論改進管轄制度與克服地方保護主義

　近年來，地方保護主義引起的裁判不公一直是我國經濟審判工作中的沉重話題。立法、司法等方面已采取的種種治理措施雖然收到了一定的效果，但尚不足以從根本上防范和遏制這一對社會主義市場經濟法制危害極大的現象，在一些地方，經濟審判中的地方保護主義仍在蔓延升級。有鑒于此，最近法學界有人提出一種引人注目的治理方案──通過改革現行的民事訴訟管轄制度，切斷受訴法院與一方當事人之間的特殊地緣關系，以謀求從根本上解決地方保護主義問題。這無疑是一種新穎而大膽的構想，也是一帖“猛藥”，它或許能根治地方保護主義的頑癥，但同時也由于同管轄制度的原理相沖突而不可避免會產生一些嚴重的副作用。本文試剖析這一方案的利與弊，并在此基礎上提出既能有效地防范和克服地方保護主義，又不致于引起現行管轄制度劇烈變動的改進方案。
　　一、問題的提出
　　經濟審判中的地方保護主義，是指法院審理本地當事人和外地當事人之間的經濟糾紛案件時，在地方利益的驅動下，不顧事實和法律，從立案、財產保全、審理、調解、裁判、執行等方面，偏袒本地當事人，損害外地當事人合法權益的行為與現象。
　　地方保護主義固然可能產生于訴訟過程的各個階段，但管轄是其首要的和基礎性的環節。因為，無論是當事人欲尋求本地法院的“特殊保護”，還是法院欲對本地當事人提供這種“特殊保護”，都以本地法院受理當事人一方為本地單位或個人的訴訟為前提條件。由于管轄對地方保護主義所具有的特殊意義，訴訟實踐中，原告為了得到本地法院的特殊照顧，或者僅僅是出于對外地法院可能搞地方保護主義的擔心，在可以選擇管轄的情形下，幾乎總是向本地法院提起訴訟，盡管由被告所在的外地法院受理此案要方便和經濟得多。甚至在本地法院明顯沒有管轄權的情況下，原告也照樣向本地法院起訴。被告則往往提出缺乏依據的管轄權異議，甚至在得知原告已起訴的情況下向本地法院重復起訴。出于地方保護主義的考慮，一些法院在明知無管轄權的情況下受理了本地當事人提出的訴訟，甚至在得知外地法院已立案的情況下，仍重復立案，爭奪管轄權。
　　管轄問題上存在的上述混亂和無序狀態部分歸因于原先法律規定得不夠完善，民訴法（試行）對某些訴訟的地域管轄富于彈性的規定為當事人之間、法院之間在管轄問題上的明爭暗斗留下了隱患。針對這一問題，我國立法機關和最高審判機關已采取了一系列完善管轄制度的措施。例如，1991年對民訴法（試行）進行修訂時，對合同訴訟的管轄作了重大修改，取消了簽訂地法院的管轄權，規定了主要由被告住所地法院管轄，同時保留了履行地法院的管轄權。〔1〕此外， 還增補了協議管轄和管轄異議的規定。1994年12月，最高人民法院發布了《關于在經濟審判工作中嚴格執行〈中華人民共和國民事訴訟法〉的若干規定》，該規定用8個條文規定了管轄問題， 其目的亦在于通過進一步細化管轄方面的規定，制止一些法院為保護本地當事人而爭搶管轄、重復立案。
　　立法和司法方面采取的上述措施對預防和克服因違法受理案件而產生的地方保護主義起到了積極的作用，但問題在于，在法院依法行使管轄權的情況下同樣可能產生地方保護主義。從實踐看，大部分地方保護主義行為恰恰是在受訴法院對案件依法享有管轄權的情況下發生的。按照民訴法關于地域管轄的規定，經濟糾紛案件主要由被告住所地法院管轄，部分案件亦可實際上由原告住所地法院管轄（如合同履行地或者作為合同標的物的不動產位于原告住所地時）。在經濟糾紛的雙方當事人分屬不同行政區域時，無論是由被告住所地還是由原告住所地法院管轄，受訴法院同一方當事人之間都存在著特殊的地緣關系，都存在著出現地方保護主義的可能，或者說都難以擺脫地方保護主義的嫌疑。
