試論人民調解在建設社會主義新農村的作用

 試論人民調解在建設社會主義新農村的作用

一、人民調解的重大意義
 我國現行的人民調解制度，是在黨的領導下，繼承和發揚我國民間調解的歷史傳統，經歷了對舊的民間調解進行改造和揚棄的漫長過程，在我國新民主主義革命和社會主義革命與建設的實踐中，不斷完善和發展起來的一項重要的民主法律制度，在維護社會穩定、實現群眾自治、加強社會主義民主法制建設中的做出了突出貢獻，在國際上享有“東方經驗”、“東方一枝花”的美譽。
 截止2000年底全國已建立調解委員會963萬人，共有調解人員844萬人。2000年人民調解組織在維護社會穩定方面做出突出貢獻。共調解各類民間糾紛502萬件，調解成功476萬件，成功率為94.8％；防止因民間糾紛引起的自殺2.7萬件，涉及3.6萬人；防止因民間糾紛可能轉化的刑事案件5.7萬件，涉及13.7萬人。2001年全國人民法院判決的民事案件高達600多萬件，刑事案件也有72萬件。據調查，有的省重大刑事案件中有70％是由民間糾紛激化造成的。因此，及時有效地化解社會矛盾糾紛，維護社會穩定，已經成為關乎國家長治久安和鞏固執政黨地位的重大問題。[1]但是現在人民調解工作卻遇到了一些新情況、新問題，與社會發展有不相適應的地方，突出表現在其調處矛盾糾紛的總數與人民法院一審民事受案數的比例逐年下降，已由1980年的17：1下降為目前的1：1。[2]因此，推動人民調解的改革和發展是我國社會發展的客觀要求。

二、人民調解制度的改革動因
 縱觀人民調解制度的發展歷程，我國人民調解制度走過了一段曲折、坎坷的道路，其興衰成敗總是與具體的社會歷史條件、黨對人民調解的重視和支持、人民調解的立法情況相聯系。在當今社會轉型時期，人民調解制度也必須與日俱進。
    1、人民調解制度的改革是社會發展的客觀要求。
 我們所處的社會正從熟人社會向陌生人社會轉變。人民調解制度存在和發展的條件發生了重大變化。經濟發展要求資源自由流動，優化配置。主體流動打破地域限制，實現全社會范圍內自由流動、就業。人們在利益的驅動下，會作出損人利己的敗德行為，法制秩序不健全的情況下，從熟人社會到陌生人社會的轉變，實際上進入了一種“險象環生、滿是陷井”的環境。傳統中依靠“社區精英”、“家庭長者”、“村霸”解決民間糾紛的機制正在面臨挑戰。社會轉型時期，隨著社會主義市場經濟體制的建立，出現了利益主體的多元化，各種矛盾突出，利益集團之間出現矛盾，糾紛解決機制必須有所創新。
 中國近年經濟、政治體制改革所遺留和產生的一些問題，急需人民調解工作加以解決。2002年4月，胡錦濤同志強調指出：“要建立健全對人民內部矛盾經常化制度化的調處機制，及時處理糾紛，盡可能把各種矛盾和隱患化解在基層。認真處理各種民間糾紛，做好各類調解工作。“目前，洶涌澎湃的上訪潮與人民調解工作作用發揮不夠也不無關系。據《嘹望東方》報道，僅從2003年7月1日到8月20日短短不到兩個月的時間，到北京市委門前上訪的就達1.9萬人次，群體上訪達347批；到中紀委門前上訪的人員達1萬多人次，群體上訪453批，平均每天達100多人，最多一天達到152人，創改革開放以來的歷史新高。[3]群眾上訪和信訪的問題絕大部分是民間糾紛，是可以通過人民調解加以解決的。前幾年，德州市作為山東省的3個上訪地區之一，其“名聲”一向在外，而上訪戶竟有半數以上來自陵縣。陵縣經調研改革，建立“大司法調解”格局機制，成立了司法調解中心，很快該縣甩掉了“上訪大戶”的帽子。
 2、1989年《人民調解委員會組織條例》確定了人民調解的三項原則：依法原則、自愿原則和不限制訴權原則。依法調解原則的確立奠定了人民調解與法治親和的基礎，從而構成人民調解發展史上的分水嶺。尤其是2002年《最高人民法院關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》和《人民調解工作若干規定》的施行，使人民調解納入了法治的軌道。
 因此，隨著社會轉型，人權觀念的加強，改革和完善現行的人民調解制度不僅有利于建立社會主義的法治國家，也利于我國在國際上的人權斗爭。

