強化稅收職能與優化稅收管理

一、稅收征管缺陷對稅收職能作用發揮的影響

二、造成稅收征管缺陷與稅收職能弱化的原因

三、強化稅收職能，優化稅收管理的對策

內 容 摘 要

稅收的各種職能都要通過稅收征管來實現。征管工作的質量，對實現稅收的職能有重大影響。要使稅收職能作用能發揮到最佳狀態，基本前提是有效的征收、規范的管理、嚴格的稽查，也就是稅收征納行為的法制化、規范化、科學化。本文主要從以下三個方面對強化稅收職能與優化稅收管理的聯系進行論述。

一、稅收征管缺陷對稅收職能作用發揮的影響：（一）單純追求收入目標，稅收職能單一化傾向日益明顯；（二）一些稅種先天不足，稅收對經濟調節乏力；（三）財務核算虛假，稅收監督不到位。

二、造成稅收征管缺陷與稅收職能弱化的原因：（一）思想原因——納稅意識淡薄；（二）社會原因——整個社會的執法狀況欠佳；（三）法制原因——稅收立法滯后于改革進程；（四）內部機制原因——稅收征管機制落后；（五）行政原因——稅收計劃與經濟稅源相脫節。

三、強化稅收職能，優化稅收管理的對策：（一）更新稅收觀念，樹立市場經濟稅收思想；（二）規范政府行為，推進依法治稅；（三）建立科學的稅收指標考核體系。

強化稅收職能與優化稅收管理

理論界對稅收職能的論述，雖然觀點不盡一致，但不管怎樣表述，稅收的各種職能，最終都要通過稅收征管來實現。征管工作的質量，對實現稅收的職能有重大影響。要使稅收職能作用能發揮到最佳狀態，基本前提是有效的征收、規范的管理、嚴格的稽查，也就是稅收征納行為的法制化、規范化、科學化。

一、稅收征管缺陷對稅收職能作用發揮的影響

（一）單純追求收入目標，稅收職能單一化傾向日益明顯。1994年稅制改革以來，我國工商稅收收入以年平均近1000億元的速度遞增。除了經濟增長、加強征管等因素外，維系高增長的主要因素是政府行為和支持政府行為的稅收“超常措施”。1993年全國范圍“爭基數”，全國工商稅收收入比上年增長38．1％，其中有個別省（自治區）增幅在50％以上。1994年“保基數”，全國工商稅收收入又比上年增長26．5％。此后幾年工商稅收收入計劃任務數一增再增，稅收收入形勢一年比一年嚴峻。為了完成任務，各級政府和財稅部門繼續采取“超常措施”，“寅吃卯糧”、“無稅空轉”等現象日益公開化、普遍化。我省某市1999——2001年國稅系統擔保貸款繳稅和私人墊稅近30000萬元，占全市增值稅、消費稅兩稅平均年收入的1．87％。

任務高壓下的稅收征管，其危害是顯而易見的。其一，剛性的任務標準弱化了剛性的稅收執法，看似力度很大，實質上是對法律尊嚴的自我踐踏。其二，大面積的超常征收，人為改變了正常情況下的稅收數量和規模，掩蓋了稅制的運行質量和真實的稅收負擔程度，為宏觀決策提供了虛假的數字依據。尤其是以“列收列支”為主要手段的稅收空轉，導致國家預決算失真，虛假的收入信息帶來錯誤的支出安排。其三，組織收入工作的秩序和程序被打亂，一些地區陷入“一季度緩，二季度慢，三季度緊，四季度拼”的惡性循環。稅收入庫不是逐月按計劃完成進度，而是季度、半年、年底呈現高峰，其他月份走入低谷，呈現出不規則的“M”曲線，不利于財政資金的合理調度，也不利于宏觀調控政策的落實。更為嚴重的是，身為執法者的稅務機關借助納稅人預繳稅款確保收入進度，正常的征納關系演變成一種互利互惠的協作關系，執法職能受到嚴重削弱。

（二）一些稅種先天不足，稅收對經濟調節乏力。稅收的調節職能主要通過稅種的設置、稅率的設計來實現。我國政府在稅收立法時，十分重視稅收的調節作用，一些稅種的設置，首先考慮的是它的調節職能，其次才是收入職能。比如，消費稅開征的本意是抑制超前消費和高消費，并通過抑制消費來抑制生產，稅種設置“寓禁于征”的用意十分明顯。土地增值稅的稅種設置目的是抑制房地產開發過熱，抑制炒買炒賣房地產牟取暴利行為。固定資產投資方向調節稅的稅種設置目的，是限制固定資產投資規模，引導投資方向。

