關于行政決策民主化與科學化的思

一、我國行政決策的現狀

二、行政決策民主化與行政決策科學化的辯證關系

三、我國行政決策存在的問題及原因

四、行政決策民主化與科學化的必要性

五、淺談改革我國行政決策制度的建議

內 容 摘 要

隨著我國經濟體制和政治體制改革的深化，建立精簡、統一、效能的政府已經成為的趨勢，行政決策是政府管理的首要環節和履行各項政府職能的基礎，而推進行政決策的科學化與民主化則是推進我國政治體制改革的一個著眼點。有關我國行政決策的科學化與民主化進程已研究了多年，也探索了多年。雖在行政決策制度建設和政策法規方面取得了一些有益的進步，但是與西方國家的行政決策科學化、民主化程度相比，我國任處于理論框架建構的低速運行、雛形發展階段。這種狀況一方面給行政主體在執行相關的決策時產生巨大的阻力，造成一些負面的影響；另一方面也為我國各級政府主題緊密跟隨世界發展的步伐，迅速適應復雜多變的國際環境提出了嚴峻的挑戰。

如果以我國所處的社會主義市場經濟的現實國情作為立足點，那么，構建有中國特色的社會主義行政決策體系是實現行政決策科學化與民主化的根本保障。因此，本文結合我國當前行政決策的具體狀況，對行政決策的科學化與民主化這一問題進行重點分析。

關鍵詞：行政決策 科學化 民主化

 目前，隨著我國改革開放的深入進行，新情況、新問題會不斷涌現，政治經濟環境的改變對行政決策提出了更高的要求。十一屆三中全會以來，全面恢復和發展了實事求是的思想路線和歷來倡導的決策方法，先后制定了一系列正確的重大決策，如關于把工作重心轉移到社會主義現在化建設上來的決策，關于改革和開放的決策，關于落實知識分子政策的決策，關于建設社會主義法治國家的決策，關于構建和諧社會的決策等等，并在決策的方法和程序上明確提出了行政決策的科學化與民主化下的問題。

一、我國行政決策的現狀

改革開放30年來，我國各級決策層積極推進決策科學化，取得了卓有成效的變化。主要表現在：

（一）決策觀念有了轉變。改革開放以來，為推動決策觀念的轉變，中央政府主要做了三項工作。一是積極鼓勵軟科學研究，結合中國行政管理體制的特點，建立起新的決策理論，行成支持科學決策、民主決策的知識體系。二是普遍進行干部培訓，以普及決策科學為重點，全面提高各級領導干部的素質，強化決策者的科學決策、民主決策的意識和技能。三是身體力行，率先垂范，在宏觀決策中注重程序化的多方案論證，把決策科學化、民主化付諸實踐。當年的許多重大決策，如三峽工程建設、農村改革與發展、沿海開放、價格體系改革等都是集中專家及個方面意見的基礎上，權衡利弊，最終決策的。

（二）決策制度逐步完善。決策制度的完善即包括建立全屬于決策體制內部的具體制度，也包括從制度層面上改善決策的大環境，如廢除干部領導終身制，實行黨政分開、政企分開和權力下放等。許多重大的基建、技改項目一般都要先經過有關專家組或專門機構審查、評估，在由政府部門批準立項。各級人民代表大會都制訂了議事規則，對同級政府提請審議的議案有明確的審議程序和時限，以前極少有過的“否決”現象，現在咋時常可以見到。大量的行政事務，過去長期由黨委包攬，現在則由政府決策，還政于政，隨著各級決策層逐步推行行政公開，決策制度日趨完善。

（三）決策輔助機構開始建立。早在上世紀80年代初，我國各級政府部門就普遍回復或建立了政策研究機構和信息處理中心，決策層提供信息收集、咨詢建議以及方案論證等，以此來輔助決策。另外，由于網絡和計算機的普及化，信息的流通越來越通暢，深灰上的各種信息、調查、咨詢機構也紛紛出現，加入了輔助決策的行列。

（四）決策手段走向現代化。系統論、控制論、信息論等已批新興理論為決策行為提供了新的方法論，推動決策科學向高層次發展。互聯網的發展，為科學決策、民主決策開拓了更廣泛的信息渠道。問卷調查、模型分析等方法也在決策過程中普遍采用。

二、行政決策民主化與行政決策科學化的辯證關系

在現代社會里，行政決策民主化與科學化是密不可分的，兩者互相滲透，互相促進。決策的民主化市科學決策的前提和基礎，而決策的科學化是民主化的本質歸宿。要做到決策的科學化，就要實現決策的民主化，沒有決策的民主化，就不能廣開言路，廣開財路，就談不上尊重科學、尊重知識、尊重人才、尊重實踐經驗、尊重廣大人民群眾的創造精神，也就不可能提高廣大人民群眾參與決策和實施民主管理的積極性、主動性和自覺性，最終也就不會有決策的科學化。

