衛生行政執法中的自由裁量權問題

本論文在其他論文欄目，由論文格式網整理,轉載請注明來源www.donglienglish.cn,更多論文,請點論文格式范文查看隨著衛生行政部門職能的轉變和依法行政工作的不斷深入，衛生行政執法工作在不斷地加強，對衛生行政執法工作質量的要求也愈來愈高。在日常衛生行政執法工作中，自由裁量權得到大量的運用，但對于這一權力的認識和掌握還存在著許多不足和疑問，由此可導致具體行政行為無效的法律后果。在衛生行政執法過程中，也經常會出現有些違法案件的案情基本相同，卻有著不同的甚至相差懸殊的衛生行政處罰種類和幅度，盡管每個案件的發生時間、社會環境及執法行為人的觀點有所不同，但自由裁量權的濫用問題是不可否認的現象。
一、衛生行政執法自由裁量權及其實踐運用
自由裁量權是一個法理上的概念，是行政主體在法律規定的范圍和幅度內，基于法律規定的目的和宗旨，自主尋求判斷事實與法律的最佳結合點，并據此作出或不作出具體行政行為的一種權力。這種權力具有法定性、自主選擇性和相對性等特點。衛生行政執法自由裁量權，是指法律、法規賦予衛生行政部門在行政管理中依據立法目的和公正合理原則，自行判斷行為的條件，自行選擇行為的方式和自由作出行政決定的權力。
衛生行政管理的范圍十分廣泛，情況極為復雜，具有很強的專業性、技術性和突發性，有限的法律、法規不可能作出十分具體的規定，而只能作出一些較原則、一般性的規定，作出可供選擇的措施和上下活動的幅度，這就決定了衛生行政執法中自由裁量權是必不可少的。
衛生法律、法規等一系列法律規范或規范性法律文件往往也只能有抽象的原則、規則，它沒有也不可能包羅現實社會活動中一切具體情況，而自由裁量權的設立，則賦予衛生行政部門一定權力，使行政機關針對客觀情況，運用法律原則、規則、精神及時作出合理公正的判斷，以提高衛生行政管理效率。隨著衛生行政管理職能的轉變，自由裁量權也不斷增強，立法機關在制定法律、法規時，不可能制定非常詳盡周密的法律來滿足方方面面的需要，即使有相當完善的法律規范，也不可能對衛生行政管理過程中每一個環節甚至所遇到的突發情況作出詳盡無遺的全面規范。所以法律原則的構建，在客觀上為自由裁量權賦予了很大的靈活性，使衛生行政部門有了具體情況具體分析、靈活處理的權力。在現代衛生行政管理活動中，專業技術和突發性因素逐步增強，衛生行政機關具有立法機關所不具備的專業技術性，允許衛生行政機關在實施具體衛生行政管理時，考慮到具體社會關系的特殊性，在法律的原則范圍內發揮衛生行政權力行為人的主觀能動性，最大限度保證立法意圖得到實現，從而使法律、法規在衛生行政管理中得到充分的體現。
在衛生行政執法實踐中，自由裁量權一般有如下幾個方面的運用：
1、對衛生行政行為方式的自由裁量。衛生行政部門在進行行政管理時，可在法律規定的幾種方式中根據實際情況任選一種，包括作為和不作為。如《中華人民共和國食品衛生法》第35條規定：“食品衛生監督員在執行任務時，可以向食品生產經營者了解情況，索取必要的資料，進入生產經營場所檢查，按照規定無償采樣”。據此，食品衛生監督員可以根據實際情況自由選擇監督檢查的方式。在該法第41、46、47條中均采用“可以”處以一定幅度的罰款，但并沒有規定一定要處以罰款。這“可以”一詞就說明法律賦予衛生行政部門對違法行為的處理可以采用給予罰款或不予罰款的自由裁量權。
