稅收優惠的導向研究

目 錄

一、我國從1979年改革開放以來，實行的稅收優惠政策

二、我國現階段稅收優惠政策存在的問題

三、結合國外研究的情況，確立我國稅收優惠的導向

內　容　摘　要

稅收優惠是各國常用的減輕稅收負擔的措施，它具有引導資源合理配置，促進經濟結構調整，給企業提供寬松發展空間等作用。改革開放以來，我國制定了多項稅收優惠政策，在發揮重要作用的同時，也逐漸暴露出一些問題，如單純強調優惠而忽略了整體投資環境，減免期限不科學，優惠手段單一等。本文在分析了我國稅收優惠存在問題之后，提出了改進的原則和對策。

稅收優惠的導向研究

稅收優惠是各國常用的減輕稅收負擔的措施，它具有引導資源合理配置，促進經濟結構調整，給企業提供寬松發展空間等作用。改革開放以來，我國制定了多項稅收優惠政策，在發揮重要作用的同時，也逐漸暴露出一些問題，如單純強調優惠而忽略了整體投資環境，減免期限不科學，優惠手段單一等。本文在分析了我國稅收優惠存在問題之后，提出了改進的原則和對策。

稅收優惠是指稅收主權國為實現一定的社會、政治或經濟目的，通過制定傾斜性的稅收政策法規來豁免或減少經濟行為或經濟結果的稅收負擔措施。

稅收優惠政策的實質改變了三種稅收關系。一是稅收優惠導致了雙方財產利益的增減變化，即國家將部分稅款根據有關的稅法（或稅收政策）的規定返還給受惠方（納稅人）。二是稅收優惠政策使得受惠方可以不繳或少繳稅款，但國家為其提供的服務并未因此減少，這些費用便轉移到其他納稅人身上，增加了其他納稅人的負擔。三是稅收優惠使受惠方得到了經濟援助，在受惠方資金實力、管理水平、技術能力、員工素質等方面并不一定高于一般企業的情況下，競爭力得到加強。

具體而言，稅收優惠在實現稅收調控功能中的作用體現為：

第一，稅收減免措施，大大減輕了企業的負擔

《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法》第七條第一款規定："設在經濟特區的外商投資企業、在經濟特區設立機構、場所從事生產、經營的外國企業，減按15%的稅率征收企業所得稅。"同時該條第三款對設在特定區域內的屬于能源、交通、港口、碼頭或者國家鼓勵的其他項目的可以減按15%的稅率征收企業所得稅。對外商投資興辦的先進技術企業，在稅法規定的減免期滿后，仍為先進技術企業的，可延長三年減半征收所得稅。這些優惠政策的實施，大大緩解了高科技企業資金困難，增強了企業的競爭力。

第二，引導資源合理配置，促進產業結構合理調整

我國現在正處于經濟體制的轉型期，即從傳統的計劃經濟體制向市場經濟體制轉變，提倡靠市場調節經濟，但市場調節具有滯后性，企業對產業結構的調整的反應始終表現的比較遲緩。在這種情況下，政府通過合理的稅收政策，對需要下大力、急需發展的產業予以稅收優惠，而對限制的行業不予以優惠或者實施高稅負，就可以給所有市場行為主體一個比較明確的產業信號，從而引導社會資源合理流動，實現產業結構優化。

第三，加速落后地區的發展，縮小地區間的差距。

二十世紀初，英國、德國等發達國家，城市化已達到70%-80%，城鄉之間生產力水平沒有太大的差別，全國各地經濟發展水平比較均衡。而我國則不同，到目前為此，我國城市化水平只能達到20%左右，且城鄉之間生產力水平相差比較大；遼闊的國土內沿海地區與中西部地區、北部與南部地區的生產力水平相差也比較大，因此，適當地對老、少、邊地區、工農業基礎薄弱、生產力水平低下、商品經濟不發達、科技文化落后、交通閉塞、資源開發利用率低地區采取一定的稅收優惠政策，可以促進這些地區的經濟發展，逐步縮小與發達地區的差距。