　　鑒于由一方當事人所在地的法院審理分屬不同行政區域的當事人的案件使地方保護主義成為可能，而民訴法關于地域管轄的規定又造成了絕大多數不同行政區域當事人之間的經濟糾紛案件均由一方當事人所在地的法院管轄，有人提出了改革現行管轄制度的主張。1995年2月， 曹思源先生針對破產訴訟中存在的嚴重地方保護主義，建議“改革現行的法院管轄制度，凡訴訟當事人分屬不同行政區域的一審案件，由訴訟當事人共同所在地區的人民法院受理。”〔2〕在同年3月召開的八屆全國人大第三次會議上，全國人大代表、江西省政法委副書記全文甫也提出，為使人民法院擺脫地方保護主義的干擾，需要下決心對法院管轄制度進行改革，以消除現行地域管轄中存在的由一方當事人所在地法院受理雙方分屬不同行政區域的案件的缺陷。〔3〕這就提出了兩個問題：其一，現行管轄制度果真不合理嗎？它是否應當對經濟審判中久治不愈的地方保護主義頑癥負責？其二，如果必須對現行管轄制度進行改革，應當采取什么樣的改革方案？以上問題并非是由研究民訴法的學者提出的，但值得民訴法學者從理論上作認真的思考和分析。
　　二、現行管轄制度與地方保護主義──兼析曹思源先生的改革方案
 

按照一定的行政區域設置法院和案件一般由被告住所地的法院管轄，是各國民事訴訟法的通例，也是管轄制度中符合訴訟規律的現象。應當指出，在通常情況下，由哪個地區的法院受理案件與案件能否得到公正處理之間并無聯系，因為“管轄之規定，乃系法院互相間事務分配之事項，不論由何一法院裁判，均適用相同之法律，就理論上言，裁判結果應無不同……。”〔4〕因此，在決定地域管轄時， 怎樣才有利于案件的公正處理并不是立法者需要關心和考慮的問題。在立法者看來，無論哪個地區的法院都能平等地保護來自不同地區的當事人，都能夠公正地審理案件，是司法的本質屬性所要求的，也是每一地區的法院應當而且必須做到的。審判的公正性是通過司法獨立、審判公開、回避等制度加以保障，而不是由地域管轄來解決的。也就是說，立法者一般是在所有的法院均能公正地審理案件這一前提下考慮地域管轄問題的，所以，如何才能防止被告因原告濫行訴訟而受到侵擾？如何才便于當事人進行訴訟？如何才便于法院審理案件，才是立法者確定地域管轄時需要考慮的問題。以上分析表明，從訴訟機理看，我國民訴法以既方便人民群眾訴訟、又便于人民法院辦案為基本出發點，以被告住所地為基本依據而建立的地域管轄制度本身并無不當，它并不會自動地引發地方保護主義。論文論改進管轄制度與克服地方保護主義來自www.66wen.com免費論文網

　　現行管轄制度并非是產生地方保護主義的真正原因。從現實情況看，致使經濟審判中地方保護主義的發展、蔓延有多方面的原因，但概括起來主要是兩個方面：一是由于少數法官將審判工作為經濟建設服務曲解為替本地區的經濟建設服務，或者由于接受本地當事人請吃送禮而未能做到嚴肅執法、秉公裁判；二是一些地方的黨政領導出于維護本地區利益的考慮，干預經濟審判，要求法院照顧本地一方當事人，法院則難以抵御本地黨政領導的壓力。對屬于法院自身的問題，應當通過提高法院干警的素質、規范法官的行為、落實公開審判、改革庭審制度、實行錯案追究等措施來解決，對于外部干預引起的地方保護主義，則需要通過采取從人、財、物等方面保障法院的獨立地位，制止黨政領導非法干預審判，保障審判獨立的具體措施來解決。