因此，行政決策不應該知識決策者的個人行為，在有關國家和人民利益的重大問題上，決策者在作出決策之前，一定要開辟何種渠道”廣泛征求各界人士的意見，使上情下達，下情上通，要歡迎對決策問題的討論，集思才能廣益，才能充分發揮專家群眾的作用，這樣的決策才能充分反映人民群眾的愿望，符合人民的利益，才能最終形成科學的決策。而行政決策的科學化是行政決策民主化的本質和歸宿，實行行政決策的民主化是為了實現行政決策科學化的目標，決策的民主化必須要科學的意義，體現和達到科學的要求；同時，在行政決策過程中，必須建立科學的行政決策體制，建立和健全決策的一套嚴密的科學程序和方法，否則，決策民主化將成為空話而流于形式。

三、我國行政決策存在的問題及原因

縱觀決策科學化發展進程，可以發現我們已經實現了由經驗決策為主向科學決策為主的轉變。但是目前還存在一些不足之處。

（一）決策的民主化程度偏低。決策科學化首先要求民主化，但不少決策者仍然以自己的傾向為決策依據，專家智囊和政策研究人員只能按照領導的意圖做“命題文章”，給領導的意見披上“科學”的外衣，由以前的一個人說了算變成一個人替大家說了算。

（二）輔助決策機構沒有得到有效利用。有些機構名為研究所、信息中心，實際功能卻脫化成起草文件和報告的秘書班子。另外，由于行政體制造成的條塊分割、部門所有，也在很大程度上影響了這些研究機構，制約著他們作用的發揮。

（三）戰術研究多，戰略規劃少。一些官員總想為自己增加政績。在決策時視野狹窄，缺乏宏觀考慮，忽視長遠目標和總體規劃。造成這種狀況的另外一個原因是現行干部體制存在弊端，是一些干部為追逐利益而發生許多短期行為。

（四）決策機構內部結構不盡合理。表現之一是決策的專業化程度不高，政府部門即是政策的制定者又是執行者，影響效率的最大化，并在一定程度上導致政府部門內部職責含混，責任難以追究。表現之二是決策多，執行少。形成了一種新的結構失衡，影響決策的整體質量。

四、行政決策民主化于科學化的必要性

實現行政民主化和科學化是提高政府行政決策的質量和水平的關鍵，實現正確決策的保障，是適應社會主義市場經濟縱深發展和世界經濟全球化的需求，市繼續推進我國政治體制改革的內在要求。具體誰來，行政決策的民主化和科學化的重要性和必要性表現在如下幾個方面：

（一）是適應社會主義市場經濟的需要。社會主義市場經濟的本質特征市市場與國家宏觀調控相結合，而經濟主體的多元化，社會利益關系復雜化都要求政府在作出行政角兒時必須充分考慮各種經濟主體，社會各個階層的利益，從分協調好各方面的關系。同時由于更多的決策事項要從圍觀領域轉向宏觀領域。時空跨度更大，決策所產生的影響更大，其難度也更大，社會對決策的要求更高，作出決策之后，調整決策將更加困難，允許在決策上犯錯誤的范圍和程度越來越小，一旦作出決策，結果將更加嚴重。因此要盡量避免決策失誤，必須實現行政決策的民主化和科學化，只有這樣才能適應社會主義市場經濟的需要。

（二）行政決策內容上的特性，決定必須要實現決策民主化和科學化。行政決策的內容具有廣泛性，它涉及到整個國家和社會范圍的一切公共事務。大到政治、經濟、文化各個領域的建設發展，小到方方面面公共事務的日常管理，都要通過政府的決策來進行籌劃和管理它涉及的范圍廣、機構多，動用的人力、物力、財力數量大，這些正是國家政權職能的廣泛性所決定的。行政決策內容的廣泛性要求我們咋決策的制定過程中，必須實現民主化和科學化。因為，只有實現決策的民主化和科學化，才能使決策正確反映各個領域、各項管理事務發展變化的內在規律，促進行政管理的順利進行；才能使決策者在大的方面運籌帷幄、指揮正確，小的方面有條不紊、指導有方，把宏觀調控和圍觀管理結合起來，促進行政職能的充分發揮；才能使決策在動用人力、物力、財力方面，以最佳的投入，獲得做好的產出，達到事半功倍的效果。

