論我國中央和地方立法權限的劃分

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我國現行憲法總結建國以來法制建設的歷史經驗，對立法權限作了基本的劃分，確立了具有中國特色的立法體制。這個立法體制的基本特點是，國家的立法權由國家最高權力機關即全國人大及其常委會行使，法律由全國人大及其常委會制定。除此之外，還有不同層次的立法活動：一是國家最高行政機關國務院的立法活動；二是省、自治區、直轄市以及省會市和較大市的人大及其常委會制定地方性法規的活動；三是民族自治地方制定自治條例和單行法規，深圳、廈門等地制定經濟特區法規的活動。在這個多層次的立法體制中，立法權限的劃分實際是兩個方面：一是中央與地方立法權限的劃分，即全國人大與地方各級人大，國務院與地方各級人民政府；二是國家權力機關和國家行政機關之間立法權限的劃分。關于中央與地方立法權限的劃分在立法法頒布之前研究較多，立法法頒布之后，卻鮮有人論及。本文結合有關情況僅對具體劃分我國中央與地方立法權限作一些膚淺的研究和探討。也希冀以此拋磚引玉，再一次在我國掀起中央與地方立法權限劃分的研究熱潮。
一、我國立法權限劃分的歷史沿革
立法權簡而言之就是創制法律規則的權力。立法權有廣義和狹義之分，狹義的立法權僅指權力機關制定和修改憲法、法律的活動，通常稱之為國家立法權；而廣義的立法權，既包括權力機關的立法權，也包括行政機關制定和修改法規、規章的行政立法權。本文所指的是廣義立法權。討論對立法權限進行劃分的主要目的是為了科學而合理地決定立法事項的不同歸屬，既包括立法的實體性權力內容的分配，也包括其形式要件的確認和劃分，確定哪些主體可以成為立法主體以及這些主體在立法權限體制中的地位及其相互關系，它們各自制定的規范性法律文件的效力等級（位階）等。
根據立法權限劃分的特點，可以歸納出新中國成立至今立法權限劃分的三個不同階段。
（一）中央與地方分權階段
　這一階段起自中華人民共和國成立，終于1954年憲法的頒布實施。
　這一時期之所以賦予眾多主體以立法職權，形成分散立法的格局，主要原因：一是形勢變更的需要。新中國成立，百廢待興，革命和建設都需要秩序和規范，但由于徹底廢除了國民黨的偽法統，要依靠中央立法很快制定出能夠滿足和適應形勢發展所需要的大量法律、法令，是不可能的；二是此時期的立法權限劃分體制完全基于當時新老解放區的情況差別懸殊而確立的。對新解放的地區，不論其為省級或縣級，都有必要給予立法的權力，以便因地制宜地實行各項改革，建立民主政權，恢復和發展國民經濟。在這個時期，中國立法權限劃分采取的是分散立法模式，縣以上各級人民政府都或多或少地享有立法職權，在其職權范圍內對所轄行政區域內的部分或者全部事務依法行使立法職權來進行管理。在這種立法模式下，提高了立法效率，從中央到地方的立法速度大大加快。據統計，從1950―1953年，中央立法共435件，年均立法109件。地方立法雖無全面的詳細統計數字，但從浙江、內蒙古以及上海的立法情況卻可見一斑。浙江從1950―1953年，共制定暫行法令條例和單行法規653件，年均立法163件；內蒙古從1950―1954年，制定各種條例和規范性文件368件，年均立法73.5件；上海從1950―1954年9月，制定暫行法令條例和單行法規799件，年均立法159件。
（二）中央集權階段
這個階段起自1954年憲法的頒布實施，終于1979年第五屆全國人民代表大會第二次會議的召開。
在第二個時期，中國立法權限劃分采取的是中央集權的立法模式。這是1954年憲法對立法權限劃分規定的結果，即毛澤東講的“立法權集中在中央” 。立法的中央集權是這一時期中國實行高度集中的計劃經濟體制的政治需要和法律翻版。這種立法權限劃分體制在“重人治、輕法治”的思想的配合下，嚴重阻礙了中國立法的發展進程。據統計，從1954年憲法頒布后到1979年，包括各種意見、辦法、命令、決議、決定、通知、報告、答復、辦法等在內的中央立法共1115件，年均59件，地方因無立法權所以記錄為零。[1] 中央集權的立法模式強有力地保證了中央對全國各項事業的集中統一領導，但也在相當程度上影響了地方積極性的發揮，阻礙了中國社會主義法制的全面發展。
（三）中央與地方分權，行政立法職權日趨重要階段