　　當前，最為突出的問題是法院抵御本地黨政領導干預的能力較弱，而造成這一問題的根本原因又在于法院的憲法地位未能真正落實。正如王保樹先生所指出的：“法院的地位、規格憲法早有明確規定，應當與政府一樣對人大負責。可是目前法院并沒有享有所規定的地位，不能保證其發揮應有的作用。法官的待遇、法院的經費也應當有保障。否則吃地方飯、拿地方錢，就不得不為地方辦事，這就難有司法統一和公正。”〔5〕司法權受地方的干預乃至控制所蘊含的是一種體制性弊端，只有進行相應的政治體制改革才能消除這一弊端，而政治體制改革勢必會涉及到許多復雜而敏感的問題，只能分階段逐步進行，不可能在短時期內完成。此外，解決法院審判中自身存在的問題也需要時間，不可能一蹴而就。
　　然而，經濟審判中的地方保護主義問題已到了非迅速解決不可的時候了。不斷蔓延升級的地方保護主義正日益嚴重地破壞法制的統一，褻瀆法律的尊嚴，損害法院的形象，動搖著人民群眾對共和國審判制度的依賴。如果不能迅速有效地解決這一問題，經濟審判工作就無法真正負擔起服務于建立社會主義市場經濟體制的任務，統一的全國性的大市場的建立也會因此而延宕。
　　那么，如何才能迅速、有效地遏制和克服地方保護主義呢？筆者認為，改進管轄制度，分離一方當事人與本地法院之間存在的特殊地緣關系，在目前情況下不失為一種行之有效的辦法。在正常情況下，受訴法院同一方當事人之間存在的特殊地緣關系并不會產生地方保護主義，但是在司法制度的其他方面尚不夠健全時，特別是法院因受制于地方難以真正做到依法獨立審判時，這種特殊的地緣關系又確實為地方保護主義的滋生蔓延創造了條件。既然地方保護主義賴以產生的必要前提條件是由一方當事人所在地的法院審理不同行政區域的當事人之間的經濟糾紛案件，那么，只要切斷這種特殊地緣關系，使訴訟不再由被告所在地或者原告所在地的法院受理，而由雙方共同所在行政區域的法院受理，法院審理時就既不會受到來自任何一方當事人所在地區的黨、政領導的壓力，又不會產生為維護本地區利益而給予本地一方當事人特殊關照的沖動。因此，剝離一方當事人與受訴法院的特殊地緣關系后，就能夠徹底鏟除滋生地方保護主義的土壤，這一久治不愈的頑癥便會不治而愈。從這個意義上說，由雙方當事人共同所在行政區域的法院受理的改革建議的確有其合理性和吸引力。
　　以上改革建議的合理性還可以從比較法中得到印證。在美國民事訴訟中，當訴訟當事人分屬不同的州并且訴訟標的金額超過1萬美元時，就可以由聯邦地區法院行使初審管轄權。按照美國學者的解釋，“授予聯邦法對涉及不同州當事人的案件的管轄權，不是出于聯邦法律的要求，而是為了向不同州的訴訟當事人提供一個不偏不倚的管轄法院。”〔6〕聯邦地區法院對不同州籍當事人案件有管轄權的理由之一， 就是為了避免可能發生的地方偏袒。“但是，如果按照這一建議進行改革，將所有異地當事人間的經濟糾紛案件均改為由雙方共同所在地的法院管轄，也會引起一系列新的問題，產生另外一些負面效應。這從對曹思源先生提出的具體改革方案的分析中可以得知。曹先生的具體方案是：兩個企業如果分別位于不同的鄉鎮，其訴訟由縣人民法院受理；如果它們僅僅分屬不同的縣，則由地區中級人民法院受理；如果它們分屬不同的專區，則由省高級人民法院受理；如果它們是跨省、直轄市、自治區的，那就由最高人民法院直接受理。〔7〕不難看出，如果按此方案進行改革，勢必引起現行管轄制度的劇烈變動。首先，它將提高相當一部分經濟糾紛案件的級別管轄，使原先那些屬下級法院管轄的案件變為由上級法院管轄，特別將會使最高人民法院較多地受理一審案件。其次，它也改變了相當一部分案件的地域管轄。當訴訟當事人分屬不同行政區域時，不再以被告的住所地、訴訟標的或訴訟標的物的所在地為標準確定其地域管轄，而是將雙方當事人共同所在的行政區域作為確定管轄的唯一標準。