三、人民調解制度的改革方向
    盡管人民調解制度在新的歷史條件下得到了長足發展，但是人民調解制度仍然存在諸多問題，一些問題必須得到澄清。
 1、我國現代人民調解制度，缺乏從保護公民利益的視角來研究的理論成果。傳統的人民調解制度焦點都放在平息矛盾，預防犯罪、教育群眾，很少在保護公民權益方面提出系統理論，隨著我國市場經濟體制改革的深入，市場主體的多元化，必須導致利益的多元化，各種矛盾糾紛紛繁復雜。如果要徹底地解決這些矛盾，我們就必須切實維護糾紛當事人的合法權益。
 1999年初，司法部黨組在第四次全國人民調解工作會議上，將“調防結合，以防為主”的人民調解工作方針改為“調防結合，以防為主，多種手段，協同作戰”。并逐步建立起適合化解新形勢下人民內部矛盾的“在調解”工作機制。強調的是防止糾紛發生，維護社會穩定。社會轉型時期，這種帶有濃厚政治、行政調解色彩的人民調解更應強調當事人的合法權益。2002年9月28日羅干在全國人民調解工作會議上的講話中談到：“加強新時期的人民調解工作，是貫徹江總書記“三個代表”重要思想的一項重要工作。人民調解工作以法律和社會主義道德為依據，分清是非，解決糾紛，使當事人的合法權益得到維護，符合維護廣大人民的要求。在“三個代表”重要思想的指導下，人民調解正開始把維護人民的合法權益作為人民調解工作的出發點和歸屬點。以此為契機，司法界人士和法律學者應該加大從保護公民利益的視角來研究人民調解制度。人民調解工作要在堅持為改革、發展、穩定服務，堅持法制與德制相結合的同時，必須與時俱進，把維護當事人的合法權益作為人民調解工作的一項基本原則。
 2、人民調解程序性保障的缺失和重建。
 工作程序是人們從客觀實踐中總結出來的帶有規律性而又普遍適用的工作步驟。只有 堅持人民調解的工作程序，才能保證調解工作質量。人民調解歷來是強調其靈活性，缺乏程序規范。《人民調解委員會組織條例》沒有對人民調解的工作程序做出明確規定。隨著最高院的司法解釋賦予人民調解協議合同性質，人民調解制度的程序更加規范。結合《人民調解工作若干規定》的相關規定，人民調解工作應堅持以下工作程序：
 （1）受理糾紛。受理糾紛是調解糾紛的第一步，一般有兩種途徑，一是糾紛當事人找到調解委員會請求調解糾紛，即當事人主動申請調解。二是調解委員會發現糾紛后，及時主動調解。受理糾紛后，如發現糾紛的性質或嚴重程度已超出調解委員會的職責范圍，應動員糾紛當事人去人民法院或有關部門解決也可移送有關部門處理。在農村仍然存在調解員包辦一切糾紛的現象，應該引起注意。
  （2）調查糾紛情況。受理糾紛后，要深入現場向當事人、知情人和周圍的群眾、當事人所在單位進行調查，掌握糾紛情況、弄清糾紛性質。只有通過認真調查，掌握了第一手資料，才能順利地調解糾紛，千萬不能“和稀泥”。
 （3）對當事人進行說服勸導是人民調解工作中的重要步驟，調解方式要推陳出新，光靠思想覺悟不行。必須以事實為依據，以法律、法規、規章和政策為準，對當事人闡明法律處理的結果會怎樣，使得當事人在知曉“利害得失”的情況下，愿意接受調解。法律、法規、規章和政策沒有明確規定的，才依據社會公德，絕不能無原則的“和稀泥”。要善于利用氛圍效應，把握當事人的心里活動。當事人糾紛心里的發展變化，不是在封閉的條件下進行的，總是在與周圍的人進行交往中，通過心里互動，使原有的糾紛心里發生變化。因此，調解中，可結合當地風俗習慣，邀請周圍群眾代表，當事人單位的領導和親戚朋友參與調解。
 （4）促成當事人和解并達成調解協議。如果當事人能互諒互讓，調解人員應促使當事人達成調解協議。如果達不成一致意見，調解人員應該提出合情、合理、合法的建設性解決方案，使他們經過協商，在新的基礎上，自愿達成調解協議。
 （5）做好回訪工作，敦促有關當事人履行調解協議。做好回訪工作，及時了解調解協議的執行情況。一方不履行調解協議的，應先進行勸解；拒不履行的，告知另一方當事人通過法院訴訟維護自己的合法權益，維護人民調解嚴肅性。
 （6）對調解和好的民間糾紛進行統計并存檔保管。通過統計和存檔保管工作，可以及時分析和發現一定時期當地民間糾紛發生的規律，并預測未來的走向：可以總結調解工作的經驗教訓，調解方法推陳出新。
 3、人民調解員素質偏低。人民調解員會委員和調解員統稱為人民調解員。《人民調解委員會組織條例》第四條規定：“為人公正，聯系群眾，熱心人民調解工作，并有一定法律知識和政策水平的成年公民，可以當選為人民調解委員會委員。”該條例沒有對人民調解員的文化程度提出要求。《人民調解工作若干規定》第十四條規定“擔任人民調解員的條件是：為人公正，聯系群眾熱心人民調解工作，具有一定法律、政策水平和文化水平。鄉鎮、街道人民調解委員會委員應當具備高中以上文化程度。”該規定只是對鄉鎮、街道人民調解委員會委員要求具備高中以上學歷。目前達到高中、中專以上文化知識或法律中專以上水平的調委會委員有220多萬人，僅僅占調解委員人數的25%。面對目前日益復雜、新穎的民間糾紛，如果人民調解員沒有一定的文化素質，沒有一定的政策、法律知識，難免會“和稀泥”。就算糾紛當時解決了，也難免日后復發。另外我國人民調解員年齡普遍偏大，如何吸引年輕人加入調解員行列，也是值得考慮的問題。為此，提高人民調解員的綜合素質，是一個緊迫的系統工程。
 4、調解資金嚴重短缺，是制約人民調解發展的瓶頸。《人民調解工作若干規定》和《人民調解委員會組織條例》均規定人民調解委員會調解民間糾紛不收費。調解委員會的工作經費和調解委員的補貼經費，由村民委員會或者居民委會、企業事業單位解決。司法行政機關通過爭取同級人民政府的支持，解決人民調解的指導和表彰經費。實際上，這種規定在還比較落后的農村形同虛設，有些鄉鎮政府財政困難，根本沒有錢來支持人民調解工作，更不要指望下面的村委會來落實人民調解的工作經費和補貼了。
 為解決經費問題，司法行政機關做出了各種努力和嘗試。2003年福建省司法廳廳長陳保明要求把人民調解工作經費納入財政預算，經濟發達地區還要為人民調解員交納人身傷害保險金。湖南省衡陽市，計劃在全市范圍內建立人民調解員撫恤金制度，確定撫恤金的撫恤對象是所有在崗的人民調解員。撫恤金的來源主要由財政預算的經常性經費節余提留部分來解決，同時，還向社會募集一部分。筆者認為，在社會轉型時期，要確保人民調解發揮其應有的作用，調解經費應該納入同級政府財政預算。
 5、人民調解制度不宜過分行政化。《人民調解工作若干規定》明確將鄉鎮、街道的司法調解中心規范到人民調解的范疇。這一規定拓展了人民調解的內涵，使得人民調解和行政調解實現了合一。山東省棗莊的嶧城區和濟南的長清縣在“在調解”的基礎上發展建立了“四長坐堂”制度，即公、檢、法、司四部門負責人定期、定時、定點，進行現場辦公，直接參與調處民事糾紛，在糾紛解決中充分發揮行政、司法負責人的權力影響。但人民調解是群眾民主自治的重要形式，行政和司法權力的過度“入侵”，必將改變人民調解的這一性質。司法行政機關和基層人民法院是人民調解委員會的指導機關，不是領導機關。二機關應該改善其指導方法，而不是以行政調解干涉、甚至代替民間調解。
 我國人民調解制度植根于歷史悠久的中華文化土壤，在社會轉型時期，通過改革和完善，充分發揮其雙贏、靈活、便民、無償的優勢，必將在維護人民的合法權益、建設社會主義法治國家的進程中做出重大貢獻。

