簡論食品安全的監管問題及改革構想

一、我國食品安全監管的現狀

二、影響食品安全監管的困境 

（一） 立法體系不完善，法律資源不足

（二） 監管主體混亂，部門職權沖突

（三） 守法主體意識淡薄，社會監管制度缺失

三、 改革我國食品安全監管制度的新構想 

（一）完善立法體系，彌補法律資源不足

（二）明確監管主體，協調部門職權

（三）提高個體守法意識，創建社會監管制度

內 容 摘 要

“民以食為天，食以安為先，先以監為要”，食品安全問題是關系國計民生的重大問題，而食品安全的監管則是食品安全的關鍵。甲醇酒，毒大米，人造雞蛋，瘦肉精，一系列不斷出現的丑聞，以“地溝油”、“毒奶粉”為代表的食品安全違法事件屢屢發生，使得食品安全問題似乎愈演愈烈，給中國的消費者和食品行業造成了巨大的負面影響。 食品是實現人類生存與發展的基本保障，是維護社會安定、國家團結的基礎。近年來我國不斷出現的有關食品安全的丑聞，不得不使我們對中國食品安全問題深感擔憂。本文從現實角度出發，結合行政法理論，重點分析了食品安全行政監管存在的問題，提出了改革我國食品安全行政監管的新構想，以期有所幫助。 

關鍵詞： 食品安全監管 問題 改革

簡論食品安全的監管問題及改革構想

一、我國食品安全監管的現狀 

食品安全監管是指享有法定職權的國家行政機關以及法律法規授權的食品衛生監督管理機構對食品生產經營者、食品生產經營活動進行食品安全監督管理的執法過程。 食品安全監管形式多樣，包括通過行政許可實施的監管，通過行政處罰實施的監管，通過行政監督檢查實施的監管，以及通過行政強制措施實施的監管等。2009年我國的《食品安全法》規定取消食品安全免檢制度，建立食品安全風險評估制度，同時明確商品生產者責任，加大了處罰力度，并對食品安全檢查作了明確規定，在一定程度上彌補了我國此前食品安全體系的不足，但現實食品安全監管的問題依然不少。肯德雞的“蘇丹紅”、豆腐中的“吊白塊”、水餃中的“毒青菜”……更危險的是“三聚氰胺”，它不僅在牛奶中大量出現，還在雞蛋中存在。這些形形色色的食品安全問題，就像目前全球暴發的金融危機一樣，席卷整個大地，給人們的生命健康帶來了嚴重的影響，更牽動著大家的心。

二、影響食品安全監管的困境 

（一） 立法體系不完善，法律資源不足 

2009年我國的《食品安全法》出臺以后，我國現行的監管立法體系主要是由《食品安全法》《食品衛生行政處罰法》、《食品衛生監督程序》等數部單行的食品安全的法律以及諸如《消費者權益保護法》、《傳染病防治法》《中華人民共和國刑法》等法律中有關食品安全的相關規定構成，與其配套的相關實施法律法規也總計百余個。雖然從整體上看，我國的食品安全法律法規雖多，但目前的食品安全立法并沒有形成一個完善的立法體系。首先，從食品監管覆蓋的范圍來說，對進出口食品的立法較為落后。就目前而言，對進出口食品安全監管工作適用的規定大多散見于各相關法律，如《進出口商品檢驗法》及其實施條例、《進出境動植物檢疫法》及其實施條例、《國境衛生檢疫法》及其實施條例等。然而，由于進出口食品監管的特殊性，上述法律法規不能完全滿足和保證進出口食品安全的需要。其次，新的《食品安全法》雖建立了食品風險檢測與評估制度，規定了食品風險檢測與評估的主體、程序，但并沒有規定對于“因故意行為導致重大食品安全風險”[1]的責任及處罰，要想從源頭上堵住食品安全的漏洞，單一的食品風險檢測與評估遠遠不夠。最后，就法律責任而言，新的《食品安全法》雖明確了法律責任的主體，且明顯加大了處罰力度，但缺乏一定的現實操作性。如《食品安全法》第九十六條關于消費者要求十倍賠償金的規定，“明知是不符合食品安全標準的食品”[2]是銷售者承擔責任的主觀基礎，但是要求銷售者自己承認“明知”，何其難也？要消費者承擔舉證責任，恐怕也強人所難了。 

（二） 監管主體混亂，部門職權沖突 

新的《食品安全法》出臺之前，我國的食品安全監管權力主要由多個部門分別行使，具體職能是：農業部門負責初級農產品生產環節的監管；質檢部門負責食品生產加工環節的監管；工商部門負責食品流通環節的監管；衛生部門負責餐飲業和食堂等消費環節的監管；食品藥品監管部門負責對食品安全的綜合監督、組織協調和依法組織查處重大事故。 這種權力的分配模式被稱為“分段管理”，表面看起來我國食品安全監管分工明確。但因為各大職能部門地位平行，均無法有效支配其他部門資源，事實上卻存在著監管主體混亂，部門職權沖突的狀況。新的《食品安全法》第四條規定雖然要求國務院設立高層次的協調機構食品安全委員會，同時對各個部門的職責加以明確，以其實現無縫監管。但其實質和以往的監管模式上相同的，仍然是分段和統一相結合的食品安全監管體制，即 “一個監管環節由一個部門監管”。鑒于食品安全監管體制未有實質突破，即將設立的食品安全委員會權力抽象，權威不足，我國食品安全監管主體混亂，部門職權沖突情況的改變令人擔憂。 

