如何判定行政法規的效力

　　改革開放以來，我國行政法學研究從無到有，取得了長足的進步和可觀的成績，行政法律越來越健全。隨著改革開放的進一步深化，對行政工作的要求越來越高，行政法制的健全與否直接關系著這一要求。我門不僅要健全行政法律，還要健全各種法規、規章，從而建立一個層次分明、效力清晰的行政法律制度。

　　一、行政法規與行政法律體系

　　正如英國學者指出的：“規則制定被視為現代官僚主義社會的一個基本特征，政府過程的結構已為與規則名詞有關的名詞來定義，如規則制定、規則適用、規則決定（裁決）和裁量。”而在中國，行政法規是什么？這不僅是一個看似簡單卻十分復雜的理論問題，也兼具相當的實踐意義。

　　如何看待其他法治發達國家的行政規范體系，能否以中國式的層級化的思維去分析國外的行政規范體系呢？作者首先對國外的行政規范體系作了簡明精當的梳理和評述。其中對美國行政規范體系的把握，尤為客觀準確。在美國行政法規可以分為實體性法規、解釋性法規和程序性法規。“實體性法規”又稱“立法性法規”，是指行政機關根據法律授權，調整私人權利義務的規則，具有法律的效力和效果：“解釋性法規”是澄清或者說明現有法律或實體性規則的規則，不能為人們設定新的權利和義務：“程序性規則”則是行政機關頒布的規定機關履行其職責的內部程序規則和具體操作的實踐準則。制定程序性法規是行政機構的“固有權力”，不需法律的授權。應該看到，中國行政法學所討論的“法規”，與美國法中的“實體性法規”更為接近。

　　我國2000年頒布的《立法法》中，規定法律的效力高于行政法規，行政法規的效力高于規章。但現實行政法規卻呈現了多種面相。而我國目前對行政法規、規章以及規范性文件的區分，背后則是由相應行政職權的等級高低所決定的。中國是一個典型的行政等級國家，我國之所以將行政法規與行政規章以及其他規范性文件隔離開來，也正是這種權力文化傳統的作用。歐美國家的行政法治要求法規必須秉承授權立法的要求，而我國的行政規范體系更多是行政主導的產物，雖然有“不得違反憲法和法律”的強制性規定，也難免受行政機關自身規則和原則的約束。

　　二、行政法規的法理學依據與適用

　　（一）行政規則的外部化

　　在現代行政國家下，“行政規則的外部化現象”日益受到關注。發布行政規則的依據是上級行政機關對下級行政機關的指揮監督權。在日本，行政規則被分為組織規則、解釋基準、裁量基準、給付規則、指導綱要等類型。行政規則被認為沒有規范上的約束力，但在實務中具有事實上的約束力。而美國學者也指出，盡管解釋性規則、政策說明等都不具有法律拘束效果，但當機關將其作為確立影響私人權利義務的標準時，它們就有了實踐上的拘束力。

　　（二）現代管制國家中的行政標準

　　正如中國臺灣學者葉俊榮指出的，管制標準的制定是行政過程中的一個重要環節。藥品標準、環境標準、醫療事故鑒定標準、互聯網標準等，在中國現實中發揮著重要的作用。以藥品標準為例，它不僅構成了判斷相對人是否違反藥品管理法律法規的重要準則，而且還對判斷生產銷售假劣藥品罪的構成要件成立與否發揮很大作用，還可能成為核發生產藥品許可證的基準，以及藥品檢驗機構進行藥品檢驗的依據。因此，行政標準盡管不直接規定相對人的權利義務，形式意義上看它不是 “法”，但它作為管制過程中的重要基準，對公民的生活和工作可能有著比形式意義上的法律、行政法規、行政規章更密切的關聯。

