處罰權制度的目的、原則、實施程序、備案與監督程序作出原則性的規定。另一方面根據國務院條例，結合各地實際，制定相應的地方法規和規章，對在本行政區域內開展相對集中行政處罰權工作的方式、步驟、領域、范圍及報批程序，機構的設立、性質、地位、管理體制、動作方式及相關部門的關系等作出具體的規定。
2.建立綜合協調機制。一方面要構筑信息交流平臺。通過建立“審批抄告制度”、“處罰后續處理告知制度”、“重大審批、處罰征詢制度”、“監督反饋制度”等及時銜接、密切配合的平臺，集約管理資源，實現低耗高效。另一方面要制定雙邊或多邊文件，明確工作職責。城管執法局應與工商、規劃、市政市容、環保、公安交通等部門制定了雙邊或多邊文件，對容易產生職責交叉、職責不清的問題進行合理的劃分。
3.建立完備的執法安全保障制度。針對城市管理行政執法中暴力抗法現象的突發性特點，要有解決暴力抗法問題的方法和措施，在執法的過程中要有能限制人身自由行政處罰權的執法人員在場參與執法。由公安隊伍作為堅強后盾，依法支持管理工作的正常開展，保護執法者的人身安全，維護城市管理的權威。對以暴力、威脅等方法阻礙行使行政處罰的執法人員依法執行公務的行為，公安機關要及時依法作出處理，直至依法追究刑事責任，不能作為民事糾紛處理。

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