2、對事實性質確定的自由裁量。在衛生行政執法中發現的疑似違法事實，首先要依據有關法律、法規確定其事實的性質，即該事實違法與否。如《中華人民共和國食品衛生法》第9條第1款第2項“含有毒、有害物質或者被有毒、有害物質污染，可能對人體健康有害的”食品屬禁止生產經營之列，但是否對人體有害就由衛生行政機關來確定。該條第1款第7項“摻假、摻雜、偽造，影響營養衛生的”食品禁止生產經營，但是否影響營養衛生則由衛生行政機關來確定。
3、對情節輕重認定的自由裁量。我國衛生法律、法規有許多“情節嚴重的”、“情節較輕的”這樣模糊語意的概念，又沒有規定認定情節輕重的法定條款。在實際工作中，違法事實的情節千差萬別，且與當時的各種條件有關，一些違法事實的認定和違法情節的衡量，立法上很難提出具體的標準，這樣衛生行政機關就要根據實際情況作出決定。如《中華人民共和國食品衛生法》中對何為“情節嚴重”并沒有劃定明確的界限，雖然衛生部頒布的《食品衛生行政處罰辦法》第8條解釋了10種情節嚴重的情形，并且有的規定了“定量指標”，但有的仍需要根據具體情況予以認定。在衛生行政執法實踐中，執法行為人往往根據自己對違法輕重的理解來掌握尺度，但由于個人判定標準不一，在作出衛生行政處罰結果上可能會出現較大差異，特別是在經濟處罰的額度上往往相差甚遠。
4、對處罰種類的自由裁量。在衛生法律、法規的罰則中規定對管理相對人的違法行為進行處罰時，一般提供警告、沒收違法所得、罰款、沒收違法產品、停止生產經營、吊銷衛生許可證等罰種。衛生行政部門在進行處罰時可根據違法事實決定采用何種類的處罰，既可單獨使用也可合并使用。如《江蘇省實施<中華人民共和國傳染病防治法>辦法》第39條規定：“凡違反本實施辦法第8條第2款、第10條……第30條規定的，由縣級以上衛生行政部門和其他有關主管部門，依照各自的職責范圍，分別給予警告、責令限期改正、停業整頓、沒收違法所得、吊銷衛生許可證和營業執照，并可對責任單位處500元以上20000元以下的罰款”。這一條的眾多罰種中，衛生行政部門可根據管理相對人的違法事實進行認定后選擇實施。
5、對處罰幅度的自由裁量。對處罰幅度的自由裁量廣泛存在于各衛生法律、法規中，它允許衛生行政機關對行政管理相對人作出行政處罰時，可在法定的處罰幅度內自由選擇。在衛生行政處罰依據的法律、法規中大量是沒收違法所得，并處×倍罰款或者只規定上下限的罰款。如《中華人民共和國職業病防治法》第66條規定：“向用人單位提供可能產生職業病危害的設備、材料……，由衛生行政部門責令限期改正，給予警告，并處5萬元以上20萬元以下的罰款”。此條中允許罰款5～20萬元，其幅度高達15萬元，具體罰款數額由衛生行政部門自由裁量。再如《中華人民共和國食品衛生法》第42條中“沒收違法所得，并處違法所得1～5倍的罰款；沒有違法所得的處1000元以上50000元以下的罰款”。這樣的條款規定給了衛生行政部門裁量的自由。
6、對處罰決定怎樣執行的自由裁量。對具備執行條件的衛生行政處罰決定，法律、法規大都規定由衛生行政機關決定是否申請強制執行。例如《中華人民共和國食品衛生法》第50條第3款規定：“當事人逾期不申請復議也不向人民法院起訴，又不履行處罰決定的，作出處罰決定的機關可以申請人民法院強制執行”。這里的“可以申請”就賦予了衛生行政機關根據具體情況申請或不申請強制執行的自由裁量權。
二、衛生行政執法自由裁量權運用的常見問題