稅收優惠對促進國民經濟全面、健康、持續、協調發展具有重要意義。下面我們就共同來探討一下我國現階段稅收優惠政策：存在的弊端及如何加以完善。

一、我國從1979年改革開放以來，實行的稅收優惠政策

我國實行的稅收優惠政策，主要分兩部分，一部分是針對外資企業；另一部分是針對內資企業。針對外資企業的稅收優惠主要是根據1991年4月9日通過的《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法》，設在稅法規定區域內的外資企業可減按15%或24%的稅率征收，另外經營期在10年以上的生產性外資企業，從獲利年起可獲得免2減3的優惠。針對內資企業，1993年12月13日通過的《中華人民共和國企業所得稅暫行條例》第八條有對"民族自治地方的企業，需要照顧和鼓勵的，經省級人民政府批準，可以實行定期減稅或免稅"的比較原則性的規定。1994年3月29日財稅字第01號文件下發了《關于企業所得稅若干優惠政策的通知》，對高新技術企業、第三產業、老、少、邊窮地區新辦的企業、遭遇自然災害等地區、企業共142項稅收優惠的具體規定。1994年6月29日，國家稅務總局又下發了"關于高新技術企業如何適用稅收優惠政策問題"的具體通知。1994年、1995年、1996年又陸續下發了關于出口貨物免、抵、退等有關稅收優惠的規定。

我國的稅收優惠主要集中在所得稅方面，且主要是針對外資企業而設立的，目的是吸引外資，促進本國經濟的發展，但在實際操作過程中，則存在以下問題。

二、我國現階段稅收優惠政策存在的問題

1 、單純強調稅收優惠的作用而忽視了整體投資環境

投資環境是指東道國影響外國投資者在該國投資的各種主客觀條件的總和，包括政局穩定程度、法律健全程度、市場潛力、資源條件、勞動力成本、財稅政策、基礎設施狀況等多種因素。外國投資者選擇在東道國投資，一般都是在對該國的整體投資環境進行綜合評價的基礎上作出決策的。國外研究資料表明，在吸引投資的諸要素中，稅收優惠并不在前十列。因此說，吸收外來投資，稅收優惠并不是決定因素。整體投資環境良好國家，即使沒有什么稅收優惠，甚至對外商投資課以重稅，外商也會來投資。如采用特定最大負擔原則的沙特阿拉伯，盡管它對外國石油公司按85%的特定稅率課所得稅，但因沙特阿拉伯地區的石油資源儲量大、油質好、易開采、運輸條件便利，外國投資者在被課以重稅的條件下，仍有利可圖，因此，仍有許多外國公司在沙特投資。一個政局相當不穩定的國家，不管以多高昂的代價提供稅收優惠都難以吸引外商的投資。

同樣，我國吸引外商勢頭最好的時期，不是我國出臺稅收優惠政策最多時期，而是1992年10月我國宣布建立社會主義市場經濟體制以后，1992年吸引外資的增長率是1991年的6倍。吸引外商投資，適當的稅收優惠政策在目前的經濟條件下是非常必要的，但我們更應清醒地認識到：安定的政治環境、低廉的勞動力資源、巨大的國內市場以及其他有利條件更是不可缺的。

2 、夸大了本國的稅收優惠的作用而忽視了居住國的稅收政策

我國對外商投資企業的稅收優惠，主要集中在所得稅的優惠上，實際稅收優惠的效果是否明顯應考慮到采取什么樣的稅收管轄權，是否采取稅收饒讓抵免。事實上東道國采取稅收優惠政策，只有在居住國只實行來源地管轄權時，涉外稅收優惠才能真正起到減輕外國投資者的稅收負擔，鼓勵外商投資的作用。世界上大多數國家是同時采取的來源地和居民稅收雙重稅收管轄權，若居住國的稅率高于被投資國，則本國居民在被投資國得到的稅收優惠，在居住國仍要補足。事實上對稅收饒讓抵免持反對態度的國家也有不少，典型的如美國，它就反對對"影子稅收"予以抵免。如果居住國不采用稅收饒讓抵免，對本國居民（包括自然人和法人）的國外所得也不免稅，外國投資者就不能直接從東道國的稅收優惠中得到實惠，東道國的稅收優惠政策鼓勵外商投資的作用也就無從談起。

　　3、目標不清晰，產業導向過于簡單化，外資投向不盡合理。任何一項稅收優惠政策都應當目標明確，能正確引導資金流向，具體到扶持何種產業和行業等等，使稅收優惠政策的制定與執行都有依有據。在開放之初，我國涉外稅收優惠目標是吸引外資，現在已由吸引外資量的要求升華到合理利用外資質的要求，中心是促進我國經濟的產業升級與結構調整，而我國現行的涉外稅收優惠政策，只對農林牧等幾個行業的特殊優惠進行了粗線條的規定，對其他行業則不分產業性質實行“一刀切”的優惠政策，從而在不同的風險與技術投入下，不同行業承擔同樣稅負，使產業導向模糊，未能有效地引導外資流向我國急需發展的瓶頸產業。若不適時調整涉外稅收優惠政策的有關規定，加入ＷＴＯ后，外資的進一步涌入只會加劇我國現有的經濟結構不盡合理的矛盾，并產生新的矛盾，難以實現利用加入ＷＴＯ后的大好形勢加速發展經濟的目標。