1979年7月第五屆全國人民代表大會第二次會議通過決議指出，必須加強和擴大中央領導下的地方權力，克服和糾正權力過于集中（于中央）的現象，規定在縣以上的地方各級人民代表大會設立常務委員會，作為本級人民代表大會的常設機關。會議同時通過的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，作出了省級人民代表大會及其常務委員會可以行使地方立法權的新規定。該法第6條規定：“省、自治區、直轄市的人民代表大會可以根據行政區域的具體情況和實際需要，在與國家憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規，并報請全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。”在第27條中同樣規定了省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會制定地方性法規的權力。
現行憲法就立法權限的劃分，作了如下新規定：
第58條規定全國人民代表大會及其常務委員會都是行使國家立法權的機關，都可以制定法律。現行憲法明確規定，全國人民代表大會常務委員會有權制定和修改應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律；在全國人民代表大會閉會期間，有權對全國人民代表大會制定的基本法律進行部分修改，但是不得與該法律的基本原則相抵觸。但此項規定比較籠統，沒有對全國人大及其常委會的立法權限作出明確劃分，容易導致兩者之間立法權限的沖突。
第89條第1款規定國務院享有行政立法權，可以制定行政法規。國務院是國家最高權力機關的執行機關，是國家的最高行政機關。過去，它只能是規定行政措施，發布決議和命令。現行憲法賦予它根據憲法和法律制定行政法規的職權。此外，國務院還可以根據法律條文的一般授權和專門決議的特別授權，行使授權立法權。由此可以看出，國務院的行政立法權限比較廣，極易造成與全國人大及其常委會制定的法律不相一致。
第90條第2款規定國務院各部、各委員會的立法權。現行憲法規定，各部、各委員會根據憲法和法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門范圍內發布命令、指示和規章，各部、各委員會的立法權限包括類似于上述國務院的職權立法權和授權立法權。國務院各部、委員會的立法權有一定的自主性，制定的行政規章在有些情況下難免與法律之間有矛盾。　　第115條、第116條規定擴大地方立法權力。現行憲法規定，省、市、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規；民族自治地方的權力機關除可以行使上述地方性法規的制定權外，人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點制定自治條例和單行條例。但由此出現了地方立法另搞一套，與中央立法相違背的情況，破壞了社會主義法制的統一。
另外，全國人民代表大會和它的常務委員會通過專門決議，先后授予廣東省、福建省、海南省以及深圳市、廈門市、汕頭市、珠海市行使經濟特區法規和規章制定權，進一步擴大了地方立法權。
通過以上對我國立法權限劃分的歷史沿革的分析，可以看出我國中央與地方立法權限的劃分的道路是曲折的，總體上是日趨合理，尤其是《立法法》頒布實施后。但存在的問題也不容忽視，以下將就現階段我國立法權限劃分存在的問題作具體的分析。
二、我國現行立法權限劃分的法律依據及現實中存在的問題
自現行憲法頒布以來，中央和地方兩級立法機關按照憲法（第2條第1、2款、第3條第4款、第58條、第89條第1款、第90條第2款、第100條、第115條、第116條）、立法法（第8條、第9條、第11條、第56條、第63條、第66條、第71條）、組織法（第7條第2款、第60條）關于中央和地方立法權限劃分的規定，開展了卓有成效的立法工作。社會各界對加快立法的呼聲越來越高，立法受到普遍重視，速度不斷加快。即便如此，由于我國各立法主體之間的立法權限劃分長期以來都存在爭論，而人們翹首以盼的《立法法》也并沒能為這些爭論畫上句號。所以，對于我國中央與地方之間立法權限的劃分仍舊存在以下令人不容忽視的問題：