按此設定管轄將不可避免地產生四個方面的問題：第一，打破了各級法院工作量的平衡。按照現行的管轄制度，各級法院的工作量基本上處于平衡狀態。立法機關在設定級別管轄時，考慮到中級以上的法院負擔著對下級法院實行審判監督和業務指導的職能，所以法院的級別越高，分配給它的一審案件就越少，從而達到了各級法院之間工作總量的平衡。以雙方當事人共同所在地作為設定管轄的標準，基層法院管轄的經濟糾紛案件將大幅度減少，中級、高級、甚至最高人民法院管轄的案件將大量增加，從而使各級法院的工作量處于失衡狀態；第二，給當事人和其他訴訟參與人參加訴訟和人民法院審理案件帶來不便。現行管轄制度將大部分經濟糾紛案件劃歸基層法院管轄，并將其中一部分劃給訴訟標的或訴訟標的物所在地的基層法院管轄，確實起到了便于當事人參加訴訟，便于證人出庭作證，便于法院審理案件和執行裁判的作用。若改為由雙方當事人共同所在地的法院管轄，當事人與受訴法院地理上的距離會明顯拉大，雙方當事人均不得不到離他們很遠甚至極其遙遠的某個法院參加訴訟，法院也不得不審理發生在離它很遠的某個地點的案件，其不便利是顯而易見的；第三，使訴訟成本大為增加。雙方當事人和其他訴訟參與人到外地參與訴訟，法院到外地調查、核實證據，用于訴訟的費用和時間必然會增多，訴訟成本必然會因此而增大。這與現代訴訟制度對效率的要求肯定是背道而馳的；第四，將會損害兩審終審制。兩審終審制是我國訴訟法的一項基本制度，現行管轄制度雖然規定最高人民法院管轄在全國有重大影響和認為應當由本院審理的一審民事案件，但由于這兩類案件在全部案件中實為鳳毛麟角，兩審終審制并未因此而受到實質性影響。如果實行由雙方當事人共同所在地的法院管轄，雙方當事人分屬不同高級人民法院轄區的經濟糾紛案件就要由最高人民法院管轄。當前，這類跨省、自治區、直轄市的經濟糾紛案件甚多。最高人民法院受理大量的一審案件，既與其性質相悖，也會使兩審終審制部分發生動搖。
　　因此，曹思源先生提出的改革現行管轄制度的方案盡管對地方保護主義可起到釜底抽薪的效果，但由于會引起多方面的負面效應，其合理性和可行性均存在著疑問。
　　三、改進管轄制度的具體構想
　　顯然，在對現行管轄制度進行調整時，必須處理好審判公正和訴訟效率的關系，在優先考慮確保審判公正的同時，應當兼顧訴訟經濟對管轄制度設計的要求。為了消除地方保護主義引起的裁判不公，增加一些訴訟投入是必要的，但若以犧牲訴訟經濟來換取審判公正則是不可取的。
　　所以，對現行管轄制度進行改進時，必須尋找一種既能夠迅速有效地抑制和克服地方保護主義，又不致于付出過于高昂代價的方案。根據以上構想，筆者建議按照在一二審層面上為分屬不同區域的當事人提供一個不會具有任何地方保護主義因素的法院的思想改進現行的管轄制度。具體設想是：雙方當事人的住所屬同一中級人民法院轄區而分屬不同基層人民法院轄區時，仍按現行民訴法的有關規定確定管轄；雙方當事人的住所地屬同一高級人民法院轄區而分屬不同中級人民法院轄區，且訴訟標的較大，超過一定數額（如超過5萬元）， 按現行管轄制度屬基層人民法院管轄時，賦予雙方當事人改變級別管轄的權利，即原告既可以向被告住所地的基層人民法院提起訴訟，也可以直接向被告住所地的中級人民法院提起訴訟；在原告住所地的基層人民法院有管轄權且原告已向該院提起訴訟的情況下，被告則有權要求已受理訴訟的原告住所地的基層法院將案件移送其上一級法院；雙方當事人的住所分屬不同高級人民法院轄區，且訴訟標的超過一定數額時（如超過30萬元），賦予雙方當事人請求由被告或者原告所在區域的高級人民法院管轄其訴訟的權利。
　　這一方案的優點在于：
