淺議登記注冊工作中的潛在責任風險及應對措施

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根據新頒布的《行政許可法》的規定，登記注冊是工商行政管理部門的五種行政許可行為之一，登記注冊部門承擔著市場主體準入這一重要職責，登記注冊工作不僅擔子重，而且責任大，在現行體制下，如何靈活運用《行政許可法》賦予的權力、最大限度的規避潛在責任風險，已成為登記注冊工作中亟待解決的重點課題。本文擬就登記注冊工作中的潛在責任風險及應對措施作粗淺分析：
     當前登記注冊工作中存在的主要責任風險
     一、對市場主體準入的行政許可審查不嚴
    對市場主體準入的行政許可審查是否嚴格，取決于登記注冊人員的業務素質和工作責任心。如果登記人員審查材料時不嚴謹，極易埋下責任風險隱患，這類風險隱患主要存在于易燃易爆品生產銷售企業、食品生產銷售企業、浴室、賓館、飯店、娛樂場所、大型商場、醫療服務等安全重點行業的開業、變更登記環節。2005年4月11日，甘肅臨夏州東鄉縣一木材市場發生一起特大火災事故，大火燒毀了木材市場內約5000立方米新舊木材，40間房屋，直接經濟損失達308萬元。事故發生后，消防部門認定，東鄉縣工商行政管理局在該市場不具備安全生產的條件下，核發了《營業執照》，對這次火災事故負有間接責任，目前東鄉縣政府和司法部門已經介入，對涉嫌違法的登記人員進行調查，核實情況后將嚴肅追究其法律責任。近年來，在我局多次組織的登記質量專項大檢查中，也曾發現登記人員明知或應知申請人不具備前置審批條件而頒發營業執照的例子，經過落實整改后消除了安全隱患。
二、登記許可與案、費掛鉤
今年八月初，鹽城某投資管理有限公司向我局申請股東變更登記，由于該公司因虛假出資已被我局立案查處，經檢條線的同志認為：我們正在對該公司涉嫌虛假出資進行調查，尚未結案，如果為該公司辦理變更登記的話，會對案件處理產生負面影響。經過慎重考慮，登記注冊人員并未采納他們的意見，理由是：申請人的申請材料齊全且符合法定形式，正在接受處罰并不能作為不予登記或者駁回登記申請的依據。如果以正在接受處罰尚未結案為理由不予登記或駁回登記則違反了《行政許可法》，申請人完全可能以“不作為”為由提起訴訟，而一旦引起行政訴訟我方必然敗訴。
此外，經常有個體工商戶反映，工商所將照、費掛鉤，未繳納或繳足管理費的個體戶不予辦理營業執照開業、變更登記，這種以費壓照、以費扣照的行為同樣嚴重違背了《行政許可法》，很可能引起復議或者訴訟。
     三、擅自增設初審登記環節
在目前登記注冊過程中，登記機關為了有利于監管等各種原因往往擅自增設初審登記這一環節，例如個人獨資企業的設立、變更和注銷登記，登記機關往往要求申請人先將申請材料報送到所在地工商所進行初審，然后持初審意見到登記機關進行登記，這種做法雖然帶來轄區工商所對企業的監督管理的便利，但嚴重違背了行政許可法的基本原則。
四、實質性審查形同虛設
長期以來，實質性審查和形式審查如何把握的問題一直是困擾登記注冊人員的重大難題，即使是《行政許可法》施行以后，這個問題依然沒有得到很好的解決。由于沒有一個可操作性強的政策出臺，這個問題還將繼續困擾登記注冊部門。目前，我國公司在設立、變更、注銷登記中存在著不少虛假登記行為，特別是偽造股東簽名的行為為日后公司糾紛案件埋下了伏筆。此類偽造股東簽名的行為大致分為以下三類：1、一方為公司登記需要，在取得另一方口頭同意的情況下代替對方簽名；2、一方在未征得他人同意的情況下，利用便利條件使用他人的身份證件并偽造其簽名以騙取公司登記；3、公司的一個或者幾個股東采取欺騙手段或其他不正當手段偽造其他以股東簽名騙取公司登記。工商行政管理部門作為行政許可的實施機關，負有對申請人提交材料的真實性進行慎審慎查的義務，如果工商行政管理部門存在失察之責，那么將會損害利害關系人或者第三人的合法權益，應當負有撤銷其行政行為以及賠償的責任。而現行體制下，登記注冊人員根本無法去逐一核對股東簽名的真實性，所以工商部門的行政風險和成本必將大大增加。
五、行政許可文書使用不規范