稅種設置、稅率設計的目的，最終要通過征收管理來實現。稅收征管中的一系列問題，使一些稅種的設置初衷大打折扣。現行消費稅的征稅對象主要是煙酒。由于大量的欠稅和稅收流失，該稅種的調節作用無法發揮，與政策設計的初衷大相徑庭。而且，從中央到地方，對煙酒稅收的依賴程度越來越大，實際工作中采取了一些積極扶持政策，完全偏離了限制消費和生產的初衷。

稅收調節乏力，還表現為經濟的周期性波動中稅收作用滯后于調控的需要。換句話說，某些稅種的設置是為了限制某種傾向，但由于經濟形勢的變化，經濟生活中出現的是截然相反的傾向，使得稅收調控無的放矢。比如，在當前投資和消費拉動作用不明顯、市場低迷、物價走低、需要鼓勵投資和消費的情況下，稅收卻在限制投資和消費。在房地產市場不景氣、急需啟動住房消費的形勢下，稅收還在“抑制房地產開發過熱”。

（三）財務核算虛假，稅收監督不到位

1．偷稅逃稅普遍化、社會化，稅收差額嚴重。稅收差額是衡量一國稅收征管效率的重要指標。據調查，我國的稅收差額大體在30％－40％。當前的突出問題是，一些不法分子大肆盜竊、偽造、倒賣和虛開、代開增值稅專用發票，違法數額巨大，觸目驚心。在少數地區，打擊稅收違法已經成為地方政府組織和引導下的統一行動。

2．財務核算成果人為控制，經營指標虛假。受各種利益因素影響，許多企業建有兩套或三套賬目，在上報經營成果或計算稅金時，往往使用虛假賬目，形成稅收監督的真空。一些沒有設立兩套賬目的單位，在財務核算上也摻雜許多虛假成分，看似規范合理的會計核算掩蓋著許多經過處理的問題。虛假的財務核算不僅導致稅收流失，還造成國民經濟統計指標的失真。

3．某些企業腐敗嚴重，侵蝕稅基。企業負責人的腐敗和政府官員的腐敗一樣，屢禁不止，局部地區愈演愈烈，已經成為社會毒瘤和頑癥。盡管企業腐敗的表現形式多種多樣，反映在財務上，毫無例外都是化公為私，侵吞國家資財，侵蝕稅基。

二、造成稅收征管缺陷與稅收職能弱化的原因 

  稅收某些職能的弱化，并不是一個孤立的社會現象，而是涉及到一些體制的弊端，有著復雜的原因。

（一）思想原因——納稅意識淡薄

幾千年的舊稅收制度，是剝削階級榨取人民血汗的工具，在人們傳統的思想上對稅收有一種抵制心理。新中國成立后，這種思想意識并沒有隨著國家和稅收性質的改變而消除。我國沒有經歷資本主義商品經濟的發展階段，社會生產力水平比較低，稅收意識的發育先天不足。改革開放以來形成的個體經營工商業戶階層，法盲、文盲比重較大，整體素質較低。納稅人稅收意識和法制觀念淡薄，不懂得國家的稅收政策，不懂得國家稅收是取之于民用之于明的理念，是導致稅收大量流失的直接原因。

（二）社會原因——整個社會的執法狀況欠佳

為適應市場經濟發展的需要，我國相繼出臺了大量法律法規，長期以來“無法可依”的狀況逐步得到改善。但是，有法不依、執法不嚴、違法不究的問題一直嚴重困擾各級政府和執法部門。在這樣一個社會大環境下，稅收執法始終處在各種矛盾的焦點上，行政干預、人情干預、部門配合不力、司法腐敗等一系列問題嚴重制約著嚴格執法。

 1．稅收保全和強制執行難。專業銀行向商業銀行轉軌后，出于自身利益的考慮，往往以多種具體操作上的理由拒絕暫停支付和扣繳稅款。金融部門為防范風險，實行貸款抵押，企業資產大部分甚至全部抵押給銀行，稅務機關扣押、查封企業財產，有時沒有標的物。