（一）地方政府立法和中央立法的原則和精神相背離　　《立法法》第64條、66條規定了制定地方性法規、自治條例和單行條例的事項，但這與《憲法》并無不同，由此而引出的矛盾仍舊沒有得到解決。如一些地方政府行政立法另搞一套，破壞了法制的統一，搞諸侯法制。這是當前中央與地方立法過程中存在的最嚴重、最急需解決的問題。[2]在這種情況下，法出多“門”和過多對地方的授權性規范反而限制了市場主體的自由，導致區際沖突增多，從而阻礙市場流通，這與立法價值相悖。
在我國現行的立法條件下，地方立法的區域并沒有加以限定，只要全國性的立法文件還沒有出臺，地方就可以制定，在這種情況下，地方制定了大量的處罰性的地方性法規，有的處罰金額達到10萬元以上，有的地方性法規還規定了刑法的罪名。如《福建省普及初等義務教育暫行條例》第5條規定：“阻撓女學齡兒童入學的父母（撫養人），情節惡劣構成犯罪的，按虐待婦女、兒童罪論處。”
（二）中央立法的“筐形細密”和地方立法的“束手無策”
從1998年3月九屆全國人大換屆至今，中央和地方立法權力關系具有明顯的此強彼弱的傾向。就中央立法而言，一方面，在立法實踐中，中央立法“能細則細”，可操作性明顯增強。如九屆全國人大常委會六次會議通過的《中華人民共和國證券法》和九屆全國人大二次會議通過的《中華人民共和國合同法》的條數分別達到214條和428條，前者達到了全國人大常委會所立之法條文數的最高記錄，后者則大大超過了作為其前身的三部合同法條文數的總和。另一方面，中央在統一立法的口號下，在著重于維護地方社會經濟管理秩序、可以由各地立法的區域也廣泛而頻繁地“強占跑道”，并且所設規范過于細密，為地方因地制宜解決問題留有足夠空間的彈性立法相應減少，以致地方立法步履艱難、效率低下。
（三）司法解釋權與立法權的矛盾
按照我國現行憲法和法律的規定，憲法和法律的解釋權屬于全國人大常委會。最高人民法院和最高人民檢察院只在具體適用法律的過程中擁有司法解釋權。但由于全國人大常委會和最高司法機關本身的原因，立法解釋權和司法解釋權出現了混亂現象。
如全國人大常委會制定的許多法律：民法通則、民事訴訟法、行政訴訟法、涉外經濟合同法、繼承法、婚姻法、刑法的修改及補充規定等等，最高人民法院都作了長篇解釋。這些解釋有以下三個特點：其一，解釋緊隨法律之后，法律剛一出臺，解釋在很短的時間里也出臺了；其二，解釋詳細而具體，幾乎是逐條逐詞解釋，甚至填補了許多法律空白；其三，解釋的篇幅大大超過了法律文件。這三個特點使得法律相形見絀，有些解釋與法律條文頗有差異，與一般的法學原理也頗有相悖之處。
（四）關于法律規范的沖突問題　　立法法第五章“適用與備案”部分，對于法律法規的審查要求和建議，未明確規定啟動受理程序，包括步驟、方式、順序、期限等規定。例如，公民認為法規違法時，如何提出審查建議：是否必須通過當地代表及人大機關，還是可以直接向全國人大提出建議？人大應如何受理?是否必須答復建議人？不答復的怎么辦？按照立法法第九十條的規定，國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人大常委會認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的要求，由常務委員會工作機構分送有關的專門委員會進行審查、提出意見；其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民個人，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的建議，由常務委員會工作機構進行研究，必要時，送有關的專門委員會進行審查、提出意見。很明顯，這樣執行立法法，對普通百姓來說，當自己的合法權益受到“惡法”的侵害時，很難得到立法法的救助。譬如當前反映比較強烈的超越權限立法、法律法規之間存在著相互矛盾和沖突、為部門和單位爭利益的法律法規大量存在等現象，都是一些行政法規和部門規章在作怪。僅僅靠國家機關來尋找和發現違反立法法的“惡法”是不夠的，而和這些“惡法”打交道最多的、最有發言權的普通百姓，要想把滿肚子的委屈倒出來，就需要有法律制度作為保障。
三、立法權限劃分的因素及立法權限劃分的原則
政權組織形式、國家結構形式都影響和制約著一個國家立法權限的劃分，因此，在對立法主體的立法權限進行劃分時需要遵循一些原則。
(一)影響我國立法權限劃分的因素
影響我國立法權限劃分的主要因素是政權組織形式和國家結構形式。
１.政權組織形式