全面加強農村人民調解工作
   1、完善農村人民調解工作組織體系。加強鄉鎮專職調解員隊伍建設，各鄉鎮要選聘若干名熟悉法律、善于開展群眾工作的人員充實鄉鎮調委會，形成一支專業化、職業化的調解力量，努力調處疑難復雜矛盾糾紛。調整和充實村級人民調解組織，進一步優化調解人員的年齡結構和知識結構，提倡有條件的調委會設立專職主任。探索和推廣在農村集貿市場、旅游景點和外來人口聚集區建立專門的調解組織。積極吸納律師等專業法律工作者指導和參與農村人民調解工作，不斷提高農村基層調解組織的工作水平。
    2、拓寬農村人民調解工作領域。要在積極調解婚姻、家庭、鄰里、損害賠償、生產經營等常見性、多發性糾紛的同時，認真研究和把握新時期農村矛盾糾紛的特點和規律，重點做好農村經濟體制改革、城鎮化進程和基層政權建設中出現的土地承包、土地流轉、征地拆遷、環境污染、稅費改革、民主管理等熱點難點糾紛的調解工作，努力將矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態。
 3、健全農村人民調解工作機制。司法行政機關要與信訪、綜治、公安、法院、農業、林業、土地等部門密切協作，切實加強對農村人民調解工作的協調與指導。要進一步做好人民調解與行政調解和司法調解的銜接工作，完善人民調解與治安行政調解聯動機制、與信訪接待聯動機制和“庭前調解”機制，探索建立符合形勢發展要求的新的銜接機制。以鄉鎮專職調解人員和村調委會主任為重點，逐步建立人民調解員工作補貼保障機制、人民調解組織考核機制和調解人民定期培訓機制，加大對優秀人民調解員的宣傳力度和表彰獎勵力度。建立健全矛盾糾紛定期排查制度、民情民意分析制度、重大矛盾糾紛報告制度，為各級黨委、政府決策提供可靠依據。 
 結束語
 