在目前的登記注冊過程中，還存在著行政許可文書不規范的現象，例如一些登記注冊部門受理與不受理沒有通知書，核準與不予核準沒有決定書，告知申辯聽證權、延長期限沒有通知書等。由于登記注冊部門的文書制度不規范、不完善，登記注冊人員無章可循，習慣于僅僅用電話口頭通知申請人，而未留下書面憑證。事實上，忽略登記程序當中的告知文書細節必然后患無窮，一旦申請人達不到申請目的，極有可能會利用我們履行行政許可告知文書程序的“漏洞”，起訴工商行政管理部門“不作為”。
六、未履行法定告知義務
登記注冊過程中，未履行法定告知義務的現象主要存在于以下幾個方面：
1、在法定期限內不能作出登記許可決定、需要延長期限的，未將延長期限的理由告知申請人；
2、登記行為直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的，登記機關未能在作出登記許可之前告知申請人、利害關系人享有要求聽證的權利；
3、依法作出不予受理或者不予核準決定的，未說明理由并告知申請人享有依法申請行政復議或者提起行政訴訟的權利。
不履行告知程序
七、忽略一次告知要件
《行政許可法》第三十二條規定：申請材料不齊全或不符合法定形式的，應當當場或者五日內一次告知申請人需要補正的全部內容，逾期不告知的，自收到申請材料之日起即為受理。在實際操作過程中，由于審查不嚴格等原因往往造成申請人多次往返登記部門提交補正材料的情形發生。因此，登記注冊人員特別要注重“一次告知”這一要件，審查材料時做到耐心細致、心無旁鶩，以免這方面的疏漏造成責任風險。
應對措施
一、實行一個窗口對外：《行政許可法》規定，行政許可需要行政機關內設的多個機構辦理的，該行政機關應當確定一個機構統一受理行政許可申請，統一送達行政許可決定。我們應嚴格按照法律規定，盡快刪除擅自增設的初審登記環節，實行自受理申請到核準發照的全程登記服務，統一由一個窗口對外，改變多人、多部門審查，中間環節過多的現象。
二、抓住兩個重點：一是抓住事前防范這一重點，在登記注冊的受理環節要十分細致，做到慎審慎查，盡心盡責，從源頭上制止責任風險的發生，把可能出現的風險消滅在萌芽狀態；二是抓住新辦企業回訪這個重點，對新辦企業進行定期回訪，即時發現和糾正與登記事項不符的行為。
三、妥善處理好三個關系：即妥善處理好照、案、費三者之間的關系。由于法律行政法規未規定行政處罰處理期間不得受理登記，根據“法無禁止即許可”的精神，登記許可工作應當與處罰是否完結、管理費是否已繳納掛鉤。在工作中，我們要杜絕未結案件則不予受理登記申請、不繳費則不予受理登記申請的情況發生，劃清照、案、費之間的界限，理順三者關系。
四、嚴格把好四關：即制度關、人員關、審核關、原則關。制度關：嚴格按照法律法規的規定，制定出相應的工作流程和規范，明確工作目標責任制，落實責任追究制度；人員關：登記注冊部門的人員配備應具備全面素質，做到“三個熟悉”即熟悉登記注冊法律法規、熟悉登記業務流程、熟悉計算機操作；審核關：審核人員要根據法律法規的規定，嚴格前置審批條件，對申請材料的真實性有效性進行嚴格審查；原則關：堅持靈活性和原則性相結合，既要堅持依法辦事的原則不動搖，又要掌握分寸，靈活機動的處理事務、化解矛盾。
五、建立健全五項制度：建立健全公示制度、工作目標責任制、自查自糾制度、考評考核制度、責任追究制度等五項制度，實行一崗一職一責，明確崗位目標，定期考核，明確責任，出現問題“誰登記誰負責” 。
六、重點檢查六個行業：即食品生產行業、危險化學品行業、易燃易爆品生產銷售行業、餐飲行業、娛樂行業、大型商場進行登記質量專項檢查，對登記檔案進行逐一梳理，對前置審批條件不完備或者已經過期的企業做到及早發現問題，及時落實整改。
七、完善七種文書：這七種文書分別是：受理申請通知書、不予受理申請通知書、補正申請材料通知書、準予登記決定書、不予登記決定書、告知申辯或聽證權通知書、延長辦理期限通知書。
結語
登記注冊工作是一項紛繁復雜的系統工程，牽一發而動全身，一個小小的疏忽也許會造成行政復議被撤銷甚至行政訴訟敗訴，不僅浪費大量的人力物力，還會給個人、家庭、單位帶來不可估量的損失，在社會上造成嚴重影響。因此，我們每個登記注冊人員必須依法而行、依律而為，以十分的細心、耐心和責任心收獲百分之百的放心。

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