我國的政權組織形式是人民代表大會制，全國人民代表大會及其常務委員會行使國家立法權，在立法體制中，處于核心地位。全國人民代表大會有權制定和修改憲法，制定和修改基本法律，撤消國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令，撤消省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議。地方人民代表大會及其常務委員會行使一定的立法權，如省、自治區、直轄市以及省、自治區人民政府所在地的市和國務院批準較大的市的人民代表大會及其常務委員會在不同憲法、法律以及國務院的行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規；民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。由于我國國家機關之間不存在分權制衡的關系，行政機關根據憲法及法律的規定，行使一定的立法權。例如，國務院可以根據憲法和法律，制定行政法規、決定、命令，在本部門的權限內，發布規章；省、自治區、直轄市以及省、自治區人民政府所在地的市和國務院批準的較大的市的人民政府可以根據法律、行政法規和地方性法規，制定規章。但上述行政立法處于從屬地位；在中央，國務院的行政法規不得同全國人民代表大會及其常務委員會制定的法律相抵觸，否則無效或可撤消；在地方，地方政府的行政規章不得同本級和上級權力機關的地方性法規相抵觸，否則無效或可撤消。上述行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例，以及行政規章都不得同憲法和法律相抵觸。考察政權組織形式對立法權限劃分的影響，可以得出這樣一個結論，即必須進一步加強我國權力機關，尤其是最高權力機關的立法職權。
２.國家結構形式
我國國家結構形式是統一的、多民族的單一制國家。國家結構形式是影響一個國家立法權限劃分的重要因素。如果說國家政權組織形式影響的是國家機關之間“橫”的方面立法權限劃分，那么，國家結構形式影響的則是國家整體與組成部分，中央與地方之間“縱”的方面立法權限劃分。
我國中央和地方立法權限的劃分，經歷了分權—集權—分權的過程，從中可以看到國家結構形式巨大的影響作用。單一制國家需要一個穩定有力的中央政權，因而強調中央的立法職權及立法權威是理所當然的。但為了充分調動地方的積極性并考慮中央立法的局限性，適當分權給地方也是不容忽視的。從國家政權組織形式的角度考慮，權力機關的立法職權相對于行政機關的立法職權而言，處于優勢地位；從國家結構形式的角度考慮，中央機關的立法職權相對于地方立法機關的立法職權而言，處于優勢地位。根據我國憲法規定，在中央和地方的每一級，權力機關的立法處于主導地位，如國務院的行政法規不得同法律相抵觸，地方人民政府的規章不得同本級和上級地方權力機關的地方性法規相抵觸。就中央和地方而言，中央的立法處于主導地位，如地方性法規不得同法律、行政法規相抵觸；但自治地方的自治機關享有較大的立法權限，在立法權限體系中，處于較獨立的地位。國務院各部、各委員會的立法權限并不處于優勢地位。因此，可以認為，我國憲法關于立法權限劃分的規定，是綜合考慮上述因素的結果。
（二）中央與地方立法權限劃分的原則　　１.憲法原則
憲法是我國的根本大法，是母法，是制定其他法律的依據。制定法律不是研究政治體制改革，涉及憲法修改。因此，制定法律必須以現行憲法為依據，不能脫離憲法去談立法權限的劃分。　
２.民主原則
我國是人民當家作主的社會主義國家，國家的一切權力屬于人民。立法權是一項重要的國家權力，因此，研究立法權限的劃分，必須要有利于保證人民當家作主，必須讓立法權掌握在能夠更直接、更充分地反映人民意愿的國家機關手里。
３.有利于維護國家統一原則
我國是一個統一的多民族國家，幅員非常遼闊，各民族、地區之間有著長期的相互幫助、相互尊重、和睦相處、共同發展的優良歷史傳統。這種統一的、團結的大家庭是歷史留給我們的寶貴財富，我們必須十分珍惜。國家的統一反映在立法上，就是法制的統一。立法權限的劃分必須有利于維護國家的統一，而不能削弱這種統一。
４.有利于建立和維護國內市場統一原則
當前，我國正致力于建立有中國特色的社會主義市場經濟體制。建立國內統一市場，可以充分發揮我國幅員廣、人口多、市場大的優勢，有利于促進我國經濟的發展，同時也有利于維護國家的統一。因此，立法權限的劃分必須有利于建立和維護國內市場的統一，不能造成市場的分割。