掌握一定的自由裁量權，便于對千差萬別的社會衛生活動靈活機動地因人因事作出更有成效的管理。在實際工作中，衛生行政執法自由裁量權應用最多的是衛生行政處罰自由裁量權，包括衛生行政處罰種類的自由裁量權和衛生行政處罰幅度的自由裁量權。按照《行政處罰法》第4條規定：“行政處罰遵循公正、公開的原則。設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當”。這就要求裁量決定的各種行政處罰必須合法、合理。但在衛生行政執法中，行政處罰由于自由裁量權有較大的主觀性和伸縮性，在實際運用中尚存在諸多問題。
1、輕責重罰。執法行為人在對《行政處罰法》的理解上偏于以罰代管、以罰代教，故在衛生行政執法中多認為嚴處重罰有利于強化監督管理，在處罰中常常有失偏頗。如對在執法檢查中發現的一般性地違反《中華人民共和國食品衛生法》第8條中部分條款的食品生產經營過程不符合衛生要求的食品生產經營單位，應以指導和責令改正為主，也可以給予警告的行政處罰，一般不給予罰款，但在現實工作中，大多數執法行為人會給予一定數額的罰款，這在多數情況下是屬于輕責重罰。
2、重責輕罰。在某些情況下，執法行為人或徇于私情，或疏于調查，或屈于壓力，或惑于法規，都會出現重責輕罰的錯誤。如在食物中毒案的調查處理中，執法行為人一般都很認真負責，但在案件處罰中很少按《中華人民共和國食品衛生法》第39條規定給予吊銷衛生許可證的處罰，此類情況多有重責輕罰之嫌。又如對一些數額較大或后果嚴重的制售假冒偽劣健康相關產品案件，按有關法律、法規規定和相應的解釋，此類案件應移送司法機關追究刑事責任，但不少衛生執法行為人則以沒收、銷毀、取締而結案，這也明顯屬于重責輕罰。
3、隨意認定。在很多衛生法律、法規中有“情節較重”、“情節嚴重”等提法，這在衛生行政處罰過程中就要涉及到情節的認定，而認定的過程就是一個行使自由裁量權的過程。不少情況下衛生執法行為人偏于將情節認定過重，也有少數執法行為人出于不正當的目的對嚴重情節視而不見。因這類情節認定的伸縮性很大，故隨意的認定會使衛生行政處罰出現嚴重的偏差。如《中華人民共和國職業病防治法》第68條規定：“情節嚴重的，責令停止產生職業病危害的作業”。根據該條規定，如認定情節嚴重則要停產停業，否則處一定數額的罰款即可。又如《醫療機構管理條例》第46條規定：“違反本條例第23條規定，出賣、轉讓、出借《醫療機構執業許可證》的，由縣級以上人民政府衛生行政部門沒收非法所得，并可以處以5000元以下的罰款；情節嚴重的，吊銷其《醫療機構執業許可證》”。停止執業，或以罰款結案，兩者處罰結果相差甚遠。
4、隨意解釋。衛生法律、法規中有些條款的規定不是十分明確，在衛生行政處罰過程中，對這些條款解釋的主觀隨意性常導致處罰結果的巨大差異。因不同的人有不同的解釋，甚至同一個人前后解釋不一致，易造成矛盾，使人產生不公的感覺。如《化妝品衛生監督條例》規定：生產經營特殊用途化妝品必須取得衛生行政部門批準文號，但對同一品種的不同規格、香型、色型是否可使用一個批準文號的問題理解不一致，有的認為僅僅是單位包裝量不同，香型不同或色型不同，未影響其基本性質，可以用同一個批準文號；但反對意見也有。又如《中華人民共和國食品衛生法》第26條第1款規定“食品生產經營人員每年必須進行健康檢查”。對此規定中的“每年”，有的理解為每一年度內必須進行一次健康檢查，有的理解為自取得健康合格證明后一年內有效。對于這些法律、法規規定不十分明確、解釋空間較大的問題，應以法定解釋部門的答復為準。