　　1.不會引起現行管轄制度過于劇烈的變動。按此方案，雙方當事人屬同一中級人民法院轄區的不必作任何變動，其他情形也只是在訴訟標的超過一定數額，并且在一方當事人作出變動選擇后，才引起管轄變動。這只是在訴訟標的超過一定數額，并且在一方當事人作出變動選擇后，才引起管轄變動。這樣，從總體上看，只會引起部分案件管轄的變動，對現行管轄制度沖擊較小，而那些管轄不變的案件，仍保留著便于當事人訴訟、便于法院審理的優點。
　　2.兼顧到了訴訟經濟的要求。出于訴訟成本方面的考慮；該方案將超過一定的訴訟標的額作為改變管轄的必要條件之一，從而可以避免那些爭議數額小的案件因改變管轄造成當事人的訴訟支出超過勝訴帶來的經濟利益。同時，也保證了將有限的司法資源優先用于那些相對來說更為重要的案件。
　　3.尊重當事人的選擇和增強當事人抵御地方保護主義的能力。目前，地方保護主義雖然相當嚴重，但多數法院還是能夠自覺地克服和抵制的，許多地方的黨政領導也能夠旗幟鮮明地支持本地法院依法獨立辦案。這些秉公辦案、不袒護本地當事人的法院必然會贏得外地當事人的依賴，外地當事人也就不會舍近求遠地要求改變現行管轄。另一方面，對那些地方保護主義嚴重的法院，外地當事人具有改變管轄權利后，便獲得了自我保護的手段，就能夠在管轄這一至關重要的環節上采取預防性措施。

4.能夠有效地抑制和克服地方保護主義。以往一些地方的一審法院之所以敢毫無顧忌地搞地方保護主義，其中一個很重要的原因是二審法院也是本地一方當事人所在行政區域的法院，外地當事人即使提出上訴，二審法院也常常會出于維護本地區利益的考慮，維持偏袒本地當事人的裁判。按此方案改進管轄制度后，二審法院將是雙方當事人共同所在行政區域的法院，同當事人不存在地緣上的親疏關系，從理論上說，這樣的二審法院是不會為維護地方利益而故意偏袒一方當事人的。一個不可能產生任何地方保護主義的二審法院和上訴制度相結合，對一審法院的地方保護主義行為無疑會產生強大的抑制作用。在當前的審判制度改革中，一些法院已實行了錯案追究制，有的法院甚至規定本院法官一年內辦錯兩個案件將被取消法官資格。暫未實行這一制度的法院也早已將辦案質量作為考核法官的標準，把辦案質量的高低與主審法官的個人利益直接掛鉤。如果一審法官堅持搞地方保護主義，其裁判就會由于當事人上訴而被二審法院撤銷或變更，這將對他本人的經濟利益和今后的升遷晉級產生嚴重的不利影響。因此，二審法院改為雙方當事人共同所在地區的法院后，一審法院的法官便不敢輕易地搞地方保護主義，即使因這樣或那樣的原因仍有一些偏袒本地當事人的行為，也可望在二審這一層面上迅速得到糾正。
　　這一方案能夠有效地抑制和克服地方保護主義的原因還在于它提高了部分案件的級別管轄。目前，地方保護主義大多發生在基層法院，這主要是因為“基層法院人權、財權均屬地方，人員的進出、職務的升降、裝備的優劣、待遇的厚薄，都掌握在地方，因此國家賦予基層法院審判權很難完全獨立行使。”〔8 〕提高部分經濟糾紛案件的級別管轄后，一審法院至少是中級人民法院。由受地方干擾較小的法院和具有較高執法水平的法官審理本地當事人與外地當事人之間的經濟糾紛，地方保護主義在一審中就可以較少發生。
　　5.不會影響兩審終審制。按此方案，即使是不同省、自治區、直轄市當事人之間的經濟糾紛案件，仍然由被告住所地的高級人民法院管轄，最高人民法院管轄的一審案件的范圍無任何改變，因此對兩審終審制不會造成任何損害。
　　總之，通過對管轄制度作上述改進是能夠相當有力地防范和克服經濟審判中的地方保護主義的。不過，對管轄制度的調整是件復雜而困難的工作，是需要付出代價的，但是，如果我們確實下決心從改進管轄制度入手解決地方保護主義問題的話，以上方案的確是一種現實而穩妥的選擇。