（三） 守法主體意識淡薄，社會監管制度缺失 

此起彼伏的食品安全問題暴露出食品生產商守法意識的淡薄和公眾食品安全意識的缺失，究其原因，一方面是違法成本較低，而違法所得利益較高。從經濟學角度來看，經營者之所以守法經營，從根本原因來看是因為違法成本高于違法利益。 當違法成本低于違法利益時，經營者便開始鋌而走險了。另一方面，從我國的傳統飲食文化來說，長期過于重視食品的美味而忽視食品的安全衛生.一旦消費者忽視食品安全，食品生產者經營者為了“投消費者所好”，追求最大利益，在食品中添加蘇丹紅，敵敵畏，三聚氰胺便也不足為怪了。在社會監管方面，新的《食品安全法》第八條規定： “國家鼓勵社會團體、基層群眾性自治組織開展食品安全法律、法規以及食品安全標準和知識的普及工作，倡導健康的飲食方式，增強消費者食品安全意識和自我保護能力。新聞媒體應當開展食品安全法律、法規以及食品安全標準和知識的公益宣傳，并對違反本法的行為進行輿論監督”。該條文只是單純的提出提高社會群體的法律意識，對于如何加強社會性的監管制度并未涉及。雖然我國的市場經濟發展迅速，市場和公民社會的力量得到發展壯大，食品行業協會得到較大發展，公眾食品安全意識進一步喚醒，但我國現在的社會監管制度只是簡單的輿論監督與行業自治監督，社會監管制度缺失。

三、 改革我國食品安全監管制度的新構想 

要真正的實現食品安全，就必須對我國現行的食品安全監管制度加以改革，但這樣的改革應當以我國的國情為立足點，同時吸收西方國家的經驗教訓。現在，筆者提出以下改革我國的食品安全監管制度的新構想，以供參考： 

（一）完善立法體系，彌補法律資源不足 

立法體系的監管是我國食品安全監管的基礎，立法體系的監管對于我國食品安全監管工作起著提綱性的指導作用，鑒于我國立法體系的不完整，要完善我國的食品安全監管制度，必然要首先完善我國的立法體系。第一，修訂《進出口食品安全管理法》。在出口食品安全方面，可考慮將有關源頭管理，基地備案，衛生注冊額，過程監管，產地檢驗，口岸放行等一系列制度與程序納入該法；在進口食品方面，應當對有關食品安全的疫情管理，質量安全評估，衛生注冊，口岸檢驗放行，追溯和召回等制度與程序有所涉及。同時制定嚴格全面的進出口食品安全標準，以及明確進出口食品安全監管機構與職責。第二，修訂《食品安全預防法》。在該法中，應當對食品安全檢測對象，方式，程序加以明確規定。同時應當將現行的食品安全風險檢測和評估制度納入該法，甚至可以考慮在該法中規定建立食品安全信用體系，對有可能造成重大食品安全風險的故意行為加以處罰。第三，對部分缺乏操作性的條文加以解釋或修改。鑒于我國立法水平的有限，在出臺的有關食品安全法律法規難免會有些條款缺乏現實的操作性，成為觀賞性條款，致使消費者有法可依，卻維護自身權益卻無法可施。對于此類條款，立法者要么出臺加以解釋，要么及時加以修改。 

（二）明確監管主體，協調部門職權 

對于食品監管機構的模式，新的《食品安全法》一大特點便是要求國務院設立設立食品安全委員會，負責協調各部門質檢的工作，但鑒于其權力抽象，權威不足，該機構最終效果如何，難以預料。與建立食品安全委員會相比，筆者實際更加贊同另外一種方案，即將國務院有關食品安全監管職能從相關部門之中剝離出來設置一個新的職能部門，與國家食品藥品監管局合并，并由國務院直接領導，在地方上實行垂直領導。該部門應與衛生部，質檢部等部門地位平行，但同時負責食品安全監管的協調工作。 

（三）提高個體守法意識，創建社會監管制度 

法律的實現要依賴于社會成員對法律的自覺信任和普遍維護。提高個體的守法意識一方面要增加違法者的違法成本，加大處罰力度，另一方面就是要進行法制教育宣傳，增強全民的食品安全意識。在創建社會監管制度方面，應當積極扶持行業協會發展，并對行業自治監督加以管理；與企業聯合監管，共同實現對企業自身食品安全的監管；授權社會獨立機構配合監管，在行政機關的指導下，對食品安全生產加工進行監管。同時，實行“匿名舉報制度”，“舉報獎勵制度”，“輿論監督獎勵制度”，[3]積極鼓勵消費者自我監督與社會輿論監督，使其充分發揮應有的監督的作用。通過創建社會監管制度，使其成為一個體系完整，結構和諧的組織架構體，各內部組織相互配合，分工合作，以實現對食品安全的共同監管。