（三）市繼續推進我國政治體制改革的內在要求。我國政治體制改革的深化，在計劃經濟體制基礎上形成和發展起來的行政決策體制雖然在改革開放后發生了動搖，并向現代的決策體制邁進了一大步，單從總體上看，我國還處于轉型社會由傳統決策體制向現代決策體制轉變的時期，現行的行政決策體制離開行政決策民主化和科學化的現代目標仍有差距，這也要求加快實現行政決策的民主化和科學化。我國要繼續推進政治體制改革，溫家寶總理在新一屆政府成立之初咋見中外記者招待會上說到，建立科學民主的決策機制是實現我國政治體制改革的第一個著眼點，強調重大的經濟決策、重大的經濟問題和重大的建設項目要經過充分論證，形成領導、群眾和專家相結合的決策機制。推進我國行政決策民主化與科學化，這與我國政治體制的要求相適應。

（四）行政決策所代表的利益上的特性，決定必須實現決策的民主化和科學化。任何行政決策都是處理國家公共事務的，都要反映國家和人民的意志，代表整個國家和廣大人民的利益。這正是我國政權的民主性質所決定的。行政決策要正確反映和代表國家和人民的利益，就必須實現決策的民主和科學化。

五、淺談改革我國行政決策制度的建議

（一）明確決策主題的自身定位。從決策主題形式特征看，公共行政決策主要是政府的決策。隨著時代的發展，當今的決策主題已經包括政府決策層、各類智囊機構和專家系統以及各種社會組織。增幅決策層作為決策主體的主導部分，擁有對決策方案的最終裁定權，但它在整個決策系統中地位已由唯一變成部門。在科學決策中要提高對專家系統的重視程度，發揮專家者的特殊作用，不斷提高公共行政決策的科學化水平。政府決策層在決策過程中的作用主要體現在三個方面：一是提供決策需求，二是參與方案論證，三是作出最后決斷。由于不能事必躬親，所以，全面掌握宏觀情況，充分聽取各方意見，對方案進行嚴密的評估論證，是政府決策層最應該下功夫的環節，這個環節也恰恰是科學決策、民主覺得的核心。

2005年湖北省政府出臺文件《關于推進行政決策科學民主化的若干意見》。文件提出，全省重大政策調整、重要資源配置、重大建設項目等重大行政決策，一般要遵循以下程序：立項，前期調研，決定，評估與修正。要特別注意聽取不同意見。切實做到不經個別醞釀的問題不倉促上會，意見分歧大的問題不急于拍板決策。

真理往往掌握在少數人手里，歷史一再證明：從哥白寧以死捍衛“地球繞太陽說”，到馬辰初建國初因提出控制人口二獲罪，歷史最終都會給不遵循客觀規律者以教訓，反復闡釋著“謙聽則明”的正確。這一文件的出臺，可以說是政府部門在決策主體準確定位后，從法規的層面上，特別給確保“謙聽則明”立下了規矩，從而為減少、糾正和避免決策失誤提供了制度保證。

（二）準確把握決策內容，努力提高公共行政決策的質量和水平。一是明確決策指導思想，把握決策方向。公共行政以實現公共利益為本質追求，是最直接和最能體現一人為本、執政為民思想的政府執政行為。二是落實科學發展觀，優化決策議題。公共行政要協調和解決的公共事務是一個復雜的系統，因此，在選擇決策議題時，要準確把握決策內容在整個社會系統中的位置，綜合考慮所制定公共政策和工作方案的相關聯系，認真分析這些政策、方案實施的制約因素及其積極和消極影響，還要科學評估公共政策、方案實施的制約因素及其積極和消極影響，還要科學評估公共政策和工作方案對各社會群體利益的影響及其能否有效協調不同利益群體的關系，更好地體現公共行政對公共利益的追求。三是堅持實事求是原則，完善決策方案。通過深入科學的調查研究取得準備反映客觀事物及其規律的認識，提出有針對性和具有可操作性的方針，政策和措施。

（三）嚴格規范決策過程，不斷完善公共行政決策的制度程序。一是經快實現決策程序法制化。從促進決策者的觀念轉變，實現決策層的重新定位，到規范決策多監督，都應當建立較完備的法律法規。二是必須堅持民主原則。堅持公共行政決策的民主原則，首先要在決策方案提出和選擇過程中充分經過公眾聽證，在條件成熟時，可逐步推行重大決策公民表決。三是要有完善的程序制度。關于公共行政決策的程序制度很多，其中特別需要強調“多方案選擇”的程序制度，管理學經常講：管理就是決策，決策就是選擇。而選擇的基本條件就是多方案的提供，因此，在決策的程序上明確規定必須提供多種方案才能夠討論和決策，是非常必要的。