2．法人案件處理難。一般說來，對納稅人個人的稅務違章案件比較容易處理，而對法人涉稅案件的處理往往會遇到來自地方的行政干預和社會的壓力。企業的稅收問題被查實后，政府一般要予以庇護，稅務機關一般也要作出讓步。一些地方企業普遍困難，稅務機關在案件處理上，不得不考慮社會穩定和稅源延續問題，因而手下留情甚至不了了之。

3．涉稅違法案件處罰難。稅收執法專業性較強，司法立案需要重新取證，一些涉稅違法案件查處遲緩，久拖不決，處罰不及時、定案不準確、執法不到位的問題比較突出。許多稅案重刑輕判，輕刑免判，置嚴格執法的稅務機關于尷尬境地。稅收執法中的一系列問題，很大程度上抵消了稅收法制的剛性和震懾力，客觀上助長了一些企業和個人的投機意識和僥幸心理。

（三）法制原因——稅收立法滯后于改革進程

1．大部分稅種沒有通過人大立法，而是以條例形式發布，法規層次低，而且具體條款頻繁修改，缺乏應有的權威性、規范性和穩定性。一些正在執行的條款不能作為認定納稅人犯罪的依據，客觀上存在稅務機關和司法機關執法上的雙重標準。

2．稅收程序法律依據不足，舊《中華人民共和國稅收征收管理法》，對稅收程序的規定過于簡單、原則，可操作性差。只重視對納稅人和稅務機關的監督，忽視對相關部門的制約，尤其是對有關部門配合和支持稅收工作的具體義務和不履行這些義務所應當承擔的法律責任沒有明確規定，造成實際工作中稅務機關孤軍奮戰，孤掌難鳴；新《征管法》的實施為建立良好的稅收環境和維護社會經濟秩序奠定了法律基礎。

 3．沒有建立獨立的稅務司法體系，稅務機關的職責和權力脫節。

（四）內部機制原因——稅收征管機制落后

1．機構設置條塊分割，重疊交叉，成本過高，效能低下。按企業級次和經濟類型實行稅收管轄，已不適應經濟發展需要。一方面，各種經濟成分的重新組合，各種所有制形式的頻繁變動，各行業的相互交融，使得企業的經濟性質、經營方式、隸屬關系呈現明顯的多極性和不穩定性。反映到稅收征管上，最突出的問題就是征管范圍無法劃清。另一方面，隨著企業主管部門的合并、撤銷、精簡、改變職能，原有的行業格局、所有制格局重新排列，直屬機構失去存在必要，城市稅務直屬分局和區局并存，給稅收成本的控制、機構精簡、管理效能的提高帶來一定負效應，也給納稅人辦理稅收事宜帶來諸多不便；征收分局與稽查分局在任務承擔與職能行使上相脫離；交叉管理，稅負不公，爭搶稅源，漏征漏管嚴重。

2．征管查各環節職責不清，力量配備不當，片面強調集中征收和重點稽查，納稅管理薄弱。

（五）行政原因——稅收計劃與經濟稅源相脫節

 傳統的稅收計劃指標的確定，使用的是基數法，這一方法比較簡便，在收入任務相對寬松時容易被接受和執行。由于各地經濟發展水平和經濟結構不同，基數法的缺陷日益明顯。最近幾年，國家稅務總局開始試用系數法，即參照經濟增長速度和稅收與經濟的相關關系，核定當年稅收任務。隨著收入任務的一再加碼，基數法和系數法實際上被“追加法”取代，稅收計劃的確定越來越脫離經濟稅源實際，超越了稅源的承受能力。此時的稅收計劃管理已形同虛設。

三、強化稅收職能，優化稅收管理的對策

強化稅收職能，必須優化稅收管理。優化稅收管理，必須遵循經濟規律，建立法制化的管理機制。

（一）更新稅收觀念，樹立市場經濟稅收思想

與市場經濟條件下的治稅思想相對照，傳統的稅收管理觀念迫切需要更新。

1．以支定收觀念。經濟和稅收的關系是源和水、本和未的關系，在稅制穩定的情況下，正常的稅收增長應該也必須以經濟增長為前提。一定時期內，稅收的增長幅度可以高于經濟的增長幅度，但二者必須保持穩定的相關關系。因此，必須樹立以收定支的觀念，走從經濟到稅收的良性發展之路。