 綜上所述，黨的十六屆五中全會提出了建設“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村的重大歷史任務，這是我們黨在深刻分析當前形勢、全面把握國家經濟社會發展階段性特征的基礎上做出的一項重大戰略決策。司法行政工作與社會主義新農村建設息息相關、緊密相聯，在推進社會主義新農村建設中具有獨特的重要作用。但研究此問題不僅需要深厚的法學理論功底，而且需要大量的司法實踐及實證材料，本文的研究僅僅是個起步，希望以后對此問題進行更為深入的研究。
  謝辭
 
 本文撰寫得到了導師的認真指導，在此表示衷心地感謝。也懇請導師再一次提出意見和建設，以便學生進一步提高。謝謝 
 主要參與文獻
 
1、武樹臣：《中國傳統法律文化》，北京大學出版社1994年版。
2、朱蘇力：《法治及其本土資源》，中國政法大學出版社1996年版。
3、朱蘇力：《送法下鄉-中國基層司法制度研究》，中國政法大學出版社2000年版。
4、田成有：《法律社會學的學理與運用》，中國檢察出版社2002版。
5、梁治平：《法律的文化解釋》，三聯書店1994年版。
6、梁治平：《尋求自然秩序中的和諧》，中國政法大學出版社2002年版。
7、劉忠定主編：《矛盾與化解》，中國社會出版社2003年版。
8、賀雪峰：《鄉村治理的社會基礎》，中國社會科學出版社2003年版。