５.有利于提高效率和調動各方面積極性原則
民主與效率，集中統一與活力，是一個矛盾的統一體，兩者不可偏廢。要處理好這個矛盾，必須進行合理的分權。因此，立法權限的劃分也必須遵循有利于提高效率和調動各方面積極性的原則，而不能與此相違背。
四、關于中央與地方立法權限劃分的思考
如何進一步明確中央與地方的立法權限，學術界提出了兩種方案：一種是只對中央專屬立法權做出具體列舉，對地方的立法權限維持現行憲法和地方組織法的原則規定，不作進一步的具體列舉；一種是對中央和地方的立法權限都做出具體的列舉。
從實踐來看，第一種方案較第二種方案可行。因為，目前對中央與地方的立法權限都作清楚的列舉，還有困難。劃分中央和地方的立法權限，即通過法律來規定，哪些立法權限歸中央所專有，哪些立法權歸地方所專有，哪些立法權限歸中央和地方所共有。[8]以下將對我國中央與地方立法權限的劃分作一些細致的探討。　
（一）關于中央專屬立法權
對于確定中央專屬立法權，必須遵循最低限度原則，不能過寬。過寬就扼殺地方的積極性，阻礙經濟的發展和改革的順利進行，也不利于加快法制建設的步伐。所謂最低限度，就是為維護國家和國內市場的統一以及公民的基本權利所必須絕對統一的事項，有些事項雖然應當統一，但一時不統一不會危及國家統一和破壞國內市場的統一，不會對公民的基本權利造成破壞的，則不應列為中央專屬立法范圍。據此，中央立法權限可作如下界定：有關國家主權方面事項。即關于國家領土、國防、外交、國籍、中國公民出入境和外國人入境制度等事項；有關公民基本權利的賦予和剝奪，公民基本義務的設定；有關國家的基本政治制度。包括國家權力機關、行政機關、審判機關和檢查機關的設置、職權和相互關系以及司法程序；有關國家的基本經濟制度；涉及國內統一市場的有關民事法律。主要包括民事主體資格、民事行為基本規則、知識產權保護等為保證國內市場統一所必須統一的事項；有關語言文字、立法、度量衡等作為一個統一的國家必須統一的事項；其他憲法規定屬于中央權限范圍的事項。如根據憲法第62條第12款的規定,全國人大有權就批準省、自治區和直轄市的建置方面的事項立法；根據憲法第62條第13款的規定,全國人大有權就決定特別行政區的設立及其制度方面的事項方法；根據憲法第62條第13款的規定,全國人大有權決定戰爭與和平方面的事項。
凡屬中央專屬立法事項，地方未經授權不得立法，但地方可以為執行中央的立法而制定實施辦法。對不屬于中央專屬立法事項，中央和地方都可以立法，但中央享有優先權。即中央已經立法，地方不得同中央的立法相抵觸；中央未立法的，地方可以先立法，但中央一旦立法，地方的立法如有與中央的立法相抵觸，則必須進行修改，否則無效或可撤消。
（二）關于地方的立法權限
對地方的立法權限采取限制與列舉相結合的辦法加以規定比較可取。采用這種辦法，有助于在行使地方立法權時，既不超出權限范圍，又能明確在權限范圍內能夠和應當針對哪些事項進行立法，使地方立法范圍明確化、具體化，還有利于克服對中國地方立法權限的有關法律規定的缺陷。
從我國的憲政體制、歷史傳統和立法實踐來看，不能認定地方享有專有立法權。但是，地方不享有專有立法權，并不意味地方立法的范圍缺乏特定性，地方立法有自己偏重的領域。[9]為了便于開展地方立法，應對地方可以立法的主要領域作出指引性的規定。地方應主要在以下領域開展立法：本行政區域內的教育、科學、文化、衛生、體育管理工作方面的事項；本行政區域內市政、治安、環保、旅游、公共福利、特殊群體權益保障事項；本行政區域內工商企業、事業單位的管理以及經濟、社會發展方面的事項；中央授權或要求地方先行立法的事項。上述領域不是地方專有的立法范圍，只是由于中央無意涉足或者無暇顧及而主要由地方進行立法，但不妨礙中央就這些事項進行立法。
在中央專有立法權和上述主要由地方立法的領域之外，還有廣闊的空間，對此應如何處理中央與地方的關系呢？根據我國國情，這一領域的事項不能簡單劃歸為中央或地方，按照法制統一和發揮地方的積極性和主動性，適宜采取中央和地方共有，中央優先的處理方式。即在中央專有立法權之外的領域，地方可以自主立法，如關于本行政區域政權建設的事項；關于本行政區域國家機構的選舉、任免事項；關于本行政區域民主與法制建設的事項；關于本行政區域經濟建設的事項；關于本行政區域教育、科學、文化、衛生、民政、民族工作中應興應革的帶有全局性、根本性、長遠性、決策性的事項。但中央優于地方，對于地方已立法的事項，不影響中央統一立法。一旦中央立法后，地方的規定不得與之相抵觸，只能立法予以貫徹和保證實施。關于地方的立法權限還有一點需要指出，我國中央和地方的執法任務是交織在一起的，并不是誰立法誰執行。很多事項是中央立法，中央和地方共同執行或者主要依靠地方來執行，屬于中央專有立法權方面的事項也不例外。