在重大決策實施前，能否同時組織兩個研究方案：一個是可行性方案，一個是不可行性方案。這點上海市做得很好。上世紀90年代初，中央計劃到2005年把上海建成亞洲金融中心，一個論證上海在10年內不可能成為亞洲金融中心，一個論證上海可以成為亞洲金融中心。不可行性研究報告給人留下的印象尤為深刻，它通過對資金擁有量、流動量、經濟開放程度、國際地位等方面的分析，提出上海要獲得某些條件還有相當難度。盡管經過 反復權衡，不可行性報告未被采用，但是它對決策者全面考慮上海的發展很有幫助，它提醒決策者，上海要成為亞洲金融中心，必須解決哪幾個問題。這一做法可有效提高決策科學性，對治理盲目投資很有借鑒意義。

（四）現代手段和傳統方法有機結合。群眾可通過新聞媒體、政府網站、政府熱線、信訪部門、座談會、聽證會以及調查機構等多種形式，參與決策行成過程中，注意吸取和聽取公眾的利益表達，有利于保障決策的科學性，也有利于決策的執行，凸顯了“以人為本”、“以民為本”的現代政府理念。

互聯網使決策者可以獲得大量決策參考信息，但社會調查仍然是重要的決策手段，社會調查之所以重要，就在于它是了解客觀實際的一種基本手段。所以不能因為信息時代的到來就忽略社會調查。社會調查和系統分析市同一決策過程中兩個不同的階段，兩種不同的方法用改綜合應用。

（五）認真扎好決策執行，落實決策的責任追究。經濟建設中。人為因素造成巨大損失和浪費，實質上是一種犯罪行為。世界銀行估計，“七五”到“九五”期間，我國投資決策失誤率在30％左右，資金浪費及資金損失大約在4000——5000億元。其中僅石油和化工行業在1979年——1999年這20年內，因決策失誤而造成的損失就不低于800億元。法律對貪污、受賄等經濟犯罪有明確的懲治依據，而對決策失誤造成的國家經濟損失，沒認出來承擔責任或因此受到處罰和制裁。充其量檢討一番，易地挪窩繼續做“太平官”。

近年來，各地政府對決策多責任追究日益重視，逐步完善相關制度，明確行政首長對行政決策負全部責任，過去在決策方面存在的“責任真空”，如今在法規的層面上慢慢被甜不辣，這是很大的進步。

其實，決策的執行對決策本身乃至整個管理過程都具有至關重要的影響。政府機構對社會行使廣泛的公共權力，同時也必須承擔相應的法律、整治、行政、道德責任。對于政府公共行政決策來說，既然享有決策權力，也理應承擔相應的責任。決策責任追究制的核心在于落實責任，而判斷有無責任，關鍵要看決策實效。決策是不是正確，應依據決策執行的結果作出評判。如果確因決策本身失誤造成執行失敗，給國家和人民的利益帶來損失，參與決策者就必須承擔責任，只有建立了以結果為導向的決策責任追究制度，才能使所有公共行政決策者認真負責地行使決策權。

建立責任追究制度，是決策評價機制的一種歸宿。沒有問責的監督是缺乏力量和效用的監督。對于過失者的問責，一是向行政主管者問責，行政決策必須對決策的事務負責；二是對參與決策的論證機構和專家進行監督和問責。

總而言之，我們應努力解決在行政決策中暴露的問題，不斷完善中國的行政決策體系，促進行政決策的科學化與民主化。

結束語

隨著我國社會主義市場經濟和政治文明建設的發展，科學、民主決策逐漸形成為我國各級決策機關黨務之急。科學和民主的行政決策直接關系到行政效率和經濟效益。科學的和民主的決策直接關系到人民對黨和政府的信任。好的決策會增大黨和政府的政治合法性，鞏固全民的政治認同；反之，壞的政策則會損害它們；科學的民主的決策直接關系到人民民主。如果一項政策真正反映了人民的需要，真正做到了人民的參與，那么，這樣的一種決策過程本身就是一個發揚民主的過程；科學的民主的決策直接關系到社會的政治穩定。黨和政府決策質量和決策水平集中反映了黨和政府的執政水平和管理水平。如果政策失誤過多，決策成本過高，都將直接損害部門在人民心中的形象。

行政決策科學化和民主化必須有相應的制度保證。在保證行政決策科學化、民主化的制度建設方面，我們已經做出了一些努力和嘗試，但還不夠。因此，我們應該按照十七大的要求，在絕不照搬西方政治模式前提下，積極吸收國外在科學決策方面的一些合理機制，提高行政決策的科學化與民主化程度，促進中國特色社會主義的發展與進步。

參 考 文 獻

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[6]徐鵬 行政決策聽證是決策科學化和民主化的必然要求 法制與社會 2006年16期