2．政府管稅觀念。從某種意義上說，政府管稅不失為強化稅收管理的有效途徑。問題是，一些時候，政府介人稅收具體事務，并不完全依據稅法辦事，而是摻雜政府意志，充任的往往是調節人的角色。而且，政府直接干預稅務機關權限內的稅收事宜，助長了納稅人“有事找政府”的投機心理和稅務機關對政府的依賴心理。更重要的是，在征納主體間介入一個調節人，使正常的執法程序發生扭曲，客觀上降低了執法者的威信，影響了執法者的形象和執法質量。因此，有必要重新審視政府管稅，變政府調節和干預具體事務為政府宏觀管理和監督稅收執法，讓執法主體“復位”。

3．局部調控觀念。稅收作為重要的經濟杠桿，對宏觀經濟和微觀經濟具有調節作用。理想化的稅收調節應當以全國范圍執法的一致性為前提，各自為政的調節只能削弱稅收的職能。一些地方政府片面理解稅收的調控作用，希望通過稅收政策的“具體化”，促進當地經濟的發展。這種局部調控觀念對依法治稅的負面影響極大。

（二）規范政府行為，推進依法治稅

 政府行為和人情干擾，是阻礙稅收職能發揮的兩大難題，解決的根本出路，在于堅定不移地推進依法治稅。

 1．加快稅收立法步伐。盡快出臺稅收基本法，規定各級政府和有關部門在稅收上“應當作為”和“不應當作為”條款，明確集體行政違法責任和個人行政違法責任，直接行政違法責任和間接行政違法責任，性質嚴重的要承擔集體刑事違法責任和個人刑事違法責任，明確不同責任的不同追究方式和法定程序。進一步修訂和完善現有稅收法律法規，盡早通過人大立法，增強其剛性和權威性。

2．加快稅收司法保衛體系建設，單獨設立稅務警察和稅務法庭，使稅收執法有堅強的后盾。要完善稅收司法方面的程序法，使涉稅刑事案件在司法程序上有法可依。

3．加快“費改稅”步伐，規范政府收支行為。以規范化、法制化的收支形式和渠道取代不規范、隨心所欲的收支形式和渠道，增強各級財政尤其是中央財政的宏觀調控能力。

（三）建立科學的稅收指標考核體系

從理論上說，一定時期的稅收總量是一個定數。稅收征管工作的目標，是盡可能接近和達到這個定數。稅收計劃的確定和考核，方式可以多種多樣，最終總要依據這個定數。科學的稅收指標考核體系應當注重方法和程序的選擇，注重操作和執行的規范性。鑒于基數法、系數法的不足，有必要對稅收指標核定方法進行改革和完善，用綜合分析法取而代之。所謂綜合分析法，是指在準確確定上年實收數的基礎上，根據經濟發展速度、稅收彈性系數確定當年稅收增量，綜合考慮重點稅源變化趨勢和政策性增減收因素的影響，盡量使收入指標接近稅源實際的一種方法。該方法的關鍵，是核準上年實收數和把握當年經濟稅源變化趨勢。這里的“上年實收數”，是實際入庫數剔除所有非正常因素增收（如虛收、空轉、重大案件、非常規性重大措施、收繳跨年度欠稅）。重點稅源變化趨勢的預測分析，必須建立在客觀深入的稅源調查的基礎上，堅持實事求是。稅收指標的確定，要自下而上提出建議計劃，自上而下下達執行計劃，做到積極可靠。稅收指標要列為國家預算的重要指標，經全國人大確認，隨預算下達，作為指導性計劃執行，非特殊原因不得增減。確須在執行過程中調整，應由人大通過。

參 考 文 獻

1．參見熊偉：《稅收擔保制度研究》，載徐杰主編：《經濟法論叢》（第3卷），法律出版社2002年版。　

2．參見熊偉《稅收優先權研究》，載《珞珈法學論壇》（第2卷）。武漢大學出版社2002年版。

3．徐孟洲：《論稅法的基本原則》，載史際春主編《經濟法學評論》（第1卷），中國人民大學出版社2000年版。

4．國家稅務總局征收管理司：《新稅收征收管理法及實施細則釋義》2002年9月1版 序

5．四川省國家稅務局主辦 《稅收指南》2002年總第1—12期