（三）關于民族自治地方、經濟特區的立法權限
自治條例和單行條例是民族自治地方行使自治權的重要形式。自治條例和單行條例同地方性立法相比，立法權限范圍更大，可以變通法律和行政法規，但變通不是任意的，也應遵循相應的原則和權限。根據我國憲法、民族區域自治法和法制建設的基本要求，自治條例和單行條例進行變通時，應遵循三個重要原則，即維護國家統一和民族團結；維護國家法制統一；從實際出發即立足民族自治地方實際的原則。 [11]自治條例和單行條例變通的范圍：一是國家法律明確授權可以變通的事項，如民法通則規定民族自治地方的人大可以結合當地民族的特點，制定變通的或者補充的單行條例或者規定；二是國家法律雖未明確授權，但是不完全適合本民族自治地方實際情況的規定。經濟特區法規是貫徹落實國家經濟特區政策的重要形式，除了享有一般地方立法權限外，還可以就經濟特區的一些事項做出特殊規定。其范圍主要應是經濟政策、經濟管理等領域，并可以就改革開放作出一些探索性、試驗性的規定，為國家立法積累經驗。
（四）關于國家權力機關和行政機關立法權限的劃分
國家權力機關和行政機關立法權限的劃分包括兩個層次：一是全國人大及其常委會與國務院的立法權限的劃分；二是省、自治區、直轄市、省會市和較大市的人大及其常委會與本級人民政府立法權限的劃分，亦即地方性法規和政府規章調整界線的劃分。
我國的根本政治制度是人民代表大會制度，基本特點是在國家權力統一屬于人民的前提下，國家機關實行分工負責制。在分工負責制下，劃分國家權力機關和行政機關的立法權限，應遵守憲法和有關法律對國家機關的劃分，即堅持“根據”原則。“根據”原則包括兩方面的要求，一是在職權范圍內，不能超越行政機關的職權；二是要有明確、具體的法律授權。對于缺乏制定根據，國家權力機關一時又不能立法，而實際工作需要制定規范予以管理的事項，可通過專項授權來解決。授權可采取靈活多樣的形式，如專門的授權決定，批準行政機關的年度立法規劃，批準政府的包括立法計劃的工作報告等。同時可以采取頒布引導、倡導和指引性規定的辦法。當行政機關獲得就某一事項制定法規或規章的授權時，也就獲得了用國家強制力保障所設定規范實施的權限，可以設定相應的行政處罰。當行政機關沒有取得授權，不能制定上述規范時，便可以在權限范圍內頒布不同于法的準則性規范。這種規范不靠國家強制力保障執行，不強制人們去遵守，違反它亦不受到處罰，但遵守這些規范會有諸多好處，如安全、高效、便捷、穩妥等，引導人們去自覺遵守和執行。
(五)關于立法權力的制約
雖然對中央的立法權限予以列舉，對地方的立法權限采取限制與列舉相結合的原則，但還是很難保證中央和地方在自己的立法權限范圍內行使立法權，所以必須還要有一種制約機制來解決此類問題。有人認為超越自身立法權限的主要是地方，應加強對地方立法權限的限制，這與充分發揮中央和地方的積極性似乎有矛盾。筆者認為最好的解決方案是建立專門的立法監督機構。即可以考慮在全國人大建立一個法律監督委員會，賦予其審查法律議案和審查實施中的法律文件是否沖突、有效的權力。經過法律監督委員會依一定程序審查提出處理意見，由全國人大或其常委會做出決定，宣布該法律文件無效、禁止實施或責成該文件制定機關予以修改。此外還應加強備案制度，盡可能減少立法抵觸和立法資源的浪費。
在我國，中央與地方立法權限的劃分歷來是一個有待研究和探索的問題，立法法的出臺對我國中央與地方立法權限的劃分作出了一些規定，但這還僅僅是一種態度的轉變，一項法制建設工程的開始。如何將中央與地方立法權限的劃分落實到現實當中且恰到好處，才是我們最關注的問題，也是今后我們工作中所面臨的迫切任務，由于傳統觀念和政權體制的影響，我國中央與地方立法權限的劃分任重而道遠。“路漫漫其修遠兮，吾將上下而求索。”我在此只是拋磚引玉，作了以上一些尚未成熟的思考，希冀更多的法學專家和法律工作者來進行這一領域的研究和探索，從而推動我國法制建設邁上一個新的臺階。

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