4、內資企業減免期限計算不科學

1994年3月29日下發的《關于企業所得稅若干優惠政策的通知》規定，國務院批準的高新技術產業開發區內新辦的高新技術企業自投產年度起免征所得稅兩年。高科技產品的生產要經過研究、試驗、投產等階段，產品的開發時間長，在產品開發過程中不可預測的因素多，投產初期，獲利可能性小，或者是獲微利甚至虧損，此時的投產時起減免兩年的稅收優惠意義并不是很大。

5、現行增值稅制的鼓勵科技進步方面存在著制約因素

一方面，我國目前實行"生產型"增值稅制，由于高新技術有機構成高，企業購進的固定資產不能抵扣進項稅款，實質加重了企業的負擔，影響了企業對科技的投入，妨礙了技術設備的更新。

另一方面，由于現代科研投入的增量大，"無形資產"、"特許權使用費"、"技術開發費"中直接材料的投入、損耗占了相當的比重，而這一部分的稅額不能抵扣，在一定程度上又影響著企業對新技術的開發和引進。對技術含量高的產業，其高增值產品的增值稅負重，對于企業科技開發擴大生產亦將直接受到影響。

三、結合國外研究的情況，確立我國稅收優惠的導向

（一）涉外稅收優惠的原則

1 公平、效率的原則

公平原則，即對處于同等環境下條件相同的人應當同等對待；相反，對條件不同的人，則應區別對待。公平原則是要通過公平稅負，創造一個公平的外部稅收環境，以促進公平競爭，進而促進收入公平分配的實現。

稅收和效率原則可以從兩個方面來理解：其一，稅制設置應當不干預市場經濟的運行，應當避免對市場經濟行為的扭曲，從而使市場充分發揮資源配置作用；其二，由于絕大多數稅制本身就是一種市場變形，因而政府在設置稅制時應確定稅收所可能帶來的效率損失的大小與來源，從而盡可能地使這些效率損失達到最小。

涉外稅收優惠符合或者說并不違背稅收的效率原則和公平原則。從經濟效率來看，涉外稅收優惠雖然有違稅收的中性特征，但其設置往往是出于一國經濟發展目標的需要，通過給予外國商品和外國投資者一定的稅收優惠，吸引一國經濟發展所必需的生產要求的流入，促進本國資源的優化配置，實現經濟增長的目標，因此，在世界市場處于不安全競爭狀態時，發展中國家實行涉外稅收優惠，從而動態地把其與發達國家之間的差距接近，可以真正促使資源在世界范圍內的流動，實現資源在世界范圍內的高效配置，即符合國家效率。從經濟公平來看，由于一些客觀因素存在，使得國內外投資者往往處在并不公平的競爭環境中。在這種特定情況下，給予外資一定稅收優惠，并不違背涉外稅收的公平原則。

2 稅收國民待遇原則

稅收國民待遇原則就是在稅收上締約國雙方相互給予對方國民（包括自然人、法人）與本國國民同等的對待。所謂"同等"，并非絕對相同，毫無差異，而是要求對外國國民實行非歧視的待遇，主要強調對外國產品及貿易相關的措施不能給予低于本國產品、企業的稅收待遇。國民待遇原則不排斥給予外國投資者高于內資企業的待遇。國民待遇原則是為了在國際經濟、貿易交往中防止對外國人實行差別待遇（歧視待遇），促進國際經濟交往的順暢而提出，并為許多國家所接受并遵從的慣例，國民待遇原則與涉外優惠政策并不矛盾。

統一內外資企業所得稅優惠政策，給外商以國民待遇。這樣，在優惠區域相應擴大的條件下，不會對外商投資環境產生較大影響，同時也有利于保護內資企業，增強其競爭力；此外，統一稅收優惠法，以投資方向作為適用優惠標準，從根本上杜絕了“假合資”、“假外商”的產生，有利于規范我國投資環境。二是統一各地優惠政策。除保留海南、浦東等四個經濟特區和一些“老少邊窮”地區的特殊政策，其他地區一律實行統一的優惠政策，地方政府不得自行越權優惠。三是統一各類外商的優惠政策。對待港、澳、臺商和其他外商一視同仁，消除地域歧視與國別歧視。