　　（三）行政法規與裁量

　　誠如國外學者所說的“行政法被裁量術語統治著”。而規則制定也與裁量有著密切的聯系。我國對行政法規裁量權模式缺乏嚴格的立法監控，并非有了上位法律文件，下位行政機關就可以自主制定“實施細則”或辦法。我國《立法法》首次確立了法律保留制度，承認了人民代表大會在基本人權領域的專屬立法權，這可以從根源上遏制“行政即法”觀念的滋生與蔓延，約束行政法規對公民權利的侵犯。

　　（四）行政法規在民事領域的適用

　　對于公私法之間的界別，在大陸法系國家已有充分的探討。例如德國學者毛雷爾就認為，私法以個人意思自治為出發點，旨在調整私人之間潛在的或者已經發生的利益沖突。而公法，特別是行政法，作用在于確定國家權力的基礎和界限。

　　我國的民法學者更多的對行政法懷有某種程度的誤讀，例如有學者就倡導以民法典劃定市民社會與政治國家的范圍，控制公權力的濫用；還有學者將行政規范介入民事領域視為公法對私法“地盤”的侵蝕，乃至稱為“財產權利不正當的公法化”。

　　三、行政法規的效力與適用的協調

　　本來一些只要法律法規相統一就不會發生的問題，現在由于法律法規相沖突而出現了。法律法規的不協調是依法治國的“大敵”。客觀地講，法律和部門法規、地方性法規沖突的怪現象時有發生，媒體對這類問題的報道也不少。同一項行政事務，在不同的地區因適用不同的規定而出現相異的結果。甚至于，還出現個別惡意違法者在不同地區開展“制度游擊”的奇聞。一般情況下，此類現象多數表現為地方法規與國家法律的沖突。如果說地方性法規的內容超越法律的規定只是涉及部分地區公民權益的話，那么，國務院的部門法規與國家的法律相沖突，它則關系到全體公民的權益，更關系到國家的制度和法律的權威。

　　國家法律和行政法規、地方性法規在本質上應該是一致的。法律和行政法規發生矛盾的現象反映了法制建設的不足和缺陷，這是大家所不愿意看到的。一方面，它將增加公眾運用法律的難度。公眾不僅要掌握同一問題涉及的所有法律法規，而且還須防止落入法律法規沖突造成的“制度陷阱”；另一方面，它還可能給某些人帶來 “尋租”的機會，因為法律的不統一必然擴大執法人員的自由裁量權，給執法犯法帶來一定空間。本來一些只要法律法規相統一就不會發生的問題，現在由于法律法規沖突而出現了。難怪有關專家說，法律法規的不協調是依法治國的“大敵”。

　　法律和部門法規相沖突，或者用部門行政法規、地方性法規隨意解釋法律，這類現象之所以出現，當然有立法技術和法規審查、備案制度不完善的原因，但同時也還有更深刻的原因。不可否認，長期以來我國立法權分層次行使的客觀現狀，導致一些行政法規、部門規章與法律不銜接甚至其中一些內容相互沖突。我們知道，國家法律多為原則性規定，在執行時往往需要制定相應的行政法規或者地方性法規進行細化。而個別部門法規和地方性法規的出臺過程由于存在某種利益動機，便可能放大法律和行政法規、地方性法規沖突的程度和范圍，甚至出現極個別行政法規架空國家法律的不正常情形。這些問題的存在，損害了法律和執行機關的威信，許多時候，也使一些人的合法權益難以得到充分保障。

　　以上現象客觀上造成了法律運用成本的增加，對此，需要從立法、執法層面來加以解決。首先，各級立法機關要嚴格按照《立法法》規定的立法權力和程序進行立法。必須加大對部門法規和地方性法規的備案審查，防止出現新的法律法規沖突。其次，應組織人員對已頒布施行的法律、行政法規和地方性法規進行整理，廢止和修改有沖突的內容。此外，各級人民法院在判案時應當嚴格遵循法律的效力位階，對不正當執法行為予以司法糾正。

　　山東省墾利縣人民法院·宋保衛