任何一項權利都有腐蝕性和侵犯性，總是趨于濫用，并且自由裁量權的靈活性及違法的隱蔽性更決定了它容易被濫用。濫用自由裁量權的后果非常嚴重：一是破壞社會秩序的穩定性。因為衛生行政主體濫用自由裁量權，處理問題隨意性大，主觀意識決定一切，處罰過當或徇私枉法，是必引起群眾的懷疑和不信任，產生對立情緒，破壞社會秩序的穩定性。二是破壞法律的威嚴，影響政府公正、公平形象。自由裁量權的濫用常常造成衛生行政執法行為人執法不嚴、違法不究、徇私舞弊、打擊報復等腐敗思想的滋生，有損于法律與政府的尊嚴，有損于國家與人民的根本利益。
三、衛生行政執法中自由裁量權的控制
自由裁量權的使用必須是法定的行政主體在法律的明確規定下，在法律規定的職權范圍內，依據合法的程序實施。衛生行政機關的自由裁量行為必須在法定幅度內，并且是合情合理和適當的。不適當、不合理的衛生行政行為是行政不當行為，也是自由裁量權的濫用，它包括顯失公允、受不相關因素的影響、不符合慣例、不符合傳統或違背公眾意志等行為。《行政處罰法》第4條第1款規定：“設定與實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節及社會危害程度相當”。“過罰相當”是刑法中的一項原則，即指“按罪行大小定懲罰輕重”，在行政處罰中，即指根據違法行為的輕重來決定給予行政處罰的輕重，自由裁量權的使用亦必須遵循這一原則。
衛生行政執法自由裁量權的運用要實施有效的防控措施，防止把自由裁量權變成一種專斷權力，以保證衛生行政執法行為不僅合法，而且合理。對自由裁量權進行有效的控制，要達到兩個方面的目的：一方面是使自由裁量權能夠有效運作，從而使衛生行政管理發揮能動的效能；另一方面是防止自由裁量權行使者濫用權力，從而保障公民、法人和其它組織的合法權益不受侵犯。簡單地說，就是既要保證衛生行政效率，又能實現衛生行政公正。
1、立法控制。在立法方面，處理好法律條文的“彈性”和執法的“可操作性”的關系，盡量做到明確、具體，減少模糊語言和“彈性”的空間，尤其是對涉及公民、法人合法權益的條款更應如此。如法律責任部分，違法事實情節和處罰幅度應盡量相對應，制定較具體的標準和實施細則，使之便于控制。
在現階段我國的法律、法規偏重于對行政機關自由裁量權的授予，而相應的法律、法規對它的約束較小，也為自由裁量權的濫用留下了機會和空間；現行法律、法規中自由裁量的范圍、幅度彈性過大，使執法行為人在行使權力時個人不同的判斷標準和感情取向造成處罰結果的巨大差異，亦出現了許多顯失公正、濫用職權的現象。要解決這一問題，就應該加強法律的監督和制約，賦予行政管理相對人更多的權利，如陳述權、申辯權、行政救濟權、司法救濟權、要求行政公開權、請求舉行聽證權等。我國現行的法律也加強了對行政處罰的監督。如《行政處罰法》第54條專門作出了明確規定：一是行政機關內部的制約，“行政機關應當建立健全對行政處罰的監督制度”；二是上級行政機關對下級行政機關的制約，“縣級以上人民政府應當加強對行政處罰的監督檢查”；三是社會監督，“公民、法人或者其它組織對行政機關作出的行政處罰，有權申訴或者檢舉”；四是司法監督，即依據《行政訴訟法》提起行政訴訟；五是程序的制約，如《行政處罰法》規定了調查取證與處罰決定分開，重大處罰集體討論決定等原則。這些監督制約機制，不僅進一步規范了行政處罰的實施；同時也是對行政主體濫用自由裁量權的監督制約。