3 主權和協調的原則

稅收主權與稅收協調是一國涉外稅制設置必須遵循的兩個原則。

涉外稅收主權原則一般指一國所擁有的稅收管轄權，即國家行便主權課稅擁有的管轄權力。它是一個主權國家所擁有和行使的不受任何國際組織約束的正當權利。涉外稅收協調原則一般指一國在處理同他國的稅收權益關系時，充分尊重和依循有約束力的那些稅收國際慣例，參考他國稅收政策的具體內容，對本國的涉外稅收權作出一定程度的"讓步"，以滿足發展本國經濟與對外經濟交往的需要。

（二）我國稅收優惠政策的完善

幾乎在所有國家，都存在稅收優惠，各國政府也認為這是鼓勵投資的方法。但資本的流入，是受各方面因素影響的，其中包括該國（地區）的政治、經濟形勢、能源、交通、信息、勞動力素質結合本國的優勢與劣勢，善用政策性優惠，方能取得良好的效果。

我國目前正處于產業結構調整關鍵的時期，面對人口壓力與環境問題，要想保持經濟的持續、健康、穩定、高速增長，實現我國在21世紀的可持續發展戰略，需要利用稅收這一重要的客觀調控杠桿。因此稅收優惠政策也應結合政策目標，重新進行調整。

1 、對稅收優惠單獨立法、適時調整

目前我國的稅收優惠政策分散于《外商投資企業和外國企業所得稅法》、《企業所得稅暫行條例》等中，這主要也是因為我國稅收法律制度的不健全，因此，在不斷調整稅收優惠政策的同時，適時地立法，以法的形式將稅收優惠固定下來，給外商企業以穩定性的感覺，并隨著經濟的發展，適時進行調整，既顯示出其穩定性、特定性的特點，又不失其靈活性和有效性。

2 、優惠方式應多樣化

我國目前的稅收優惠主要集中在所得稅上，采取的措施一般是直接優惠，方式比如前面所述的，對外資企業在規定的地區設置的降低稅率，直接減稅負等。也可以采取間接優惠的方式。間接優惠方式有多種，第一種：費用扣除的方式。比如：科技開發費用，是具有資本性質的投資，同時具有回收期長、風險大的特點、為促進科技投入的增加，許多國家都是科學技術研究開發的經費投入作為費用從所得稅中扣除。第二種：加速折舊：許多國家和地區廣泛采用加速折舊的方法，以促進新技術的發展和應用，加快企業的技術更新和產品的更新換代，提高企業的工作效率和效益。第三種：投資減免。許多國家允許將用于科技研究與發的收入按一定比例來抵扣應繳稅額，它相當于提取雙重的折舊。直接優惠和間接優惠，配合使用、揚長避短，更有利于發揮稅收的促進作用，并逐漸從目前的以直接減免稅收為主轉為以間接引導為主。

3 、消除稅收的資本差別，強化稅收的產業導向和科技導向功能，同時注意政策的普遍性與平等性。

企業所得稅應適應國家產業政策或區域產業導向的要求，對投資基礎設施、大規模投資以及出口創匯企業等提供一定的企業所得稅優惠，同時輔之以對部分地區實行的特殊稅收優惠，從而形成以產業導向為主體、區域性稅收優惠相輔助的產業，導向型的稅收優惠體系。

4 、變以所得稅為主所得稅與流轉稅優惠并重

目前實行的稅收優惠政策，對一些難以取得利潤或微利的行業、企業所起到的作用是微乎其微的，可采取流轉稅和所得稅相結合的方式對有需要鼓勵的產業和行業進行稅收優惠，以刺激這類企業的發展和促進資金流向這類企業。對于外資企業來說，如所在國與我國沒有簽定稅收饒讓協定，給予減免稅優惠，外商在我國投資的所得即使在我國沒有課稅，回國后還是要進行課稅。我國給予外商投等，因此，稅收優惠政策不可當做萬能藥，而是要資者稅收優惠利益，外商實際上沒有得到的，這不僅削約了稅收優惠對外資的吸引力，而且損害了國家經濟權益，對跨國納稅人而言，流轉稅優惠更加實惠。因此，應擴大流轉稅優惠范圍，采取流轉稅和所得稅優惠相結合的形式，更好地實現稅收優惠應有的作用。

參　考　文　獻

1、《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法》

2、《稅收政策文件匯編》

3、《中華人民共和國企業所得稅暫行條例》

4、《中國加入ＷＴＯ與涉外稅收優惠政策調整》