2、司法控制。根據我國現行的《行政訴訟法》規定，行政機關要主動舉證，說明作出具體行政行為的理由，以確定其行政目的符合法律、法規授予這種權力的目的。在衛生行政處罰訴訟案件中，法院主要審查行政處罰的合法性，對行政機關在法律法規范圍行使自由裁量權的行為，原則上不予干涉，但《行政訴訟法》第54條規定：“行政處罰顯失公正的，可以判決變更”。這說明法院對行政執法中的自由裁量權可以進行司法監督，并對衛生行政執法中的違法行為和顯失公正的行為予以糾正；通過強化行政訴訟中對衛生行政機關舉證責任以及司法監督的加強，促使衛生行政機關在使用自由裁量權時謹慎，使行政執法人和管理相對人都能自覺地維護法律的尊嚴，實現自由裁量權應用的合法、適當、公正。
3、行政控制。通過上級衛生行政機關和同級人民政府組織的行政執法檢查，加強行政監督，及時糾正查處衛生行政機關濫用自由裁量權的行為。特別是在行政復議中，除嚴格審查行政處罰的合法性外，還要審查合理性，對適用自由裁量權不適當的，行政復議機關應當依法作出撤銷、變更或令其重新作出處罰等方面的復議決定，這是對自由裁量權非常有效的監督和控制。
4、內部控制。衛生行政機關內部應設立監察部門，制定明確的規章制度，任何具體的行政行為都必須堅持按集體合議、領導審批綿程序，防止職權的濫用。
建立完善的行政工作和監督程序是扼制自由裁量權被濫用的必要手段。“程序的實質是管理和決定的非人情化，其一切布置是為了限制恣意、專斷和任意裁量”。行政工作和監督程序的設定正是扼制其行使行政權時的主觀隨意性，防止其憑借手中濫用職權行為的發生。為了保障行政相對人的合法權益不受自由裁量權的侵犯，法律、法規規定了對行政相對人的合法權益進行事前告知，事后救濟。行政相對人具有申辯權、請求舉行聽證權、申請行政復議權、提出行政訴訟權和請求國家賠償權等權利，自由裁量的具體行政行為一旦侵犯了相對人權益，行政相對人可以用以上法律賦予的權利通過法定程序捍衛自己的合法權益。
5、個人控制。自由裁量權要由行政執法行為人具體行使，在實際工作中，由于執法行為人千差萬別，個人素質和價值取向不同，導致對法律、法規的理解不同，也會產生行政自由裁量權被濫用。執法行為人素質、法治意識和道德水平的高低直接關系到自由裁量權的適當運用，許多濫用自由裁量權的現象是由執法行為人的綜合素質低下造成，往往相同的個案執行雙重標準，引起不必要的行政訴訟。因此，首先要挑選綜合素質高、法治意識和業務能力強的執法行為人，同時要通過各種方法，加強衛生行政執法行為人的職業道德教育，培養并教育行政執法行為人牢固樹立依法行政的執法意識，養成合法、合理行政的習慣和自覺性。必須讓廣大衛生行政執法行為人意識到，手中的權力來自人民，它是人民以法律的形式授予行政機關及其工作人員的，從而保證自由裁量權運用目的上的自制性和正義性。制定嚴格的行政執法紀律，加強業務和法律知識的培訓，建立有效的管理機制，使行政自由裁量權得到合理合法的適用。
6、社會控制。衛生行政執法應公開、公平、公正，社會各界對衛生行政執法有監督的權力。要將衛生行政執法置于廣大社會公眾監督之下，各社會團體、群眾、媒體均可對衛生行政執法工作進行監督，也包括對衛生行政執法自由裁量權的監督，通過社會監督來制約衛生行政部門對衛生行政執法自由裁量權的運用，對衛生行政執法自由裁量權也起到一定的控制作用。

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